苏州社区建设和社区管理实践与创新研究

一、问题的提出

自20世纪90年代以来，我国社区建设和管理得到蓬勃开展，涌现了上海卢湾区、南京白下区、沈阳和平区、哈尔滨南岗区、杭州下城区、武汉江汉区、深圳福田区等不同的城市社区建设模式。学术界对此进行了多角度研究，在解构这些模式的经验尤其是动力机制方面成果颇丰。但是，目前学术界的研究多偏重以城市具体社区为个案，揭示的是点上的典型经验，无论在实践中还是在理论上都还鲜见从行政区整体角度来探索囊括城乡不同层次、不同发育水平在内的社区建设和社区管理。如何在科学发展观大视野下，统筹推进同一行政区内不同层次、不同发育水平的社区建设，系统探索富有地方特色、同时又具立体层次的社区建设和管理？这成为实践中和理论界迫切需要解决的问题。

近年来，伴随“两个率先”发展进程，苏州在此方面勇于率先探索，逐步显现出城乡联动、差异化而又整体推进的大发展风貌，城乡社区建设一体化快步发展的特色日趋鲜明，涌现了平江区的社区改革、沧浪区的幸福社区创建、工业园区的现代社区发展、张家港农民社区创建等各具特色的新鲜实践。苏州形式丰富、成效显著的实践创新为我们开展课题研究提供了鲜活样本。

二、苏州社区建设和管理的现状、特色、经验和实践价值

（一）苏州社区建设和管理的现状和特色

依据苏州地域的各类社区经济、政治、文化、社会建设、发展的现状以及社区的发育程度和水平，通过与其他兄弟城市社区模式的比较，我们将苏州社区发展分为城乡两大类四种类型，城市社区包括以平江区为典型的社区改革、以沧浪区为典型的幸福社区创建、以工业园区为典型的现代社区发展；农村社区即以张家港塘桥镇韩山社区为典型的乡村社区创建。

苏州平江区自2006年12月开始，以社区管理体制改革为抓手，架构了四位一体的组织体系，实行社区党组织、社区居委会、社区工作站、社区居民服务所各司其职、协调联动的社区工作运作机制。为了确保政社分开的彻底性，平江区政府同步走了四着好棋：一是强力推行了条线工作进社区准入制度；二是进行项目改革和工作流程再造，大规模减轻社区工作负担；三是减负的同时多举措让社区强身；四是加大社区工作人员培育力度，提升他们的社区管理水平。这次改革，触及了城市管理和社区建设中的主要矛盾和问题，也使城市管理体制改革的重点（培育社会服务组织）、难点（政府转变职能）、着力点（公共服务体制建设）更加明确。平江社区管理体制改革最核心的精神是政社分开，让社区从根本上回归自治本位，极大地推进了苏州社会建设迈向政府治理现代化，居委会民主化，服务社会化，居民公民化。

苏州市沧浪区2006年开始推进幸福社区的指标体系的标准化建设（“幸福社区”评估指标体系，囊括了社区安全感、环境舒适感、生活便利感、消费放心感、邻里友善感、身心健康感、家庭和睦感、社区归属感等八大类别），多渠道完善社区服务。社区建设还推行“612标准”（社区硬件建设达到六个统一，社区管理达到十二项规范），出台《沧浪区养老机构认定标准》和《沧浪区居家养老认定标准》，促进了各社区主体服务能力的提升，养老服务走向了品牌化、规范化的发展道路。2007年，沧浪区开始推行居家养老虚拟养老院，以其现代、便捷、经济、规范的服务迅速赢得受益群众的一片赞扬。

苏州工业园区湖西社区以其新体制新服务主动接轨国际化，全力推进现代社区发展，使苏州社区建设有了国际视野。湖西社区工委积极借鉴新加坡社区建设经验，社区工作自始就以居民为中心、以参与为导向、以沟通为手段、以活动为载体、以满意为标准、以和谐为追求，营造了“包容、参与、互助、共享”的现代社区和谐氛围，工作理念先进、机制高效。仅以社区工作站为例，三个工作站13名工作人员就承担了辖区内14个社区居委会、19548户55000余人，其中境外居民8000余人的基本公共服务任务。

张家港市塘桥镇韩山社区、常熟支唐镇蒋巷社区是苏州市农村社区建设的典型。这些农村社区创建工作从2005年开始，按照城乡联动、整体推进的基本方针，全部纳入苏州社会主义新农村建设的整体规划，以城市标准规划农村、以社区标准建设村庄、以市民标准培育农民，不断缩小农村社区与城市社区的差距。目前，苏州农村社区服务项目已涵盖法律维权、家电维修、婚育保健、入住办证、家政服务、文明礼仪、文化教育、强身健体等八大系列，普遍形成了“15分钟便民服务圈”，社区服务真正全面融入了村民生活之中，得到广大农民的欢迎和拥护。

总体来看，苏州农村社区侧重提供社区服务建设，古城社区侧重进行社区自身能力建设，发育水平较高的园区社区侧重社区发展，这些生动而又差异化的发展典型形成了既与苏州经济社会发展水平相当，又与苏州率先全面建设小康社会、率先实现基本现代化进程相适应、相促进的社区发展格局，以行政区划为一体、差别化共同推进的社区建设模式初具成型，充分体现了苏州的社区建设和社区管理的多样化、民本化、现代化和国际化，充分体现了苏州各类社区建设、社区管理的科学性、系统性与专业性不断增强的态势。

（二）苏州社区建设和管理实践创新的价值意义

我们认为，社区管理体制创新是推动社区进步的强大动力，也是社会管理体制创新的最佳起点。社区管理体制应该包括两个方面，一是政府管理社区的体制，二是社区自治组织内部的管理体制。前者改革的主要任务是理顺关系、明确职责、简政放权、重心下移、强化基层；后者改革的主要任务是按照“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的要求，构建新型社区组织体系，扩大基层民主，完善社区基本功能，改变行政化倾向。从改革的机理上看，以上述四个类型为代表的苏州社区管理体制改革较好地体现了这一原理。

（1）这次改革既反映了苏州政府行政改革的深化，又反映了苏州社会管理体制改革的深入。改革的一个直接功效在于政府管理社区的体制得到了科学梳理，理顺了政府组织、社区党组织、社区自治组织、社区群团组织和社区民间组织的管理职责及其相互关系，对其行政性管理职能、中介性管理职能、自律性管理职能、自治性管理职能作出了科学界定，还权、转权、赋权于社区。再者，“四位一体”的组织体系构建了比较系统的社区管理体制，实现社区各类社会管理的有机整合，为各主体做到不缺位、不越位、各尽其职、相互配合奠定了体制基础。

（2）这次改革突出了现代化进程中社区改革的两个重要目标即强化政府服务与强化居民自治，体现了以居民需求为导向的现代社会社区治理的价值取向，昭示着苏州城市基层管理从直接管理走向社区治理。可以预见，改革将会极大地推进苏州社会建设的“四化”——政府治理现代化，居委会民主化，服务社会化，居民公民化。

（3）这次改革使社区组织的分工更加明确合理，切实提高了政府管理社会的行政效能，提高了社区组织的管理水平。一是成立社区建设和街道工作协调委员会，整合了社区管理资源，增强了社区管理的执行力；二是职能调整和机构设置改革，提高了办事效率，居民满意率也大大提高。从老百姓角度看，改革彰显了和谐，惠泽了百姓。

苏州四类社区建设和管理有着积极意义：这些社区发展模式与苏州经济社会发展水平是相吻合的，与苏州现代化国际化发展目标是相呼应的，极大地激活了苏州的社会活力，解放了苏州的社会生产力，有力地诠释了党中央关于“推动科学发展、促进社会和谐”的指导方针，有力诠释了苏州经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的现代化发展特色。

三、现代化进程中的苏州社区建设和管理的存在问题和制约因素

依据国际通行的社会现代化发展要素以及建设现代化国际化新苏州的发展定位，我们认为影响苏州未来社区建设和管理的主要因素有以下方面：

一是各社会主体的公共精神的培育程度以及各社会主体的社会治理意识的强化程度。社区建设和社区管理需要全社会的参与，社会主体意识不强、回应不力必将深刻影响社会建设的效能。发达的公共精神是良好社会治理的决定性因素，但当下大多居民缺乏社区建设的公民意识和公民责任，而这恰是我们现实工作中的薄弱环节，各社会主体的公共精神的缺乏导致了我们难以实现更好的社会治理。

二是市、区、街道三级政府职能的集约组合程度。特别是应进一步推进街道层面的政府改革，让街道的职能定位于城市管理和社区建设，这样才能全面适应城市管理重心下移的需要，更好地促进政府行政性管理与社区自治性管理的有机结合。

三是社区内部管理体制的不足及社区成员自治性的改进程度。当前，苏州各类社区建设不同程度仍带有很强的政府主导色彩，社区的自治能力仍显不足，如社区工作者依赖政府的思想还较重；大多居民游离于社区活动之外；一些驻社区单位平时基本不与居委会打交道，不关心社区工作；社会中介组织尚未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用也未得到充分发挥；社会资本的开发利用不足；这些都制约了苏州社区建设和管理的深入发展。

四是社区信息化管理系统的建立和效能发挥程度。目前，苏州城区社区的信息化建设相当普及，但社区之间的共享、与政府各公共服务平台的共享、与居民家庭之间的共享等方面还存在着隔断，严重制约了社区现代化发展水平。农村社区信息化水平急待提高。

五是农村社区发展平衡程度。目前，苏州农村社区建设离不开集体经济的支撑，同规范化、城市化服务要求相比还有相当大的差距，农村社区综合管理队伍亟待加强，管理水平相对较低，这些因素将影响农村社区建设质量的提高和持续的发展。

六是社区工作人才队伍建设跟不上社区发展需要。目前，大多数社区专职工作者没有社会工作专业的学科背景，缺乏社区工作的专业知识和技能，这是推进社区建设向纵深发展的当务之急。

四、苏州社区建设和管理的现代化趋势及政策建议

从趋势上看，苏州四种类型社区互鉴互动互进将会加快，整个行政区社区进步将会提速：社区建设主体愈加多元化；社区组织体系中的非政府、非营利组织将日趋主导化；社区服务愈加社会化、业态化、民本化；社区管理愈加社会化、自治化；社区文化趋向大众化、多元化；社区教育趋向全民化、系统化。基于对苏州各类社区未来发展趋势的预测，我们拟对现代化进程中的苏州社区建设和管理提出如下政策建议：

一是统筹加强苏州城乡社区建设规划。在率先发展、构建和谐苏州的进程中，苏州已涌现了平江区的社区改革、沧浪区的幸福社区创建、工业园区的现代社区发展、张家港农民社区创建等各具特色的新鲜实践。我们认为，以政府为主导，以行政区划为一体，城乡联动，差别化共同推进的苏州社区模式初具成型。政府需要在此基础上，针对苏州城乡社区不同发育水平统筹规划，并纳入社会建设规划，实行以城带镇，城镇联动，使不同发育水平的社区在社区服务、社区改革、社区建设上互鉴互联互进，推动全市社区建设整体快速发展。尤其要抓住苏州城乡一体化建设机遇，建立苏州社区建设和管理的联动机制和互通平台，促进苏州四类社区融合交流，协同进步，尤其要加强苏州城乡社区建设统筹规划，实行以城带镇，城镇联动，重点强化农村社区建设和管理，使不同发育水平的社区在社区服务、社区改革、社区建设上互鉴互联互进，推动全市社区建设整体快速发展。

二是普及和加强公民意识、社会治理的宣传教育工作。党委政府加大引导力度，在各类社区建设和管理中有预见地培育、植入、催生现代社会必需的现代化元素。建议以各级政府为主导，以干部培训、社区教育、市民学校为主渠道，各报刊媒体齐造势，加强社会治理、公民意识的宣传教育工作，培育公民的社区意识和公共精神，增强他们建设社区的责任感和社区归属感。

三是政府社区管理改革仍需深入推进。①市、区、街道三级政府的社会管理职能需进一步集约组合；②应进一步推进街道层面的政府改革，让街道的职能定位于城市管理和社区建设，既巩固前一轮的社区改革成果，又进一步全面适应城市管理重心下移的需要，更好地促进市、区、街道三级政府行政性管理与社区自治性管理的有机衔接，各司其职，丰富社区公共物品和公共服务的供给。

四是完善社区工作体系，强化社区自治能力，拓展中介组织、民间非营利组织等社区主体的发展空间，提升他们共建共享的意识，充分发挥以社区党组织为核心的居委会、社区工作站、业主委员会、物业管理单位等社会主体参与社区建设和管理的积极性；鼓励居民根据自己需要、喜好自我组织起来自我服务；结合苏州服务业的扶持政策，大力培育发展社区中介组织；培育社会资本，普遍推行以“项目经费”为核心的运行机制；探索多元化的社区建设投入机制、环境养护市场运作机制以及多元化社会参与机制。农村社区更要注意探索民间组织在农村壮大。

五是整合资源，加强社区社会资本的开发利用，增加社会资本社区服务功能，多思路、多渠道，推进社会服务社会化，促进社区服务向产业化发展。重点发展面向广大居民的各项便民、利民、护民、爱民服务，面向弱势群体的社会救助和福利服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务，面向社区单位的社会化服务。政府要利用公共政策等杠杆，制定优惠政策，鼓励企事业单位、社会民间组织、个人以各种形式捐赠或兴办社区公益事业，在社区内形成社会福利服务、社会互动服务和市场有偿服务相结合的社区服务网络。

六是加大社区工作人才队伍的建设力度，选拔一批素质较高的大学生充实社区干部队伍，全面提升苏州市社会工作的职业水准。建议政府启动社区人才培训工程，把建立一支高素质的社区工作者队伍，作为组织和民政部门人力资源开发的战略重点，加强社区党组织、自治组织后备人才的选拔、培养和储备，建立社区人才库。

七是因地制宜、循序渐进地完善社区信息化管理系统，不断开发完善社区管理的网络化、数字化功能，为社区管理和社区服务提供更为通畅、便捷、高效的信息化通道。同时，大力度探索信息工程向农村延伸，早日完成城乡社区网的并轨联网，建成覆盖全市城乡的社区管理服务网络。

【注释】

[1]本文为2007年苏州市哲学社会科学研究课题，著者主持，项目编号BYJBAB2007027，已结项。