我国城市居民最低生活保障制度的问题

一、我国城市居民最低生活保障制度的问题

(一)保障范围存在漏洞

目前我国城市居民最低生活保障制度的保障人数已超过2233万人，同时由于各地贯彻国务院关于按“实际收入”计算的政策，保障人数将还会有所增加。随着户籍制度改革的推进，大量农村人口将转为城市人口，其中部分困难居民将要享受最低生活保障;产业结构调整和企业减员增效也会产生新的贫困人口;国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨过程中，一些未就业的困难家庭也需要直接进入保障范围。保障人数的增加，保障群体的扩大，使得部分符合保障条件的城市贫困居民没有被纳入最低生活保障范围，这是目前工作中最为突出的问题。

城市居民最低生活保障制度是国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险之后的“最后一道防线”。从实施情况看，由于国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险不能完全落实，使城市居民最低生活保障与前两条保障线的衔接困难重重。一是城市居民最低生活保障与下岗职工基本生活保障衔接困难。按照规定，下岗职工基本生活费通过企业建立的再就业服务中心发放，但许多地方只有少数下岗职工进入中心，多数下岗职工未能进入中心，这些人领不到基本生活费，政府和主管部门又没有解除他们与企业的劳动关系，这样也就使他们无法顺利享受失业保险和城市居民最低生活保障，成为游离于“三条保障线”之外的群体。二是城市居民最低生活保障与失业保险的衔接仍有问题。由于失业保险覆盖面小和基金不足，一部分失业职工不能足额领取或根本不能领取失业救济金，原因主要是因为企业不能足额缴纳保费，或在企业破产后职工无法直接进入失业保险行列。这部分人既不能享受下岗职工基本生活费，又无法领取失业救济金。

由于存在衔接的问题，城市居民最低生活保障制度未能完全为这部分人提供保障，使得部分应该享受保障的人无法成为保障对象，我国还没有完全实现“应保尽保”的目标，在保障范围上存在漏洞。

(二)保障资金投入不足

近年来，各级财政都加大了城市居民最低生活保障资金的投入，但由于保障覆盖面的扩大和新对象的纳入，最低生活保障资金投入仍然不足，与实际需求还有相当大的差距。目前我国的户籍制度的改革，还会使今后一段时期内城市最低生活保障对象不断增加，保障资金的需求还将有大幅度的增长，最低生活保障资金显得更加不足，形势更加严峻。

自建立城市居民最低生活保障制度以来，各地保障资金大多采用了市、区分级负担的方法。对于区财政来说，虽然分摊的只是部分资金，但开支的绝对金额却比以前增加了许多。目前，由于区属企业普遍不景气，区财政所依赖的财源大多数存在问题。有调查显示，在经济欠发达地区，保障资金的来源90%以上靠中央和省级财政，市、县级配套资金严重不足，即使中央和省级财政提供资金作为适当补偿，市、县财政在资金的预算和使用上仍然存在较大缺口。国家下拨的保障费用，有的地方当作上交提留款给扣下。有的虽然将保障资金纳入了地方财政预算，但在执行过程中，已落实的保障资金十分有限，大多列而不支，坐等中央、省级资金。即使资金下拨到地方，也未必能用好，缺乏实事求是的资金使用计划和方案，使钱不能真正用在“刀刃”上，甚至造成权力滥用，滋生腐败。

同时，保障资金东西部之间的“悖律”仍然存在。东部地区经济较发达，居民收入相对较高，需要加以保障的对象比例较小，而这些地区财政状况也较好，能够拿出更多的资金来保证这项制度的开展;中西部特别是西部地区的情况正好相反，这些地区经济相对落后，居民收入相对较低，需要加以保障的对象比例较大，而经济落后的中西部地区财政状况也较差，能够用于保障的财政支出捉襟见肘，非常紧张。这种情况的出现使得保障资金不仅在总量上存在欠缺的问题，同时在资金的结构上也出现很大的不平衡。

(三)待遇标准不够合理

由于我国经济实际情况的制约，保障标准较低，使得救助范围大大缩小，不能有效地解决广大实际困难户的贫困问题。

我国目前的城市居民最低生活保障制度主要是针对绝对贫困设计的，换句话说，政策的目标定位主要是保障居民的基本生活，而不考虑调节居民的收入分配。这样，实际确定的标准就很低。此外，目前救助标准还只是着眼于一种生存的救助，只能解决基本的温饱，在就业、医疗、教育、住房、交通等方面的救助很少。这种保障标准是难以使贫困者摆脱贫困的，甚至，如果长期坚持过低的保障标准，这项制度就只能变成一个维持消除绝对贫困的消极救济制度。

根据一些学者在上海、重庆、武汉和兰州等城市所作的调查，当地公布的标准难以有效保障贫困居民的基本生活需求。保障对象的收入仍然只够糊口，他们在食品方面是节省第一，很少考虑营养，吃肉和吃水果，对他们来说还是属于可望而不可即的“高层次消费”;穿衣的主要来源是亲友赠送，也有的是基层社区募集的衣物;有病不看的现象相当普遍，原因是医药费太贵;对于许多贫困家庭来说，孩子的学杂费是一个沉重的负担。在医疗、教育和社交方面，贫困家庭最起码的需求还是很难得到满足。

由于资金不足，有的地方虽然规定了较高的保障标准，但在实际工作中并未执行，只是根据财政状况决定保障金的发放标准;有的地方对全国统一提高标准的政策执行不力，造成实际保障标准低于政策标准;甚至有的地区把这项制度理解为临时救济制度，只是不定期地给予保障对象一些补助而已。

在社会救助制度的实践中，国际上通行的做法是针对不同的家庭执行不同的救助标准。但是，在我国城市居民最低生活保障制度的实践中，各地普遍的做法是执行统一的固定标准，很少地区能够考虑家庭规模和家庭人口构成的影响，迄今为止，只有东部沿海的少数城市，例如福州、厦门、杭州等地，考虑了家庭规模的影响，执行了多元化的弹性标准。

(四)管理机制仍不健全

一是保障对象申请资格审查工作的不规范。对保障对象资格申请的审查，关键是收入的调查，而收入核实难是最突出问题。实践中，居委会干部对收入的核实，主要是采取入户询问家庭状况或走访相关的邻居、关系人、工作单位，取得登记对象提供其收入的书面证明。这些资格调查方法虽然能在一定程度上了解登记申请人的家庭收入情况，但因为没有详尽的调查指标，缺少客观的、连续性的工作基础。再有，申请人不诚实申报收入情况，有关单位出假证明，使得申请证明缺乏真实性、可靠性。特别是取消对有劳动能力、符合就业条件而未就业人员的虚拟“应得收入”标准后，对这部分人的收入核实更加困难。

二是对保障对象监督不严密、缺乏动态监控管理。目前，对保障对象的监督，主要是通过对保障对象的收入情况、享受保障标准、时间等进行张榜公布，并开通举报电话，这样的监督举报效果难以得到保证。因此，从根本上说，还是要健全规章制度，并且对玩忽职守的工作人员和虚假申请的居民制定相应的约束和惩戒措施，使保障制度更加规范。

三是对制度的实施缺乏监督。城市居民最低生活保障制度实施工作的监督，基本上是以民政部门内部控制为主，实行的是自上而下的层层监督体制，基本不接受外界的监督和约束。只是在出现了大的问题时，执法机关才相应介入。另外，多年来，民政部门虽然对贫困人员进行了不间断的救助，但社会救助信息不完全公开，尤其是不定期公布保障标准和保障资金等情况，使制度实施工作避开了社会舆论的监督，以致形成了不应有的“盲区”。

四是机构和人员不合理。目前许多地方的民政部门缺乏专门机构和专业人员管理这项工作，面对繁重的救助任务，机构和人员显得很不适应。城市居民最低生活保障制度是一项很讲究工作方法和技巧的工作，这项工作要求对保障对象的调查、统计及其财产、收入的评估形成完善的机制，但现有的基层民政部门，尚不能很好地完成这项工作。全国的保障对象已超过2233万人，全国每月发放的保障资金超过10亿元，同时对保障对象还要实行动态管理，工作量很大，任务非常繁重。目前我国的城市居民最低生活保障工作，都由基层社区、街道委员会管理，这些工作细致而繁琐，但是街道委员会人员严重不足，文化水平难以适应工作需要，难免会影响工作的顺利开展。尽管一些地方也增加了人员，增设了机构，充实工作力量，但是各地情况相差悬殊，发展很不均衡，缺乏统一的设计和规划。虽然近年来，政府公务员、事业单位和社区的工作人员文化素质都有所提高，但是相对于制度的实施来说，仍然不够。城市居民最低生活保障机构，尤其是基层机构，专业化、职业化程度仍然很低;与保障任务越来越重的形势很不适应。

五是要加强法制建设。《城市居民最低生活保障条例》颁布实施后，使城市居民最低生活保障制度基本做到了有法可依，有章可循，在法制化轨道上迈出了重要一步。但是，相关法律法规还不完善，具有规范性和可操作性的法规性文件或实施细则有待完善。城市居民最低生活保障制度的各项措施最终需要通过制定《社会救助法》的方式加以确认。只有制定社会救助立法，才能从根本上保证城市居民最低生活保障制度的权威性和连续性，确保人民的基本生活权益。

(五)救助形式尚需改变

我国城市居民最低生活保障制度中规定主要采用差额补助的形式进行救助，多吉才让在对城市居民最低生活保障制度进行定义时就明确地提出应该采用这种形式。但是前文已经论及，采用这种形式将低收入者的收入一律拉平到同一条水平线，其结果是扼杀经济活力，导致经济非效率。

采取这种方式可以使制度得到迅速的推广，在保障工作经验不足、人手有限的情况下，这种方式让制度迅速地发挥功效，简化了工作程序，解决了急需救助的人员的生活保障问题。但是其缺点同样明显，这种形式降低了经济效率，违反了税收基本原则，其100%的实际税率不仅严重地挫伤了劳动者自救的积极性，还在很大的程度上导致了违规现象的出现。例如，保障对象故意隐藏自己的收入，以此来获取更多的补助，工作人员利用职权，在确定保障数额时徇私舞弊，导致实际工作中的“寻租”现象严重等。