居民自治型

青岛市是山东省省辖市，计划单列市、副省级城市、山东省经济中心城市、全国首批沿海开放城市。就全国范围而言，青岛市的社区建设与其他省市同比略为超前，大致经历了三个阶段。

第一阶段: 1986年至20世纪90年代初期，为倡导社区服务阶段。1986年国家民政部提出在全国开展社区服务，标志着我国社区建设的开始。青岛市于1987年在全市7区普遍开展了社区服务运动，这一时期的社区建设主要集中在社区服务上，而社区服务的主要内容是民政福利服务和便民利民服务。引入“社区”及“社区服务”概念的重要意义不仅在于将发动“社会力量”办社会福利事业与民政部门传统经办的社会福利事业相区别，更为重要的是它昭示着青岛市社区改革与发展的开始。

第二阶段: 从20世纪90年代初期到1998年，为社区建设的理论探索和试点阶段。社区服务的广泛开展，带动了许多社区工作的开展，众多项目已远远超出了“社区服务”范畴，用“社区服务”概念已难以概括当时社区工作的全貌。尤其是1993年国家民政部等14个部委联合发出的《关于加快发展社区服务业的意见》，不仅标志着社区服务提升到产业化、社会化和实体化的高度，而且意味着社区服务由原民政部一家倡导扩展到政府主要部门集体倡导。在这一阶段，青岛市的教育、文化、科技、卫生、公安等政府部门的工作纷纷向社区延伸，构筑设施、安排活动，社区正在成为城市的社会管理基础平台。

第三阶段: 从1998年到2000年，是社区建设普遍推广和深入发展阶段。1998年6月30日，青岛市召开全市社区建设座谈会，明确提出社区建设是“一把手工程”，成立了由市委、市政府主要领导任主任、副主任的青岛市社区建设指导委员会，形成了“政府领导、民政主管、社会参与”的社区建设运行机制，并制定了社区建设规划和三年发展目标，自此开始了全市社区建设的新阶段。2000年11月中央两办23号文件的颁布，给青岛市的社区建设带来了新的活力，社区建设开始走向深入和全面发展阶段。[18]

第四阶段: 从2000年至今，是社区建设全面推进阶段。2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅向全国转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，即中办发［2000］23号文件，则是这一阶段兴起的标志。这一阶段的基本特征是社区建设走出“实验区”，由点到面，由大城市向中小城市延伸，由东部发达地区向中西部地区拓展。2001年7月，国务院在青岛召开了全国社区建设工作会议，对在全国推进城市社区建设工作做了战略部署。2002年4月，民政部又在吉林省四平市召开社区建设四平现场会，命名了175个社区建设示范市 (区)。

青岛市的社区建设工作主要从推进社区服务入手。在社区管理建设实践中，青岛市始终坚持以服务为宗旨，以街居为依托，逐渐形成了基层基础工作社区化、社区建设社会化的管理新机制。与此同时，青岛市还积极探索以社区党建为核心，加强城市基层组织建设的新路子。市北区在这方面进行了有益的尝试，在浮山后新区建立了街道层面的社区管理体制，其基本特点是不设传统的街道办事处，管理架构由“一个领导核心、三套工作体系”构成，即坚强有力的党的领导核心，充满活力的社区自治工作体系、务实高效的行政事务工作体系和方便快捷的社区服务工作体系，三套工作体系在社区党工委的统一领导下，既分工又合作，共同推动社区的发展 (见组织结构图)。[19]此外，青岛市社区管理中还建立了区、街道、居委会三级社区服务中心，以社区服务为重点，通过提升服务功能、公共管理功能、稳定功能、文化教育功能等社区功能发展社区，将城市管理转化为服务。[20]

图3.4 青岛市市北区浮山后社区管理体制示意图

青岛市浮山后社区创建的新型基层社区治理模式，被国家民政部认定为全国四大社区管理模式之一。“青岛模式”最突出的特点是以民政系统为主导、以社区服务为重点的社区组织体系，实行政社分开、居民自治。区、街道、居委会各成社区，并建立区、街道、居委会三级组织机构。区成立社区建设指导委员会，街道成立社区建设协调委员会，居委会成立社区建设管理委员会。民政部门作为社区建设的协调部门，主要发挥助手作用，对于平级相关部门做好沟通与协调工作，下要承担起培养典型、评比先进、督导工作的责任。

[1] 吴志华、翟桂萍、汪丹: 《大都市社区治理研究: 以上海为例》，上海: 复旦大学出版社， 2008年版，第4页。

[2] 何海兵: 《我国城市基层社会管理体制的变迁: 从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》， 2003年第6期，第55页。

[3] 娄成武、孙萍: 《社区管理学》(第3版)，北京: 高等教育出版社，2006年版，第71页。

[4] 事实上，上海市的社区管理模式比较复杂。在当前上海城市社区中，往往存在着不同类型、不同性质的社区组织，形成了不同的社区管理模式。把上海社区治理模式定位于党政主导型模式，主要是考虑到上海在体制改革中，把街道改为一级管理单位，并赋予了相应职权，这样就在某种程度上增加了社区的行政化趋向。参见吴志华、翟桂萍、汪丹: 《大都市社区治理研究: 以上海为例》，上海: 复旦大学出版社，2008年版。

[5] 钟丽: 《城市社区治理模式研究》，四川大学2007年硕士毕业论文，第31页。

[6] 吴志华、翟桂萍、汪丹: 《大都市社区治理研究: 以上海为例》，上海: 复旦大学出版社， 2008年版，第66页。

[7] 单菲菲: 《城市多民族社区管理模式研究》，北京: 中国社会科学出版社，2011年版，第144～145页。

[8] 申建军、陈荣荣、李启英主编: 《首都社会和谐发展研究》，北京: 社会科学文献出版社， 2007年版，第128页。

[9] 申建军、陈荣荣、李启英主编: 《首都社会和谐发展研究》，北京: 社会科学文献出版社， 2007年版，第127页。

[10] 申建军、陈荣荣、李启英主编: 《首都社会和谐发展研究》，北京: 社会科学文献出版社，2007年版，第125页。

[11] 申建军、陈荣荣、李启英主编: 《首都社会和谐发展研究》，北京: 社会科学文献出版社， 2007年版，第131～132页。

[12] 申建军、陈荣荣、李启英主编: 《首都社会和谐发展研究》，北京: 社会科学文献出版社， 2007年版，第133～135页。

[13] 顾建键主编: 《现代社区管理概论》，上海: 上海人民出版社，2007年版，第386～389页。

[14] 孙秋云，曹志刚编著: 《社区与社区建设八讲》，武汉: 华中科技大学出版社，2011年版，第250～251页。

[15] 参见郭强主编: 《巾国社区建设报告2007》，北京: 中国时代经济出版社，2008年，第236页。

[16] 孙秋云，曹志刚编著: 《社区与社区建设八讲》，武汉: 华中科技大学出版社，2011年版，第251～253页。

[17] 汪大海主编: 《社区管理学》，北京: 北京师范大学出版社，2011年版，第333～334页。

[18] 郭强、张广利主编: 《中国社区建设报告2007》，北京: 中国时代经济出版社，2008年版，第120页。

[19] 潘小娟等著: 《城市基层权力重组: 社区建设探论》，北京: 中国社会科学出版社，2006年版，第279～280页。

[20] 娄成武、孙萍: 《社区管理学》(第3版)，北京: 高等教育出版社，2006年版，第72页。