单行条例是推进民族自治地方治理现代化的重要手段

如前所述，国家治理能力就是法治能力，国家治理体系本质上就是法治体系，推进国家治理现代化，必然要求推进国家治理法治化。而“国家治理法治化包括治理体系法制化和治理能力法治化两个基本面向”^[8]。就民族自治地方来说，无论是治理体系的法制化，还是治理能力的法治化，都与民族自治地方的单行条例息息相关。

（一）单行条例是民族自治地方治理体系法制化的重要载体

国家治理体系本质上就是国家制度体系。中国特色社会主义国家治理体系是由一整套制度构成的，包括以中国共产党党章为统领的党内法规制度体系、以党的基本路线为统领的党和国家的政策制度体系、以宪法为统领的法律体系及由法律体系构建起来的法律制度体系。虽然有这么多体系，但是，国家治理制度只有上升为宪法和法律，实现法制化，才能定型化、精细化，才能增强执行力和运行力。法律使国家治理制度具有普遍性、长效性、可诉性等特点，克服了政策因地制宜、因时制宜、因人制宜、不可诉等缺陷，克服了政策侵权、政策违约难以通过司法程序及时有效解决的问题，便于民众知晓，便于民众遵守，也便于国家机关执行和适用。正因为如此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提，要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。

在民族自治地方，除了要以宪法、法律、行政法规、地方性法规作为治理的基本规范外，根据《宪法》《民族区域自治法》《立法法》的规定，作为民族自治地方的自治州享有制定自治条例、制定单行条例、制定变通规定、制定补充规定的四种民族立法权。可是，在中国当前的自治语境下，加上立法自治宏观宪政环境的制约，注定了民族自治地方已经制定出来的自治条例都只能是参照《宪法》和《民族区域自治法》进行“套改”，大多只是《民族区域自治法》的“翻版”。而且，民族自治地方行使对法律和行政法规变通和补充的规定权也“十分谨慎”，自《民族区域自治法》实施30多年以来，各民族自治地方只是针对婚姻法等领域制定了相应的变通或补充规定。相反，单行条例具有调整内容主要是经济社会发展而较少牵涉政治性因素的特点，使得单行条例在促进民族自治地方经济社会发展过程中可以发挥较大的作用。在这样的背景下，制定单行条例就成为民族自治地方人大的主要立法手段。基于民族自治地方的特殊实际，民族自治地方迫切需要用足用好单行条例立法，使民族自治地方治理体系真正符合本地的实际，推进民族自治地方治理体系的现代化，提高治理绩效。

（二）单行条例是民族自治地方治理能力法治化的重要保障

进入新世纪以来，国家治理的社会历史条件和国内国际环境都发生了重大变化。社会利益格局发生深刻变动，形成了不同的利益阶层和群体。与此相应，全社会普遍认同的统一的道德观念和道德规范已缺乏坚实的经济和社会基础；同时，人民群众的法治观念、权利意识、维权动力普遍增强。作为社会共识最大公约数的法律理所当然地在国家治理中起着主导作用，实行法治合乎规律地成为治国理政的第一选择，成为政治文明发展的时代潮流。这就要求在国家治理中必须遵循法治的规律和原则，不断提高运用法治思维和法治方式治国理政的能力。

善用法治思维和法治方式，就要摒弃“人治思维”。在民族自治地方，有些公职人员，尤其是个别领导干部，认为法律可有可无，法律只能作为办事的参考，依然奉行权力决定一切、权大于法，当个人的意愿和判断与法律发生冲突时不是“人依法”，而是“法依人”。以这种人治思维治国理政，必然陷入“一言兴邦、一言废邦”“因人成事、因人败事”的怪圈。譬如，在化解社会矛盾、维护社会稳定方面，简单依靠国家强制力，甚至国家暴力去压制，组织人马去“摆平”，结果一不小心却酿成群体性事件。要克服民族自治地方领导干部的人治思维，就需要逐步形成依法办事、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。可是，由于民族自治地方的特殊实际，很多治理领域不能照抄照搬宪法、法律、行政法规、地方性法规的规定，而单行条例又没有相应规定，于是，无法可依必然慢慢地造成公职人员不依法办事的习惯，就像《楚雄州恐龙化石保护条例》制定实施之前，明知道随意赠送恐龙化石违法，但有些领导还是把恐龙化石随意赠送，根本就没有法治意识，但《楚雄州恐龙化石保护条例》制定实施以后，依法保护恐龙化石的观念逐步树立，随意馈赠再没有发生。所以，要逐步克服民族自治地方的人治思维，务必加强单行条例立法，逐步形成办事有法可依、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。

坚持法治思维和法治方式，还要摒弃“运动思维”。在民族自治地方，有些领导奉行运动式治理的思维方式，如整治社会治安的“严打”、网吧整治、治污、招商引资等，实际上，这种治理方式长期存在于民族自治地方。运动式治理既反映了政府管理的问题，也反映着政府管理以外的政治权威的作用问题，更渗透着对公民权利的保障问题，这其中交织着管理效率问题、政治问题以及公共权力运作的合法性问题。从长远来说，国家动员方式的经常化会导致国家与社会高度一体化，不利于民族自治地方社会的发育，从短期来说，通过准军事化的动员实现的秩序也只能是暂时的、不彻底的，原因在于秩序优位的导向下，公共利益、公民权利这些极具民主意蕴的要素只能是“伴生物”，而且社会的秩序也是外部力量“强加”的，不是自身积极主张的，缺乏民主的根基，由此实现的秩序也必然不能长久维持。由于运动式治理目标比较紧急迫切，强调在短期内实现目标，是一种效率导向的治理方式，对于结果的关注忽视了权力的运用过程。执行机关往往为了迅速实现目标，超越法定的程序，在具体手段的运用上有可能不惜违反法律，侵犯公民基本权利。运动式治理是一种短期行为，容易为“违法者提供一种心理暗示，即平时的违法行为是可以姑息的，这样，运动式治理就助长了不法之徒的投机心理”^[9]。因此，运动式治理缺失法治精神。然而，成熟的治理是以制度式治理为主要特征的常态治理。要实现民族自治地方从运动式治理向制度式治理的转变，有很多方面的因素需要克服，用足用好单行条例立法，根据特殊实际制定单行条例，把民族自治地方政治、经济、文化、社会、生态各方面的治理纳入制度化轨道，这是提升民族自治地方治理能力法治化、促进民族自治地方治理能力现代化的重要手段。

善用法治思维和法治方式治国理政，应当正确处理改革与法治的关系。与全国一样，民族自治地方处在全面深化改革的新纪元，许多改革举措涉及现行法律制度，致使改革与法治的关系十分敏感，是在法治轨道上有序推进改革，还是冲破宪法法律制度乱改革，这既是对改革的考验，也是对法治的挑战。习近平总书记和党中央明确要求，改革不能以牺牲法制的尊严、统一和权威为代价，指出凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行；有的重要改革措施，需要得到法律授权的，要按法定程序进行，不得超前推进，防止违反宪法法律的“改革”对宪法法律秩序造成严重冲击，避免违法改革对法治造成“破窗效应”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是明确指出，要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要”。对民族自治地方来说，要想适应进一步全面社会改革开放的步伐，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要，就迫切需要将实践证明行之有效的及时上升为单行条例，对不适应改革要求的单行条例，就要及时修改和废止，逐步将民族自治地方的改革纳入法治化的轨道。

善用法治思维和法治方式治国理政，就要正确认识和处理党的政策与国家法律的关系。政策和法律是两种最重要的社会调整机制，各有自己的优势，各有自己的调整方式和范围。一种社会关系，究竟是由政策来调整，还是由法律来调整，要依其性质和特点来决定。在民族自治地方具体实践中，混淆政策与法律的界限，重政策轻法律，甚至用“土政策”取代法律、冲击法律等现象依然存在，构成了实行依法执政、依法治国、依法行政、依法治理社会的障碍。为克服政策代替法律的弊端，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“要把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”^[10]。因此，民族自治地方必须强调正确认识和处理政策与法律的关系。一方面，要注重用党的政策指引单行条例的制定和实施。另一方面，应该及时通过法定程序将党的政策上升为单行条例，政策上升为单行条例后，执行单行条例也就是执行党的政策。

总之，民族自治地方治理能力法治化就是要善用法治思维和法治方式治国理政，就是要摒弃“人治思维”“运动式治理思维”，就是要逐步将民族自治地方的改革纳入法制化的轨道，就是要正确认识和处理党的政策与国家法律的关系，最终把法治理念、法治精神、法治原则和法治方法贯穿到政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态治理、治党等地方治理实践之中，逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。这一切都与民族自治地方单行条例立法权的用足用好息息相关。正是基于这样的原因，我们认为单行条例不但是民族自治地方治理体系法制化的重要载体，还是民族自治地方治理能力法治化的重要保障，单行条例是推进民族自治地方治理现代化的重要手段。