县“五水共治”的运行机制

Y县积极探索“五水共治”创新模式,着力破解传统公共行政效率的低能化、公众参与动力的孱弱化的困境,形成“政府主导、社会自主”的多方复合联动治理模式。经过近两年的有益探索,Y县开创“五水共治”工作新局面,多次受到社会公众的认同和省市领导的批示肯定;“五水共治”在M市督评中位列第一,在强县板块评比中多次名列第一,Y县被省水利厅评为河道长效管理示范县、全国节水型社会示范县。

Y县五水共治运行机制的成功,从本质上看在于其本身就是一个多中心治理的和谐产物。政府部门、村居、民间组织、社会群众、企业商家等多元主体共同参与到政策规制、宣传动员、互动反馈、奖惩落实等多个环节,通过信息收集、情况调查、政策发布、听证会、网络检举、媒体报道、公益广告、模范评选、公开奖惩等多种渠道实现了运行与参与中的相互监督、多元联动、沟通顺畅、信息透明。这一机制打破了单一的权力集中与固定式分配走向,行政治理权力社会化,扩充了参与主体的范围,使治理的不同主体间建构合作关系,并通过环环相扣的工作步骤,形成不同于原有的“中心—边缘”的治理结构,释放了治理活力,规范了行政权力的运行(见图1)。

图1　Y县“五水共治”多中心复合联动的运行机制

(一)多主体参与

多方参与主体的有效进驻,能固化多中心治理的各项优势,增强力量间的协调整合,强化规则之下的调适性互助协作,从而推进“五水共治”工作的有序化发展。

Y县通过组建多方复合联动参与机制,政府部门、村居、企业商家、民间组织及社会公众等行动主体组织合作化动员参与,形成上下互动、纵横交错治理网络。特别是社会民间组织、社会公众等利益相关者的直接参与监督,较好地将五水共治的治理秩序、资源进行整合,实现政府的外在秩序与社会个体的自发秩序的生成及外在控制和内在控制的合力,共同构成社会秩序的生产者和社会服务的供应者。^[10]社会治理权力主体自主进入“五水共治”的场域,重构个体的现代公共价值和认同自我公共责任、身份,时刻注重保持自身优势,提高部门竞争力,强化监督机制,实现多方参与协同治水,有效推进“五水共治”健康持续运行。

1.政府部门联动推进

全面建立“河长制”,县四套班子领导担任“总河长”,乡镇级和村级河道按照属地管理的原则,探索建立“河长—河道警长—河道纪检员—河道督查员—河道环保卫士—环保技术指导员”联动治水机制。截至2014年底,Y县完成105个治水项目,投资6.98亿元,开展专项整治,共拆除关停非法畜禽养殖场232家(其中50头以上养猪场141家),整治洗车行业13家等;清理垃圾河263.7公里,治理黑河、臭河35.5公里,基本消灭了黑河、臭河和垃圾河。2015年计划投入近138261万元用于“五水共治”项目(见表1)。法院、检察院等10余个单位成立县治水综合执法队,实现常态化联合执法。县检察院专门开展了加强“环保检察”,服务和保障“五水共治”专项行动,监督有关部门对污染河道的企业进行查处整治。截至目前,共对涉水环境违法行为立案64起、行政拘留31人、刑事拘留44人、判刑9人,充分发挥检察机关打击、教育、监督等职能,有力震慑了环境违法行为。充分发挥人大的民主监督和政协的建言献策功能。开展助推“五水共治”专项民主监督活动,围绕“五水共治”工作,协商提出全民治水、依法治水等意见建议。坚持委派民主监督员工作和专项民主监督活动相结合,全面开展助推“五水共治”专项民主监督活动,向乡镇(街道)派驻民主监督小组,全员参与“五水共治”,开展“五水共治”视察监督活动70多次,上交建议100多条,出台《关于全县“五水共治”工作的建议》。^[11]

表1　Y县五水共治2015年度投资项目计划

2.社会组织协同治理

Y县社会民间组织积极助力“五水共治”活动,协同推进Y县“五水共治”工作的进程,联合治水效果明显。截至2014年10月15日,Y县基层商会认捐2990万元(见表2),社会公众募捐高达320万元。此外,信得利阀门、诺贝家具等公司开展“志愿岗认领服务项目”“母亲河结对共治”“治水金点子征集”等活动,动员引导社会公众自觉履行社会责任。全县企业共认领责任河系121条,组建职工志愿队36支,收集“治水金点子”1.1万条,组建“清水卫士”志愿队,开展“清洁360”活动。

表2　Y县五水共治商会捐赠情况

续　表

(二)多环节支撑

多方复合联动的秩序生成需要规则、动力、责任等相关因素的激活,主体间交往互动,为公权职能行为的操作与监督提供一条可行性秩序的生产,这也是一种治理主体间的互动规则。社会治理权力主体在正当行为规则约束下获取社会生态环境支撑,激发参与的动力,公共责任被唤醒,形成自生自发的治理秩序。在这一正当性行为规则中,多个环节紧密扣连,主体间的系统联系有所增强,为治理权力的正常行使与错误规避铸造了免疫系统。

1.制度规制与技术支撑

Y县根据各媒体报道、监察举报、参政议政等渠道获取反馈意见,出台相关政策,制定有效实施参照和行动约束规则,并且针对实践上的不足进行修订完善,用以工作指导。先后出台《五水共治“河长制”与督查问责机制》《Y县“五水共治”专项资金管理暂行办法》《农村生活污水治理一事一议财政奖补项目与资金管理办法》等相关政策。“五水共治”作为县委县政府的重中之重来抓,设立“五水共治”一事一议财政奖补专项资金。一事一议上级财政奖补污水治理项目5789.5万元,并实现县级财政1∶1配套投入,全力保障“五水共治”有序推进,全年财政投入3.5亿元。其次,强化智力支撑。邀请河海大学专家团队编制《Y县“五水共治”总体规划(2014—2030)和县城乡污水工程专项规划(2013—2020)》,系统梳理治水关系,明确治水目标任务,协调确定工作内容和建设时序,科学统筹安排污水处理设施及管网布局等建设。主动对接引进高校治水团队和高学历人才,引进上海海洋大学投资的国家高新技术环保企业——上海水生环境工程有限公司等4家公司及15名优秀治水人才参与“五水共治”工作。同时深入挖掘本土人力资本资源,发动相关专业技术人才参与治水工作,组建了由21名高级工程师领衔的治水服务团,提供菜单式服务。目前,共有57名治水服务团成员已全部安排到治水项目担任技术顾问。^[12]

2.组织化合作动员宣传

组织化合作动员是调动政府、社区、社会民间组织、社会公众等多方参与五水共治的有效途径。通过组织化合作动员的宣传,社会个体意识到参与其中能亲身受益,约束自身行为并主动参与、监督,辐射自身的榜样示范作用。Y县结合听证会、广告牌、宣传画、电子屏、微博、短信、简报等媒介,发展形成立体联动的社会宣传和宣传动员结构^[13]。突出正面典型示范和反面典型示警,大力开展“五水共治”宣传,对全县800多名领导干部和近千名村居(社区)干部进行治水专题培训。通过制作播放《水之患》专题片、发放《“五水共治”60问》宣传手册,举办“五水共治、同心同行”文艺晚会,“五水共治、法治同行”大型法制宣传和各乡镇街道及村干部涉水法律知识巡回讲座等方式,实施全方位、地毯式的宣传覆盖。同时,结合世界环境日、低碳日开展街头咨询活动,并在交通要道、城区主干道等设置大型广告牌、LED屏,专题宣传“五水共治”,营造全民治水的良好氛围。编印《Y县治水风采》画册,展示各地治水工作动态和成果。^[14]

3.构建互动反馈平台

通过建立政府、社会等治理主体间的互动反馈平台,多方交往互动交换反馈监督意见,强化治理主体的公共责任意识,激活社会个体的参与、监督的动力,从而促进多主体参与、协同治理的良性秩序的形成。政府、群众、社会组织、村居相互监督并实现监督信息的有效反馈,企业向政府、群众、村居、社会组织通报监督意见涉及的问题情况与治理、整改措施;政府将社会反馈督查事项纳入Y县“四见面”督办范畴,并及时向群众、村居、社会组织、企业通报监督意见的处理情况。例如,M街道办事处村民向相关部门反馈,某施工队在实施N村建设区截污工程时未按标准安装排水管道。Y县政府部门在得知该督查信息后,调查取证,将此事件经正规媒介曝光并公开处理意见,增强了政府的公信度和影响力。

4.惩罚奖励机制的动态运作

对照《Y县“五水共治”工作考核内容和评分细则(实行)》,通过督查考核,将多项指标作为考核内容,奖惩分明,对先进单位和个人授予“治水先锋”等荣誉奖章,对排名后十的则亮黄牌整改,实行后进转化,形成良性循环。^[15]

相关数据、资料来源于Y县联创与治水办。

(三)多渠道干预

通过网上测评、服务对象测评、电话监督等多种渠道方式,推进开门决策,实行多方互动监督,以权利制约权力,打击遏制违纪现象,提高科学治理水平,优化和提高了办事能力和效率。

1.建立多维立体的督查问责机制

通过电话举报、网络举报等多种途径,构建“来电、来信、来访、网络”四级联动立体举报网络,及时掌握和受理社会公众的相关诉求和反馈信息,公开问责“五水共治”工作中“不作为”“慢作为”“乱作为”等问题并给予曝光和黄牌警告。

2.强化督查考核机制

启动纪委专项监察和组织部专项考核,将治水成效与各级领导班子、领导干部的工作绩效相挂钩,全面开展“五水共治”劳动竞赛,并对乡镇街道部门领导班子及领导干部治水进行专项述职评议,公示进度、查摆问题、评议实绩,强化领导干部抓治水工作的主动性和积极性。

3.完善联合督查机制

开展县领导点对点督查,定期不定期组织“联创与治水”办、纪委、组织部、督查室等单位开展“治水正风肃纪”“治水先锋”等联合督查活动。

4.完善联合执法机制

坚持依法治水,配合市“雷霆斩污”行动,高压严打违法排污行为,出台举报奖励办法,县财政每年拨出100万元专项用于举报奖励。在原先的环保、公安联合执法机制的基础上,整合“联创与治水”办、法院、检察院等10余个单位力量,成立县治水综合执法队,进一步完善联合执法机制实现常态化联合执法。截至2014年底,共对涉水环境违法行为立案64起、行政拘留31人、刑事拘留44人、判刑9人,有力震慑了环境违法行为。^[16]