我国城市居民最低生活保障制度的成绩

三、我国城市居民最低生活保障制度的成绩

城市居民最低生活保障制度从探索、推广到基本普及，走过了不平凡的10年，相比传统社会救济制度显示出了巨大优越性，已经发展成为我国城镇经常性社会救助工作的主体。回顾10年来取得的成绩，集中体现在以下四个方面:

(一)保障人数迅速增长

我国享受城市居民最低生活保障的人数增长迅速，1996年保障对象还只有84.9万人，1997年为87.9万人，1998年为184.1万人，1999年为265.9万人，2000年为402.6万人，2001年为1170.7万人，2002年为2064.7万人，到了2003年就达到2246.8万人，2004年这一数据首次出现下降，但也有2201万人，但是2005年又恢复到了2233万人。具体趋势见图10-3。

保障对象的迅速增加并不表明我国城市贫困人口在迅速增加，它说明的是越来越多的已经存在的贫困人口得到了有效的生活保障，换句话说，它是初步实现“应保尽保”的标志。过去之所以保障对象少，是由于大量应该得到基本生活保障的贫困人口没有纳入保障范围，也就是“应保未保”问题。一方面，由于资金不足，各地普遍存在人为控制保障人数的现象;另一方面，各地还存在各种地方政策，将有劳动能力但无收入来源的人排除在保障对象之外。此外，一些地区没有将符合条件的国有大中型企业特困职工纳入保障范围。因此，过去城市居民最低生活保障实际上并没有完全发挥应有的作用。随着制度的逐步完善，越来越多的贫困人员享受到城市居民最低生活保障，使得保障人数大量增加。

图10-3　1996年到2005年保障人数

资料来源:《中国民政统计年鉴2005》。

(二)保障资金增长迅猛

为保证“应保尽保”目标的实现，在中央财政加大投入之后，各地积极调整财政支出结构，较大幅度地增加了城市居民最低生活保障制度的资金预算。1996年保障资金还只有3亿元，1997年为2.9亿元，1998年为7.1亿元，1999年为13.8亿元，2000年为21.9亿元，2001年为41.6亿元，到了2002年这一数据激增为108.7亿元，2003年更是高达150.5亿元，2004年这一数据出现较大幅度下降，但也有88.87亿元，但2005年又恢复到了96.19亿元。具体趋势见图10-4。

从资金数量上看，2000年之前各级政府用于保障的资金支出数量非常有限，这与2000年前保障人数很少有关。2001年、2002年、2003年各级政府用于保障的资金支出增长迅猛，2003年的保障支出占国内生产总值的比重首次超过1%，达到1.34%。

图10-4　1996年到2005年保障资金

资料来源:《中国民政统计年鉴2005》。

从资金构成上看，2001年中央支出占43.4%，地方支出占56.6%;2002年，中央财政支出占44.2%，地方支出占55.8%;2003年中央支出占59%，地方支出占41%。在中央和地方负担比例上，一个明显的趋势是中央负担比例逐年上升，且中央支出在2003年首次超过50%，达59%。这表明，中央政府在城市居民最低生活保障中承担了主要责任。

(三)保障标准日趋合理

科学地确定最低生活保障线，是实施城市居民最低生活保障制度的核心工作之一，这项工作比较复杂、技术性强，必须在充分调查研究的基础上，采用科学可靠的测算法，并与当地的实际情况相结合，合理确定出当地的保障水平线。

我国地域辽阔，经济、社会发展不平衡，各地生活水平差异较大。在确定最低生活保障线标准的问题上，国家只能提出原则要求，具体标准应由省级或地级政府有关部门根据当地的消费水平、物价水平、生活习惯和财政能力而定，允许不同地区在标准上存在差异。

根据我国现实和多年实践，任何一种方法都很难单独适用于中国的实际。为了使城市居民最低生活保障标准制定得科学合理，许多学者和社会工作者进行了专门的研究，他们在分析生活需求法、国际贫困标准线法、生活形态法和恩格尔系数法四种常用方法优劣的基础上，推出了“综合法”。它包括以下三个步骤:首先用“生活形态法”，来确定“贫困的一群”;然后用“市场菜篮法”来确定生活必需品的清单和贫困线;最后求出收入比例和恩格尔系数作为将来调整的依据。“综合法”确定的保障水平虽然准确度高，但是操作起来比较繁琐，不够简洁，现实中也较少采用。

在实践中，我国主要采用生活需求法进行计算，并用恩格尔系数法进行检验。生活需求法的具体步骤是:首先通过调查确定温饱消费水平组的消费物品表，然后区分出必需品和非必需品，再把所有必需品的消费额累加起来，即得到贫困线。恩格尔系数法的具体操作步骤是:以承认联合国粮农组织关于恩格尔系数60%为划分温饱和贫困的标准为前提，根据国家营养学会推荐的食品定量标准，计算出城市居民人均最低饮食费用，再用它来除以60%的恩格尔系数，即得到贫困线的结果。

截至2005年9月30日，我国4个直辖市，27个省会城市以及5个计划单列市，每人每月最低生活保障最高的为深圳市，最低的为乌鲁木齐市;地级市保障标准一般为130元左右，县和县级市保障标准在100元左右。详细数据如表10-2所示。

表10-2　全国各城市居民最低生活保障标准

续表

资料来源:《中国劳动和社会保障统计年鉴2001》;中华人民共和国民政部网站。

标准确定后，考虑到人民生活水平逐年提高和物价不断上涨等因素，每一年或两年要调整一次，以便救助对象的基本生活能够得到保证，并能分享经济发展成果。在调整标准时，应逐步进行，一次调整的幅度不宜太大。

从全国36个主要城市的情况看，2002年公布的标准普遍高于最初时的标准。在这些城市最初建立城市居民最低生活保障制度时，没有保障标准在300元/月人以上的，大多数城市在100～150元/月人之间，占63.9%;另有8.3%的城市保障标准在200～300元/月人，25%的城市在150～200元/月人，2.8%的城市保障标准低于100元/月人。而2005年则已没有一个城市的保障标准低于150元/月人，很多城市在200～250元/月人之间，另有部分城市保障标准在250～300元/月人之间，保障标准在150～200元/月人之间的城市已经不多，广州市和深圳市保障标准都高于300元/月人。

在全国36个主要城市中，公布标准变化幅度最高的是北京市，已经从最初的170元提高到目前的300元，增幅达130元;变化幅度最低的是乌鲁木齐市，最初是120元，目前是161元，只增加了41元。整体上看，从1997年到2005年，大部分城市的增幅都在50元到100元之间，增幅在100元以上和增幅在50元以下的城市都不多。这种增幅的差异主要是由于各地经济发展水平、居民消费水平和物价水平等方面的变化不一样，但是与保障标准动态调整不规范也有一定关系。

(四)管理体制日臻完善

目前，我国开展的城市居民最低生活保障制度，是由国家与省一级民政部门负责制定政策;市一级民政部门根据政策，结合本地实际情况，制定各项具体标准和范围;具体操作由街道办事处和居委会实行。一般需要经过个人申请——居委会核实——街道办事处审核——区民政部门审批——市民政部门复核备案几个环节。

在党中央、国务院的重视和领导下，在各部门协助和社会各界力量的共同参与下，民政部门经过多年的努力，目前较为完善的城市居民最低生活保障制度已经在我国基本建立。城市居民最低生活保障资金已经列入了包括中央财政在内的各级财政预算，具有了稳定的经费来源，并且有较大幅度的增长。各地正按照要求建立城市居民最低生活保障资金专户，实行封闭管理，并开始探索城市居民最低生活保障资金社会化发放办法，通过银行、邮局的网络，把城市居民最低生活保障资金及时足额地发放到保障对象手中。城市居民最低生活保障工作已经走上了规范化、法制化管理的轨道，《城市居民最低生活保障条例》已于1999年正式颁布，目前各个省均出台了与《城市居民最低生活保障条例》相配套的实施办法。