广东省最低生活保障申请救助原因

16.2　社会救助制度

我国现行的社会救助制度具体包括：居民最低生活保障制度、专项救助制度、自然灾害救助制度、临时救助制度。

16.2.1　居民最低生活保障制度

1.居民最低生活保障制度概述

最低生活保障制度是政府和社会为生活在法定最低收入标准之下的社会成员提供满足其基本生活需要的物质帮助的救助制度，是社会保障体系的一项重要内容。我国的居民最低生活保障制度是政府对家庭人均收入低于最低生活保障标准的贫困人口进行救助的一种新型社会救助制度。居民最低生活保障制度具有以下特点：

（1）居民最低生活保障制度是实现公民基本权利的具体体现

自16世纪欧洲启蒙运动以来，人的生存权构成了政治思想理论中的核心话语，保障每个公民的最低生活需求成为各个国家政府的基本职责。尽管西方国家的资本主义经历了从放任到管制的历程，但建立福利国家成为他们的基本共识与追求，多数国家建立起较完备的法律保障体系，真正实现公民的这项基本人权。1999年9月，国务院发布《城市居民最低生活保障条例》，规定了城市居民享受最低生活保障的条件，明确了各级人民政府的责任和资金来源的渠道，以及制定最低生活保障标准的原则和权限，我国城市居民最低生活保障工作开始进入规范化、法制化管理轨道。在《城市居民最低生活保障条例》的引导下，我国城市居民最低生活保障制度不断发展完善，逐步形成一个比较完备的制度体系，其目的是为了公民基本权利的实现。

（2）居民最低生活保障制度的目标是帮助公民走出现实生活困境

居民最低生活保障制度是公民基本权利的体现，是保障公民的生活水平达到最低的标准，公民是否贫困是获得最低生活保障的前提条件。因此，居民最低生活保障制度的目标是帮助生活等方面陷入困境的公民走出困境，达到当地最低的生活标准，具有暂时的帮助性，而不是使该公民走上致富的道路。只要受困者已经走出困境，就无权要求再得到政府的帮助。从目前我国的实践看，城市居民最低生活保障制度实施以来，我国已初步建立起覆盖全国城市生活困难居民的最低生活保障网，为保障居民基本生活、促进经济和社会的持续发展发挥了重要作用。截至1999年9月，全国所有城市和县人民政府所在地，已全部建立了城市居民最低生活保障制度。目前，各地已普遍将保障资金列入了财政预算。原来实行财政和企事业单位分担的地方也已全部转为由财政统一负担保障资金。截至2008年年底，共有1044.8万户、2236.1万城镇居民得到了最低生活保障，农村低保对象1186.2万户、2573.5万人，全国已有508.8万人纳入五保供养范围。

2.居民最低生活保障制度的主要内容

（1）居民最低生活保障制度的救助对象

我国《社会救助法（草案）》第10条规定：对共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准且家庭财产状况符合所在省、自治区、直辖市人民政府有关规定的家庭，由县级人民政府民政部门给予最低生活保障。从草案看，对于最低生活保障制度救助的对象，没有采取城市居民与农村村民的二分法，而是统一以“家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准”来划分，这体现了立法者的前瞻意识，因为目前我国的城乡建设一体化进程正在迅速地推进。

（2）居民最低生活保障标准的界定

居民最低生活保障制度的核心问题之一就是如何界定最低生活的标准。按照我国《社会救助法（草案）》第12条规定：居民最低生活保障标准，由直辖市或者设区的市级人民政府参考上年度当地居民人均食品消费指标，并适当考虑必需的衣物、水电燃煤（燃气）等因素制定，在本行政区域内公布执行。居民最低生活保障标准由设区的市级人民政府制定的，在公布执行前应当报所在的省、自治区人民政府备案。居民最低生活保障标准应当根据经济社会发展水平定期调整。

（3）居民最低生活保障的管理

最低生活保障制度涉及面非常广泛，参与部门多，工作难度很大，所以必须建立其完善的管理体制，以便该项工作能得到顺利的推行。《社会救助法（草案）》对此作出了明确规定：县级以上地方各级人民政府民政、财政、教育行政、卫生行政、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门依照各自的职责负责本行政区域相应的社会救助管理工作。村（居）民委员会或者其他社会组织接受民政部门以及其他社会救助管理部门的委托，协助做好社会救助的申请、调查和审核工作。从上述规定与目前的具体实践看，我国采取的管理体制为：民政部门主管，其他部门协助。

3.实施居民最低生活保障制度的工作程序

根据国务院《城市居民最低生活保障条例》及《社会救助法（草案）》的规定，实施居民最低生活保障制度的工作程序包括申请、调查、审核审批动态管理以及行政复议和行政诉讼几个方面。

（1）申请

申请居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的乡、镇人民政府或者城市街道办事处提出，申请者应该出具身份证明、收入证明等材料，填写相关表格。

（2）调查

主管部门除应审核申请者提供的上述材料外，县级人民政府民政部门可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭收入、财产状况和实际生活水平进行调查核实。必要时，可以查询申请人在银行或者其他金融机构存款或者持有有价证券等情况，申请人以及有关单位、组织或者个人应当配合调查，如实提供相关情况。

（3）审核和审批

县级人民政府民政部门经审查，对符合享受居民最低生活保障待遇的家庭，应当区分下列不同情况批准其享受城市居民最低生活保障待遇：对符合条件者给予批准，对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日内办结审批手续。

（4）保障金的发放

享受居民最低生活保障待遇的家庭，由乡、镇人民政府或者城市街道办事处每月按标准发给最低生活保障金或者实物券，也可以给付实物。

（5）保障待遇的变动

享受居民最低生活保障待遇的家庭收入和财产状况发生变化的，户主应当及时告知当地民政部门。民政部门应当对取得居民最低生活保障待遇的家庭的收入和财产状况进行核查，及时办理增发、减发或者停发居民最低生活保障待遇的手续。

16.2.2　专项救助制度

1.专项救助制度概述

对于贫困家庭来说，除了国家通过实施最低生活保障制度使他们能吃饱、穿暖以外，还有几项开支是必需的，如子女的教育费用、医疗费用、住房开支等，这些费用单靠一般的资助不能解决，因此必须在实现居民最低生活保障的基础上，建立各种形式的专项救助制度。这也是目前世界各国的通常做法，比如日本《生活保护法》规定了丧葬扶助，“对于生活困难的家庭在处理丧事时的补助。范围包括检验尸体、搬运埋葬、收骨及其他丧葬所必需的开支”。为此，《社会救助法（草案）》第3章明确规定了专项救助制度。专项救助制度的特点为：

（1）受救助对象的特定性。尽管专项救助制度与最低生活保障制度的对象具有很多相似之处，如受救助者都是困难群体等，但他们之间还是存在一定的差别，接受专项救助的对象除生活贫困外，法律上对其还有特别的要求，如《社会救助法（草案）》第16条规定，接受专项救助的对象必须是共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准2倍且家庭财产状况符合所在省、自治区、直辖市人民政府有关规定的家庭。

（2）受救助类别的法定性。公民在生活中可能遇到各种各样的困难，但国家并非对各项困难都给予救助，只是有选择地对较大的、可能完全影响公民基本生活的困难给予救助。为此，《社会救助法（草案）》第16条规定三类：教育救助、医疗救助与住房救助。至于其他的困难，都不属于专项救助的范围。

2.专项救助制度的内容

（1）教育救助

①教育救助的对象。《教育部、财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室关于落实和完善中小学贫困学生助学金制度的通知》等文件中要求“各省、市、县（区）在认真调研基础上结合城镇、农村学校的特点，采取科学方法界定贫困学生及助学金的发放标准”。但我国大部分欠发达地区并没有明确界定需要救助的贫困生的概念，也没有明确助学金的发放标准，因此，对贫困生的救助各省、市、县（区）都是按自己的标准进行，基本上把需要救助的贫困生归为以下几类：其一，孤儿；其二，残疾儿童；其三，单亲困难家庭子女；其四，家庭成员残疾、重病造成的贫困家庭子女；其五，天灾造成的贫困家庭子女；其六，属于城市“三无”对象（无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人或虽有法定扶养义务人但扶养义务人无扶养能力）。

②教育救助的形式。《社会救助法（草案）》第18条的规定很笼统：符合专项救助标准的家庭子女，在义务教育阶段，县级以上地方人民政府应当免费提供教科书，补助寄宿生生活费；在中等、高等教育阶段，按照国家有关规定提供助学金等救助，有关教育机构可以酌情减免学费。从目前教育救助的实践看，具体做法：中央政府对贫困生的救助措施主要有：“国家义务教育贫困生助学金”，但并不是每个县市都会受到此项目的救助；“免费教科书计划”，这项计划是按照学生人数15%的贫困率下拨的，因此每个县市都从中受惠。另外，从2004年开始，欠发达地区的各省财政对全省贫困生实施“两免一补”进行配套性财政补贴。根据《教育部、财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室关于落实和完善中小学生贫困学生助学金制度的通知》规定，“各地都应设立中小学贫困生助学金专款”。

（2）医疗救助

①救助对象。《社会救助法（草案）》第16条把医疗救助的对象界定为：一是参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗支付参保费用有困难者；二是城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗报销后个人负担医疗费用数额较大者。

②救助形式。《社会救助法（草案）》第16条根据救助对象的不同，把救助的形式分为两类：一是参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗支付参保费用有困难的，统筹地区人民政府应当给予帮助；二是对经城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗报销后个人负担医疗费用数额较大的，可以给予适当补助。

③救助标准。医疗救助的标准由地方民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门制定。对于特别困难的人员，可适当提高补助标准，重大疾病分段累计救助。各地因具体情况不同而有所差别。

（3）住房救助

①救助对象。申请住房居住的对象应当符合一定的条件：家庭收入、住房标准、户籍及居住时间、人口及相互关系等。因各地的经济发展水平不同，申请的条件有较大的差异，以南京市为例，2001年《南京市城镇居民低收入家庭住房保障试行办法》本办法所称最低收入住房困难家庭（以下简称保障对象）是指人均收入低于政府规定的最低生活保障标准（不含，2001年市区为人均月收入200元），且享受最低生活保障连续6个月（含）以上，人均住房使用面积8平方米（不含）以下，具有市区常住户口的居民家庭。

②救助形式。《社会救助法（草案）》第20条根据救助对象的不同，把救助的形式分为四类：符合专项救助标准的家庭住房困难的，县级人民政府应当按照规定通过提供廉租住房、住房租赁补贴、经济适用住房等方式予以保障，在寒冷地区还应当给予冬季取暖补助。

③救助标准。住房保障水平应以满足基本住房需要为原则，根据当地的财政承受能力和居民住房状况合理确定。2001年《南京市城镇居民低收入家庭住房保障试行办法》规定：保障对象经申请批准后，政府按人均住房使用面积8平方米、每平方米每月补助20元的标准向保障对象计发房租补贴。其中无房的按8平方米全额计发，有房未达标准的按原住房面积与8平方米的差额计发。房租补贴原则上由区房改办通过银行支付给房屋出租人。经区房改办批准，也可直接发给保障对象。

16.2.3　自然灾害救助制度

1.自然灾害救助概述

根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失近2000亿元。可以说，自然灾害的严重性成为制约中国经济和社会发展的重要因素。因此，灾害发生后，如何迅速采取救助行动，处理灾情，降低伤害，并帮助灾民完成复建，是国家的基本职责。借鉴和吸收我国传统社会有益的防灾救灾经验对完善灾后救助制度、增强灾害救助能力、促进灾后重建具有重要的现实意义。

（1）自然灾害救助概念

自然灾害救助是指政府在灾害发生后依法为灾民提供一定的物质帮助，以保障其基本生活的制度。详言之，即在自然灾害发生以后，各级人民政府对基本生活因自然灾害受到影响的人员提供资金、物资、服务等方面的救助，保障其吃、穿、住、医等基本需求。与其他社会救助相比较，自然灾害救助的特点为：

①紧急性。自然灾害的发生具有突发性，社会成员很难事先得到预报，没有机会采取相应的防范措施，灾难发生后，社会成员大都在毫无防范的情况下在极短时间内陷入极度困境中。

②灾害严重，往往需要举全国之力进行救助。自然灾害与一般的事故造成的损失相比，表现为损失范围广，损失大，对自然灾害造成损失的救助非一般的个人所能承担。

（2）自然灾害救助原则

①贯彻以人为本，最大限度地保护人民群众的生命和财产安全。灾难发生后，人民群众的生活会陷入极度困难之中，政府必须全面履行自己的职责，保障人民群众的基本生活。

②在救助的管理模式上，贯彻“分级管理、各司其责”的原则。根据目前我国的行政管理体制，灾害救助工作主要由民政部门负责，但灾害的自然特点决定了仅仅依靠民政部门的力量是远远不够的，救助的过程涉及粮食、卫生、运输、物资、外交等部门。可见，自然灾害的救助管理必须通过民政部门为主、多部门参与、中央政府与地方政府相结合的方式来进行。

③鼓励群众自力更生、生产自救原则。自然灾害的范围广、损失重，仅仅依靠政府的力量还是不够的。要充分发动群众，鼓励群众自力更生进行生产自救，迅速恢复生产。同时，要充分发挥基层群众自治组织和公益性社会团体的作用。

④统筹规划、重点安排的原则。中国领土面积广大，自然灾害频繁发生，在实施救助的过程中，中央用于特大自然灾害的救灾资金、物资等，应该统筹规划，优先安排重灾区，适当照顾边疆少数民族和贫困地区，在这方面，国家通过对四川的汶川大地震救助积累了丰富的经验。

2.自然灾害救助的主要规定

根据2006年1月国务院发布的《国家自然灾害救助应急预案》及《社会救助法（草案）》的规定，自然灾害救助主要内容有以下几点：

（1）灾害预警预报

某一省（区、市）行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：因灾死亡30人以上；因灾紧急转移安置群众10万人以上；因灾倒塌房屋1万间以上。发生5级以上破坏性地震，造成20人以上人员死亡或紧急转移安置群众10万人以上或房屋倒塌和严重损坏1万间以上。根据灾情预警，国家和有关（省、区）应做好应急准备或采取应急措施。

（2）灾情核定

①部门会商核定。各级民政部门协调农业、水利、国土资源、地震、气象、统计等部门进行综合分析、会商，核定灾情。②民政、地震等有关部门组织专家评估小组，通过全面调查、抽样调查、典型调查和专项调查等形式对灾情进行专家评估，核实灾情。

（3）灾后救助

①县级以上地方人民政府应当在自然灾害预警和自然灾害发生后，紧急疏散、转移、抢救和安置受灾人员，并为其提供食品、饮水、医疗、衣被、临时住所、日常生活用具、心理抚慰等应急救助。

②自然灾害的危害消除后，受灾地区的各级人民政府应当帮助受灾人员恢复重建因自然灾害倒损的居民住房。恢复重建应当做到因地制宜，科学规划设计，保证建设质量，达到防灾要求。

③在自然灾害发生后的当年冬季、第二年春季以及其他困难时期，受灾地区的各级人民政府应当保障受灾人员的基本生活，提供食品、饮水、取暖、衣被、住所和医疗等临时生活困难救助。

16.2.4　临时救助制度

除了上述的居民最低生活保障救助、专项救助、自然灾害救助以外，公民在生活中还有可能遇到一些意外，需要政府给予救助，使其走出困境。《社会救助法（草案）》列举了2项此类救助。

（1）对因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，导致基本生活暂时出现较大困难的家庭，由县级以上人民政府民政部门给予资金、物资、服务等临时救助。

（2）对生活无着落的流浪乞讨人员实行临时救助，依照城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》有关规定办理。