“五水共治”中的“公地悲剧”问题

(一)“五水”问题体现了“公地悲剧”的特征

不论是污水、洪水、涝水,还是供水、节水,水资源问题的产生与根源在很大程度上都体现了“公地悲剧”相关特征。首先,“公地悲剧”最先关注的就是“公地”和“私地”的问题。哈丁指出,正是因为存在“公地”和“私地”的区分,加上所有人都是功利的“理性人”,才会导致“私地”受到很好的保护,“公地”惨遭破坏的悲剧。由此看“五水”问题,从微观层面来看,过往的经验表明,不论是高污染企业向河流排污,还是居民废水随意排放,再或者是公私单位用水浪费等问题都是一种因“公地”思路而产生的污染和破坏,高污染企业仅仅追求企业自身的利益忽视污染问题、居民只在乎自家洁净随意抛弃垃圾、公私单位不加节制地浪费水资源等,这些行为主体正如同哈丁所描述的“牧羊人”,他们保护着自己的“私人牧场”(工厂、家庭等),利用着“公共牧场”(水资源等),养肥自己的“羊”(利润、利益等)。长此以往,水资源遭受破坏也就在所难免了;从宏观来看,各级政府为了本地经济发展,扶持高污染产业和高污染企业,忽视水资源保护,这就是在用自然环境的“公地”圈养一时利益的“羊”,并且由于各政府发展思路的滞后,导致从制度上产生了“公地悲剧”的后果,如有学者就指出,在浙江某些县市,分管环保的副市长,同时也分管工业,而且工业成绩是该市与该副市长成绩考核的重要指标,这就必然导致该副市长在面临工业发展与环境保护两难选择时,不得不牺牲环境利益而趋向工业利益——这样的选择源自“公地”思路:首先,环境是全省,乃至全国共同拥有的“公地”,我这一市、一县的保护与治理并不能给大的环境问题带来明显的改善,我这一市、一县的污染与破坏也并不能给大的环境问题带来明显的恶化;其次,其他市县利用环境、破坏环境、以环境为代价发展经济,作为环境“公地”中的我市、我县也必然遭受影响;最后,如果我市、我县为了保护环境而拒绝发展相关有污染的企业,但其他市县却依旧以牺牲环境为代价来发展经济,那么,我市、我县就会因为保护环境而使经济发展滞后,必然产生一种其他市县“因为做了错误的事而受到奖励”,但我市、我县却“因为做了正确的事而受到惩罚”的后果。以上三点,尤其是在各级政府各自为政的情况下,必然会为了“奖励”做出“错误的”决定,但长此以往必然将遭受到水资源的惩罚。

(二)“五水共治”解决了“公地悲剧”的矛盾

从《决定》提出的“着眼于推动结构调整和产业升级,以治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水‘五水共治’为突破口倒逼转型升级,完善实施创新驱动发展战略的体制机制,建立健全‘四换三名’、市场主体升级、产业集聚区提升、扩大有效投资等体制机制,全面提升发展质量。”我们可以清晰地看出,浙江“五水共治”的战略目标并不是简单地对“五水”进行治理,而是以“五水”治理为契机和突破,以人为本,彻底解决因为水资源问题带来的发展瓶颈,促进浙江经济、政治、社会、环境、人文的和谐可持续发展。“公地悲剧”的矛盾主要在于“公地”和“私地”的冲突导致“抢前行动”,最终导致环境的毁灭。从制度上来看,“五水共治”之所以能够解决“公地悲剧”的矛盾,主要在于以下三点:首先,确定“五水”范围,不仅规定了“五水”的大致种类,还进一步明确了“五水”的具体内容,甚至具体到全省范围内每一个湖泊、每一条河流的名称和问题,这样一来就在全省水资源“公地”和各市县“私地”的地域范围内划定了责任,让任何级别的单位都不能免除保护水资源的责任;其次,“共治”这一理念的提出,并不仅仅是一个字面表达,“共”就说明要有共同责任、共同利益、共同行动,也就是“五水共治”的行动,是在全省范围内各级市县都必须接受统一管理,必须执行统一规划的战略行动,不能有任何地区和任何人妄图钻政策漏洞,任何人都不可以通过“侵占公地而收益”;最后,“五水共治”通过严格的“治”不仅确立了“治”的标准,还确保了必须要“做正确的事才能受到奖励”,通过严格的法律法规,并且依法行政、依法治水,加大了破坏“公地”的惩罚力度,并且使“牧羊人”认识到,在水资源保护这一事关国计民生的重大问题面前,“公地”利益至高无上,任何人的“私地”都不能侵害“公地”,任何人、任何行为对“公地”的破坏实际上就是对“私地”的毁灭。这样一来,就从根源上避免了“理性人”对环境、对水资源的“掠夺行为”。

(三)“五水共治”超越了“公地悲剧”的结论

哈丁认为,解决全球环境问题的“公地悲剧”的手段唯有政府管理和人口控制。暂且不论哈丁的观点是否正确,但很显然,哈丁的建议不能直接运用到浙江“五水共治”的实践中去,不过,哈丁结论的相关思路却是可以借鉴的。

从实践来看,“五水共治”的决策不仅和哈丁的相关思路不谋而合,更进一步超越了哈丁的结论。一方面,浙江省在进行“五水共治”的实践时一方面是加强了政府管理,在“五水共治”这一场战争中,省委省政府统一指挥、统一管理,各级政府按照省委、省政府的战略决策打好每一场“治水”战役,这样就避免了各自为政、执行不力的情况。这一问题曾经严重地困扰着省政府的“治水”工作,甚至已经牵扯到省与省之间的利益,如浙江省嘉兴市秀洲区与江苏省苏州市吴江区之间的水环境污染,20世纪80年代嘉兴市秀洲区污染苏州市吴江区,20世纪90年代苏州市吴江区反过来污染了嘉兴市秀洲区。由此可以看出,在水资源治理上,加强政府统一管理十分重要,这一点从“五水共治”战略决策的制定就已经实现,浙江的“五水共治”不仅加强政府管理,更进一步地将政府管理放进高层设计,从高层管理“五水”,更能够实现“共治”。另一方面,哈丁认为解决“公地悲剧”的一大关键是“控制”,放在全球环境问题上就是进行“人口控制”——维持适当数量的人口以保证环境的平衡,从而避免悲剧。放在“五水共治”上,就是要对行业、企业、个人进行“控制”。举例来说,为了保护水资源,为了“治污水”就应当关停相关污染企业,就应当限制相关污染行业,从污染治理的实践来看,这样的做法无异于“刮骨疗伤”,必然会损失经济利益,滞后经济发展,但这样的“阵痛”却是不得不承受的。然而,浙江的实践告诉我们,“发展才是硬道理”,要经济环境“两手抓”,不能“一个换一个”。在这一点上,浦江县的成功经验为“五水共治”树立了标杆:2013年以来浦江县紧紧围绕省委省政府“以治水为突破口,坚定不移推进转型升级”的决策部署,对水晶行业进行全方位整治提升,倒逼转型升级,成为县域水环境综合整治的成功典范。^[11]从这一点来看,浙江的“五水共治”不仅维护了“公地”的和谐发展,更进一步地将“私地”升级转型,利用更少的“私地”圈养更多的“羊”,从而更好地保护了“公地”。