农村最低生活保障制度

第三节　农村最低生活保障制度

一、当前我国农村的贫困问题

我国贫困人口90%集中在农村，现阶段的农村贫困问题主要表现在以下几个方面：

1.农村贫困人口数量逐渐减少，绝对贫困和相对贫困并存

由于社会经济的发展、政府在扶贫方面的工作以及农民自身的不断努力，自从1978年以来，农村贫困人口数量逐渐减少，贫困人口收入逐年增加，农村贫困状况逐渐缓解。大部分的数据资料都表明，中国农村贫困已经从绝对贫困现象的普遍存在演变成为绝对贫困和相对贫困并存，并且处于此消彼长的阶段，也就是说农村贫困已经不再是缺衣少食的生存贫困，而更趋向表现为农民温饱问题基本解决，收入增长相对缓慢的相对贫困。

2.贫困人口向西部、山区和少数民族地区集中的趋势仍在持续

1978年以前，我国2.5亿贫困人口分布在全国各个地方，地区差异不是很明显，但随着社会经济发展的不平衡和贫困人口的减少，我国农村的贫困分布也发生了显著的变化，这种变化主要表现在三个方面：(1)从地域分布上来讲，贫困人口逐步向西部和边远地区集中;(2)从地形分布上来讲，贫困人口逐步向高山区集中;(3)从民族分布上讲，贫困人口逐步向少数民族聚居区集中。

3.弱势群体的贫困问题依然突出

残疾人、妇女、老年人以及儿童等弱势群体受贫困问题影响的程度要高于其他群体。据中国残疾人联合会估计，残疾人贫困人口占中国贫困人口总数的1/4，其比例高于他们在总人口中5%的比例;在同一个家庭或同一个社区，同样都是贫困人口，妇女受到贫困的影响程度要比男性人口更大，尤其是在受教育机会、营养状况和卫生保健等方面;老年人由于自身生产能力的减弱和农村社会养老保障的缺乏，加上农户家庭经济的不发达，往往非常容易受到贫困的侵扰;儿童的贫困问题主要表现为接受教育的机会和受教育程度较低以及营养状况不良等方面。

4.贫困群体脆弱性强，返贫情况严重

除了绝对贫困人口以外，我国还有6 000万左右的低收入群体，这些低收入群体存在着极大的脆弱性，其主要表现是：(1)这些贫困人口处于极为边远和自然条件极其恶劣的地区，自身拥有的资产(土地)质量很低;(2)社会保障系统很差，导致贫困人口的抗风险能力很差;(3)贫困人口自身的综合能力很差，以致很难在现有资产水平上迅速提高收入和积累，从而改变这种被动状态。这些群体在受到疾病、自然灾害以及家庭需要有大的开支的时候，很容易重新进入贫困状态。

5.贫困的代际传递性增强

农村经济发展落后，特别是贫困地区教育落后，农民受教育的机会和教育质量都难以保障，贫困具有了越来越强的代际传递性。农村的教育负担很重，很多贫困家庭的孩子难以完成九年制义务教育，有的甚至没有上学的机会，成为文盲。一些青壮年农民即使流入城市和非农产业，由于缺乏劳动技能和文化知识，也只能从事收入低、劳动强度大的工作，其收入仍然难以改变他们在社会结构中的底层位置。

二、我国农村最低生活保障制度的发展历程

随着我国城市最低生活保障制度的全面实施，建立农村居民最低生活保障制度也展开了全面的探索。农村最低生活保障制度是指对家庭成员人均收入低于当地最低生活标准的农村居民，由国家和乡村集体给予差额补助的社会救助制度。^[4]农村居民最低生活保障制度，可以代表未来农村社会救助的基础制度，并成为城乡社会救助的重要载体。

农村低保制度是对传统社会救济制度进行改革的产物。早在20世纪80年代，就有一些地区开始了改革的探索，尝试由乡镇统筹救济经费，开展定期定量救济，这当中就包含了为农村贫困居民提供制度性生活保障的思想。进入20世纪90年代，一些地方开始了真正的农村低保制度试点。1992年，山西省在左云县率先开展了试点工作，取得经验后，又在阳泉市的3个区县扩大试点。1994年，上海市政府办公厅转发了市农委、财政局、民政局《关于做好本市农村工作的意见》，批准在3个区开展农村低保制试点。

1994年，第十次全国民政工作会议召开。在总结一些地区试点经验的基础上，民政部提出要在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度。按照这一目标，山西、山东、浙江、河北、湖南、河南、广东等省开展了农村社会保障体系建设试点工作。

值得一提的是，1995年12月11日，广西壮族自治区武鸣县颁布了《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》，规定从1996年1月1日起正式实施。这是我国第一个县级农村低保制度文件。该暂行办法规定：凡该县农村户口的孤老、孤残、孤幼或因病、因灾等特殊情况造成家庭经济收入达不到最低生活保障线的村民，即为保障对象。保障标准分为两类：一般贫困对象每人每月40元;五保对象每人每月65元。保障资金由县和乡镇分级负担，其中，县财政负担65%，乡财政负担35%。很明显，这个暂行办法已经显现出农村低保制度的雏形。

1996年1月，民政部召开全国民政厅局长会议，明确提出要改革农村社会救济制度，积极探索建立农村低保制度，并将这项工作列入当年工作要点。例如，在民政部门的推动下，许多有条件的地区开始了建立农村最低生活保障制度的尝试。民政部确定在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌四地进行试点。几个试点地区分别代表发达、中等发达和欠发达三种不同经济发展状况的农村地区。该年年底，为了加强对农村低保制度建设的指导，民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》(民办发［1996］28号)，提出“农村最低生活保障制度是农村社会救助制度的重大改革，是确保农村贫困人口基本生活的重要措施，也是完善农村社会保障制度的一项重要内容。各地要积极试点，稳步推进”，并制订了《农村社会保障体系建设指导方案》。该“意见”和“方案”的印发，推动了农村低保制度试点，使其范围扩大到256个县市。

为了统一认识，推动工作，民政部从1997年5月开始，提出了“巩固、扩大东部试点，积极启动西部试点，抓两头、带中间，因地制宜，稳步推进”的总体要求，并分别在东部、北部和西部召开了3个片会，对农村低保制度建设进行了专题研究和安排，强调建立居民最低生活保障制度，不仅城市需要，农村也需要;经济发达地区需要，经济不发达地区更需要。截至2006年底，全国有23个省份建立了农村最低生活保障制度，2 133个县(市)开展了农村最低生活保障工作，有1 593.1万人、777.2万户得到了农村最低生活保障，分别比上年增长93.1%和91.4%。2010年5月，国务院办公厅转发《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见》，意见明确了在全国做好农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接工作的目标、基本原则、试点范围、标准和对象、主要内容和保障措施，提出了“实现到2020年基本消除绝对贫困现象”的目标。

三、我国农村最低生活保障制度的主要内容

1.保障对象

一般而言，具有当地正式农业户口，共同生活的家庭成员年人均收入低于当地农村低保标准的人都可申请享受农村低保。与传统的社会救济制度相比，农村低保制度的保障对象有所扩大，除了“五保户”、“特困户”外，还包括下列人员：家庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳动力户;家庭主要成员虽在劳动年龄段，但因严重残疾而丧失劳动能力，家庭生活困难者;家庭成员在劳动年龄段，因长年有病，基本丧失或大部分丧失劳动能力，家庭生活困难者;家庭主要成员因病、因灾死亡，其子女不到劳动年龄或是在校学生，生活特别困难者。

2.资金来源

资金是推进农村低保制度建设的核心问题。就全国而言，目前，一般是由省以下各级财政和村集体共同负担。多数是市、县、乡镇和村按照一定比例分担，例如2∶3∶3∶2，有的地方是市、县、乡镇三级按照一定比例分担，例如3∶2∶5或5∶3∶2或4∶4∶2，也有地方采用县、乡镇两级按照一定比例分担的办法，例如5∶5或6∶4。除了要求各级财政和村集体担负保障资金外，一些地方还致力于探索多元化的筹资渠道，改善低保对象的生活。例如，北京市规定：应广泛动员社会和民间组织以及个人为农村低保工作提供捐赠资助，逐步建立多元化投入机制，增强保障实力。乡镇和村委可通过各种帮扶措施，增加对农村低保对象的生活补贴。同时，保障资金应纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理，专款专用，各级财政部门要建立农村低保资金专户，严格财政管理制度。

3.实施程序

农村最低生活保障的管理与城市最低生活保障基本相同，实施的程序大体如下：第一，由本人向村委会提出申请;第二，提交村民代表会议评定，以村民小组为单位对申请贫困救助者进行评议，客观反映申请者的生活状况，填写《社会保障金申请表》;第三，基层组织审核，再经乡(镇)民政办公室审核把关;第四，报县民政局批准，确定是否救助及救助待遇，发给保障对象《社会保障金领取证》，保障对象可以凭证每月或每季度领取救助金。必要时可复查，以杜绝社会救助中的虚假行为;第五，张榜公布，接受群众监督。随后每半年或一年重新审核，对保障对象实施动态管理。

4.管理体制

农村最低生活保障工作的管理体制可以概括为“党委领导、政府负责、民政主管、部门协助、社会参与”，其中，各级党委主要负责领导、决策和监督;各级人民政府负责规划和落实，确保人员和资金供给;各级民政部门是主管部门具体负责低保对象的审批、管理以及政策指导和调查研究等工作;政府相关部门则分别在各自的工作范围内积极协助民政部门，做好农村低保工作;基层社区主要负责帮助、监督低保对象，开展邻里互助、社会帮扶等活动;广大公众、民间组织和社会团体可从多方面积极参与低保工作，帮助低保对象。

5.保障标准

农村低保标准，由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行。