山西省城乡居民最低生活保障

山西省城乡居民最低生活保障_山西省劳动就业与社会保障研究

四、山西省城乡居民最低生活保障

最低生活保障制度作为社会救助的现代化，是国家以法律的形式保障社会成员的生存权。尤其在经济、社会转型的变革时期，造成贫困的原因中社会因素会更多的大于个人因素。所以，对于国家和社会来说，最低生活保障制度不仅仅是其不容推卸的社会责任，更是保障公民的基本生存权、维护公民尊严、保障社会稳定、缩小贫富差距、缓解社会矛盾的最后一道安全网。

2010年12月13日，“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”正式获批，标志着我省的经济发展进入新的“全省域、全方位、系统性”资源型转型综合改革阶段。根据党的“十二五”规划《建议》提出的“以科学发展为主题，以加快转变发展方式为主线，实现经济社会又好又快的发展”的目标，实现建设资源节约型和环境友好型社会，统筹城乡发展，保障和改善民生。可见，改善和保障民生是我省转型发展的出发点和落脚点。

(一)我国最低生活保障制度概述

1.概念

最低生活保障制度(简称“低保制度”)指的是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度，它根据维持基本生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。这一制度自实施以来，对保障城市居民基本生活、维护社会稳定和促进经济发展都发挥了重要作用，被誉为“最后的安全网”。

农村低保制度是由国家和集体对农村居民家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口实施现金或实物救助的一项社会保障制度，是农村社会救助制度的主体，是我国社会保障制度重要的组成部分。农村低保的概念与城市低保大致相同，所不同的有以下几点:①保障对象是农村的特困居民，当前主要是缺乏劳动能力、难以通过生产帮扶而脱贫的常年生活困难家庭;②计算家庭收入一般以年为单位，即家庭年人均收入低于当地最低生活保障标准的;③保障标准也是以年为单位计算，原则上定在不低于国家公布的绝对贫困线(2005年为683元)。今后随着经济发展和物价水平提高，相应调整;④初始阶段坚持低标准进步，窄范围施救，逐步拓展的原则，随着经济增长和社会发展，可适时提高保障标准，扩大保障范围;⑤坚持个人申请，组村调查、评议和张榜公示，乡镇抽查审核，县级民政部门审批的工作程序;⑥资金发放一般每季度一次。其他资金来源渠道、实行属地、动态管理、分类施保、补差救助都与城市低保相同。

2.我国城市最低生活保障制度的演进历程

20世纪的最后10年，由于经济全球化和亚洲金融风暴的影响，以及向市场经济体制急剧转轨和企业改革的逐步深化，再加上我国的社会保障安全网本身的脆弱和不足，在城市中迅速形成了以失业人员、下岗职工和一部分被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体。按照国际经验，对付社会、经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度不是社会保险而是社会救助。然而，我国传统的社会救济制度却因其所存在的救济范围有限、救济标准偏低和救济经费不足等缺陷而难以承担此重任。要使社会救助制度真正成为与市场经济相配套的“最后的安全网”，必须进行制度改革与创新。因此，我国的最低生活保障制度便应运而生。

城市居民最低生活保障制度在1993年由上海市人民政府首创，经过多年的试点、推广和普及阶段后，1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并于1999年10月1日正式实施，从而使最低生活保障工作得以规范化和制度化。经过十多年的实施和探索，城市居民最低生活保障制度得到了不断完善，大大缓解了我国目前的城市贫困问题。城市低保从产生到现在已有10多年了。从10多年来的全过程看，大体可分为三个阶段:

第一阶段为探索和产生阶段(1993年初—1997年初)

城市低保最早产生于90年代初期的上海市。当时，上海市正承受着从计划经济向市场经济转型的巨大压力，四种情况使它们难以面对:第一，企业转换经营制和改革用工制度，出现了一批下岗人员和失业人员;第二，部分企业不景气，职工收入下降，生活受到了影响;第三，部分居民尤其是传统的民政救济对象和外地回上海定居的低收入家庭成员生活更加困难;第四，社会救济政策不能适应新形势的发展，“三不管”人员(政府管不上、企业靠不上、家庭顾不上)生活陷入困境。1993年的1—4月，经民政局等多部门的广泛调研和论证，经市政府研究决定，建立两条线:一是居民最低生活保障线，标准为人均120元/月;二是职工最低工资标准，月人均210元。1993年5月7日，上海市民政局、财政局、劳动局、人事局、社会保险局、总工会联合发布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，宣告1993年6月1日起实行最低生活保障制度，标准为月人均120元。这一文件的下发，标志着我国最早的最低生活保障制度正式出台。

上海市建立低保制度，很快引起了全国各地和民政部的关注。1994年5月召开的第十次全国民政会议上提出，在全国范围内逐步建立城市居民最低生活保障制度，同时，将城市低保列入民政事业“九五”计划和2010年远景规划，1996年3月17日，全国人大八届次会议予以通过。这一时期，民政部将城市低保作为民政工作的重中之重来抓，做了大量的工作。沿海各经济发达城市纷纷响应。到1995年底，在厦门、青岛、福州、大连、广州、海口等12个城市建立了低保制度;1996年增加到116个城市;1997年7月达到206个城市，占当时全国城市总数的三分之一，享受低保200万人，年投入资金11.5亿元。

第二阶段为全面建立和发展阶段(1997年—2002年12月)

1997年9月2日，国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发〔1997〕29号)，这是我国城市低保从探索产生阶段进入全面建立阶段的重要标志。国务院29号文件明确要求，1997年底以前，已建立低保制度的城市要逐步完善，未建立的要抓紧做好准备工作;1998年底前，地级市城市要建立低保制度;1999年底前，县级市和县政府所在地的镇要建立低保制度。通知还对保障范围、标准、落实资金、社会互助和加强组织领导等工作提出了要求。按照国务院的要求，全国各地迅速行动起来，加快了建立城市低保制度步伐。据民政部的统计，自国务院29号文件下发后，当年12月份就有59个城市和86个县政府所在地的镇建立了低保制度;1998年一年又新增250个城市和666个镇;到1999年10月1日，全国667个城市和1638个县政府所在地的镇全部建立了低保制度，281万人享受了低保救助，当年投入资金19.7亿元。

在国务院29号文件下发后，党中央、国务院以及有关部委、办又先后就低保工作下发了很多文件，到2001年底就有16个。其中，最主要的就是国务院271号令《城市居民最低生活保障条例》。《条例》的颁布实行，不仅标志着我国的城市低保进入了法制化轨道，也标志着城市低保进入了一个新的发展阶段。加上党中央、国务院以及有关部委10多个文件对低保政策的不断完善和补充，推动城市低保在2000年至2002年的三年间有了重大发展。到2001年底，全国享受低保1170万人，资金46.2亿元，其中，中央财政补助23亿元;2002年，2053万人，资金112.6亿元，其中，中央财政补助46亿元。2003年，2200多万人，资金200多亿元，其中，中央财政92元。

第三阶段为完善和规范阶段(自2003年开始至今)

2003年2月17日至19日，民政部在武汉召开全国救灾低保工作会议，把2003年作为城市低保的规范年，明确规范的主要内容是:低保法规建设(主要指地方法规制度建设)、信息网络建设、资金筹措与管理发放、动态管理、低保机构和人员编制、社会配套救助等等。按照这次会议的要求，经过各级民政部门几年来的努力工作，城市低保已经走上了政策法规配套，资金来源稳定，工作程序规范。

3.农村最低生活保障的发展

农村最低生活保障是对传统农村社会救济工作的改革和创新，是按照最低生活保障标准保障农村贫困群众基本生活的新型社会救助制度。农村低保与城市低保相同，也经历了探索、推广和发展三个阶段。

第一阶段为探索试点阶段(1992—1996年)

1992年山西省率先开展了农村低保制度的试点，探索了初步的经验。1994年上海市在建立城市低保制度一年后，又探索建立了农村低保制度。此后民政部充分总结了上海市的经验，于1996年印发了《民政部关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障制度建设指导方案》两个文件，明确提出了建立农村低保制度的原则要求和基本意见，为全国大面积地推广农村低保起到了指导作用。

第二阶段是推广阶段(1996—2001年)

自上海市建立农村低保制度后，在民政部的大力推广和指导下，沿海经济发达省份纷纷学习上海的经验，加快了农村低保的建制步伐，到2001年全国已有7个省全面或部分建立了农村低保制度，享受低保人数344万人。

第三阶段是全面发展阶段(2002年至今)

由于各级党委、政府越来越重视“三农”问题，特别是党中央提出建设社会主义新农村后，农村低保正式进入了快速发展的轨道。2007年初，党中央、国务院决定在全国建立农村低保制度，中央财政安排专项补助资金支持财政困难地方。1月9日，胡锦涛总书记做出重要指示，强调要抓紧建立农村低保制度，为困难群众雪中送炭。3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议上指出，在全国建立农村低保制度，这是构建社会主义和谐社会的重要举措。5月23日，温总理主持国务院常务会议对全面建立和实施农村低保制度做出部署。6月26日，国务院在北京召开全国建立农村最低生活保障制度工作会议，回良玉副总理明确提出要求:今年要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。7月11日，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(以下简称《通知》)。农村低保制度的全面建立和实施，是消除贫困、统筹城乡发展的重要制度安排，也是继农村税费改革后的又一项重大惠农政策，在我国农村反贫困事业中具有里程碑式的意义。

(二)山西省城乡最低生活保障制度的发展历程及现状

作为能源重化工基地，随着企业改革的深化，市场竞争力度的增强，我省部分城市居民失去工作岗位，基本生活受到影响，为此，1997年，面向城市特困居民，我省全面实施了城市居民最低生活保障制度，以保障其维持生活，并促其积极就业。至今全省已经普遍建立最低生活保障制度，其建立为缓解山西省贫困问题起到了最基本最直接的功能，保障了城市贫困群体的生存条件，为山西经济的稳定和发展起到了关键作用。

1.山西省城市居民最低生活保障制度

山西省城市居民最低生活保障制度从建立到现在逐步经历了三个阶段。

第一阶段:试点阶段

1995年，为了进一步推动全国各地建立最低生活保障制度，民政部在厦门、青岛分别召开全国城市最低生活保障工作座谈会。山西省在这次会议后，于1995年首先在省城太原市进行试点。1997年国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，山西省政府召开了专门会议，研究关于在山西省建立最低生活保障制度的决定，研究对各种收入较低、生活困难的下岗职工、退休职工、“三无”人员实施生活保障的问题。会议要求各级部门从正确处理改革、发展、稳定三者的高度，认识建立最低生活保障制度的必要性和紧迫性。同年，山西省以《太原市城市居民最低生活保障暂行办法》与《太原市城市居民最低生活保障暂行办法实施细则》两项制度的出台为标志正式在太原市建立城市居民最低生活保障制度。随后在各市县区相应建立最低生活保障制度。1999年推广到全省所有的地级市、县级市和各县人民政府所在地。

第二阶段:快速发展阶段

1999年随着国务院《城市居民最低生活保障条例》的颁布，山西省城市居民最低生活保障制度不断落实和完善，受救助的人数不断增加。1999年，山西省城市居民最低生活保障制度推广到全省所有的地级市、县级市和各县人民政府所在地，全省119个县(市、区)全部建立城市居民最低生活保障制度。2001年，山西省民政部门加大工作力度，协调有关部门摸清了全省应保对象的底数和所需资金底数，在国家及省财政支持下，到2002年底，纳入最低生活保障的人数达62．2万人。城市贫困家庭的状况得到很大的改善。但是由于种种原因，主要是各种社会保障政策之间的衔接有较大的空隙，加上最低生活保障资金不能及时到位，应保尽保的问题较为突出。许多实际生活非常困难的职工，特别是在职职工、下岗职工、失业人员和离休人员仍然享受不到最低生活保障。

第三阶段:规范化阶段

2003年，为了更好地实施城市居民最低生活保障制度，山西省以强化组织机构与制度建设为重点，改普遍救助为分类施保与社会互助相结合，对全省最低生活保障制度进行规范。到2003年底全省纳入最低生活保障人数达82．4万人。比2002年增加20．2万人。基本上实现了应保尽保。2004年8月1日，为了更好地推动山西省城市居民最低生活保障制度的发展与完善，规范城市居民最低生活保障制度，山西省颁布的《山西省城市居民最低生活保障实施办法》正式施行。(后简称办法)《办法》规定了山西省城市居民最低生活保障的适用对象、最低生活保障的申请、调查、审核与批准、低保金发放、监督评议、行政复议和行政诉讼的每一个环节。《办法》的制定将山西省城市居民最低生活保障制度纳入了法制化的管理轨道，从而减少了工作中的盲目性和随意性，同时《办法》还明确界定了各管理层上下之间、横向之间的责权关系，提高了最低生活保障工作人员的工作效率。《办法》的实施，标志着山西省城市居民最低生活保障制度有了自己的法律依据，最低生活保障工作进入了规范化阶段。

山西省城市居民最低生活保障制度建立以来，经过三个阶段的实践，不断发展，取得了很大的进展，保障面得到很大程度的扩大，保障内容也不断完善，初步建立了一套较为规范城市居民最低生活保障制度。

2.山西农村居民最低生活保障制度发展

农村居民最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最低基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救助制度。山西省农村居民最低生活保障工作始于1997年，山西省从2005年开始试点农村低保制度的。截至2006年底，已在119个县(市、区)初步建立起低水平、广覆盖的农村救助体系，农村低保对象首先考虑以下五类人群:病、残、年老体弱、缺乏劳动力或劳动能力低下、生存条件恶劣。根据民政厅的调查，这五类人占全省农村总人口的3%以上。2006年，全省农村居民最低生活保障人数达71.50万，比上年增长249.97%，占农村人口(2006年1‰人口抽样调查数据)的比重为37.18%，实际年人均补助水平为204元。其中，农村女性最低生活保障人数为15.61万人，占农村居民最低生活保障总数的21.83%。分11个市看，忻州市农村居民最低生活保障人数最多，为9.35万人，占全省总数的13.08%，其次为运城市，占全省总数的12.75%。农村救助工作的全面开展，使得广大农村贫困人口从中受益。

目前，已在11个市和115个辖有农业人口的县(市、区)初步建立起低水平、广覆盖的农村救助体系，对农村贫困群体构建安全保障网发挥了重要作用，并取得了积极成效。据国家统计局山西调查总队小店调查队调查显示，小店区农村居民最低生活保障中心成立于2003年，全区所属9个街办、乡(镇)全部成立了低保所，社区居委会设立了低保工作站，村委会有兼职的低保工作人员，形成了区、乡、村三级低保工作管理服务机构。经过几年的努力，该区农村享受低保的人数逐年增加，覆盖面扩展到6个街办(乡镇)的77个村。到2010年二季度末，全区享受低保的人数达8574人，占农村人口的6.6%。静乐调查队调查显示，该县从2007年开始试行农村居民最低生活保障工作，四年来，低保资金总量与享受低保的农村居民群体不断扩大。2010年上半年保障对象为9221人，比2007年的5817人增加3404人，增幅为58.5%;享受低保的人数占到农村总人口的6.78%，比2007年提升了2.51个百分点。

(三)山西省城乡最低生活保障标准的比较分析

据全国的统计数据显示，2005年到2009年几年间，我省的城市最低生活保障标准虽一直低于全国水平，但是差距不断在缩小。2005年两者相差22.8元，2006年两者相差20.2元，2008年两者差距最小只有5.1元，但是在2009年我省和全国的平均数据又拉大了达到15.8元。(表6－1)作为我省资源转型改革的政策支持和落脚点，提升我省居民最低生活保障标准是有政策和经济空间的。

表6－1　我省与全国城市最低生活保障平均标准比较

(单位:元/人)

资料来源:相关年度《中国民政统计年鉴》。

根据山西省2008年和2009年国民经济和社会发展统计公报的统计数据显示，我省居民最低生活保障财政支出逐年提高。

2008年，我省全年全省纳入城市最低生活保障的居民91.9万人，比上年增加2.0万人，发放城市低保资金15.71亿元，比上年增加5.51亿元;纳入农村最低生活保障的居民102.32万人，比上年增加17.81万人，发放农村低保资金5.59亿元，比上年增加2.58亿元。全年全省共发放低保资金21.30亿元，比上年增加8.09亿元。

2009年，我省居民最低生活保障财政支出占社会保障和就业财政支出比重的12.84%。全年全省纳入城市最低生活保障的居民94.4万人，比上年增加2.5万人，发放城市最低生活保障资金17.5亿元，比上年增加1.8亿元;纳入农村居民最低生活保障人数达120.99万人，比上年增加19万人，发放农村最低生活保障资金9.8亿元，比上年增加4.2亿元。

但是，通过与其他中部六省相比较，我省的最低生活保障平均标准虽然一直处于中游水平，但仍需要进一步提高。以2009城市最低生活保障平均标准为例，我省排名第四名，但与排名第一的河北省相差32.6元，与第二位的安徽省也相差21.7元。(表6－2)

表6－2　我省与中部省份城市最低生活保障平均标准比较

单位:元/人、月

资料来源:相关年度《中国民政统计年鉴》

尤其通过分析2009年全国及中部省份城市最低生活保障平均标准与上年度增减比较(表6－3)，我们可以明显看出在2009年我省的城市最低生活保障标准虽然有了一定的提高，但是与其他省份和全国水平相比较，提高幅度很小。如全国的平均增加是10.9%，而我省只达到6.2%。排名第一的河北省就达到25.1%。我省远远落后于其他省份和全国平均水平，排名仅在江西之前，与上一名次的湖南省的8.3%，都差2.1%。

作为经济指标和社会指标，最低生活保障标准的确定与调整，要具体联系各省的消费水平、物价水平和财政承受能力。我国地域辽阔，经济、社会发展不平衡，各地的生活水平也有一定的差异，最低生活保障平均标准存在差异是由各方面的因素合力决定的。所以增减幅度的比较，只是更多地直接反映居民的最低生活保障标准的高低，并不一定综合地反映出各地最低生活保障水平。

分析“2009年全国及中部省份城市最低生活保障支出水平与上年度增减比较”的数据，则更能反映出我省最低生活保障的支出水平在全国远远处于下游的水平，在比较的几个省份中排名最后。可见，综合考我省的财政承受能力、我省在全国的经济发展排名情况及与周边省份的比较中，我省进一步提高城乡居民的最低生活保障标准是大势所趋。

表6－3　2009年全国及中部省份城市最低生活保障平均标准与上年度增减比较　　　单位:元/人、月

资料来源:相关年度《中国民政统计年鉴》

表6－4　2009年全国及中部省份城市最低生活保障支出水平与上年度增减比较　　(单位:元/人、月)

资料来源:相关年度《中国民政统计年鉴》

(四)提高我省最低生活保障标准的面临的机遇和条件

首先，国务院设立山西省为“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”以及山西省委、省政府转型发展、跨越发展的思路和措施为我省提高最低生活保障标准营造了良好的政策环境。近年来我省经济发展方式的转变、经济结构的调整和财政收入持续增长。2009年全省财政总收入1537.5亿元，比上年增长1.28%，一般预算收入805.8亿元，增长7.7%。2010年全省财政总收入完成1810.66亿元，同比增长17.8%;一般预算收入完成969.66亿元，同比增长20.3%。财政收入的连续增长，为城乡居民最低生活保障标准的提高奠定了较好的物质基础。

其次，提高我省最低生活保障标准是保障居民基本生活水平的现实需要。自2009年以来，全国物价水平尤其是食品等居民生活必须品价格上涨较快。以太原市为例，2009年1－11月，太原市居民消费价格累计指数为99.6%，高出36个大中城市累计平均值0.6个百分点，位居第15位。在中部六个省会城市CPI排序中，太原市位居第一。2010年1－8月，太原市居民消费价格指数为102.4，低于全国0.3个百分点。在36个大中城市CPI排名中位居第23位;在中部六个省会城市CPI排序中位居第四。可见综合考虑基本生活必需品价格上涨造成困难家庭生活质量一定程度的下降，生活压力加大，只有适应物价的变化，提高最低生活保障标准才能反映其随经济水平变化进行动态调整的规律，实现最低生活保障制度设置的现实意义。

(五)提高我省最低生活保障标准的具体政策建议

1.科学确定最低生活保障的范围、对象、标准和补助水平

开展规范的抽样调查，确定家庭人口规模对于生活消费的影响，并据此制定适合各地具体情况的多元化弹性保障标准。构建分层次梯度式“最低生活保障”标准。细分“低保”人群、实施差别救助，使有限的“低保”资金发挥最大的作用的问题。指根据绝对贫困、基本贫困和相对贫困制定具有梯度的保障制度，满足不同规模与结构、处于不同境况的家庭的救助需求。针对贫困情况的不同，分层次进行救助。设计的方法是:首先，变线为面，设立梯度式救助标准;其次，施行分层救助，按照家庭规模和结构、有无劳动能力等特征细化救助标准;再次，对处于相对贫困状态的特殊困难人群提供特殊困难救助，如为处于相对贫困状态的老年人口提供服务救助等。最后，要完善收入申诉与监控体系，确保家庭收入核算的规范化。

2.建立互动支持系统，促进“低保”受益者就业

实现最低生活保障制度与再就业实现有机结合，首先，要设计有效的就业激励制度，包括:考虑按家庭规模调整救助标准;适当提高最低工资标准;实行一定额度的收入抵扣豁免，以减少隐性收人问题，提高“低保”对象从事非全日制工作的积极性。其次，建设互动支持系统，包括:组织严密、管理高效的行政系统;为“低保”对象提供优质全面服务的社区系统;相互配合、协调发展的劳动、财政、税务、工商、工会等密切合作的联系系统;提供技术分析和对策思路的研究系统。

3.建立行政协作机制，加大行政给付的力度

一方面，要实现城乡低保财政投入增长迅速，通过财政转移支付促进城乡低保均等化，并实现了中央、市、区县三级财政分担城乡低保资金;但另一方面，提升最低保障的覆盖面与保障水平，还必须转移完善支付机制，改善分担结构。应建立最低生活保障的财政投入稳定增长的长效机制，逐步建立基于因素法的城乡低保转移支付制度，并建立合理的城乡低保财政责任分担机制。