运用单行条例推进民族自治地方治理现代化的路径选择

全面推进依法治国是关系党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。完善以宪法为核心的法律体系，是建设法治国家的一个基本前提。而民族自治地方立法尤其是单行条例立法又是我国立法体制中的重大特色。从建设法治国家战略的角度考察，民族自治地方单行条例立法在法制建设进程中存在的诸多问题直接影响着民族自治地方法治化水平的提高，进而直接影响民族自治地方治理的水平的现代化。

我们在前文已经分析了楚雄州如何提升单行条例的立法和实施效果以促进楚雄州经济社会发展的具体思路。那些思路对所有的民族自治地方都应该有一定的参考价值，但是，要最大限度发挥单行条例的功能，促进我国所有民族自治地方治理能力的现代化，除了借鉴和参考针对楚雄州所提出的那些思路之外，我们认为还可以从以下几个方面进行努力：

（一）加快立法进程，提升单行条例的平均数量

民族自治地方自治机关必须要改变“不愿”“不敢”运用单行条例立法权的被动立法观念，积极提高单行条例立法的积极性和主动性，努力创造有利的立法环境，加快单行条例的立法步伐。单行条例是民族自治地方，特别是自治州、自治县（旗）的唯一的自治法规形式，也是自主管理本地区、本民族内部事务的重要法律手段。所以，面对单行条例平均数量过于低下、难免掣肘自治权力的现实状况，当务之急乃是加快单行条例的立法进程，提升单行条例的平均数量，最大限度地构建各民族自治地方单行条例的完整体系。譬如，制定单行条例最多的延边朝鲜族自治州应考虑同类单行条例的相互配套，异类单行条例的彼此协调，尽量形成门类齐全、结构严谨、内在调适的单行条例体系。尚未制定单行条例或单行条例甚少的民族自治地方，应当珍惜立法资源，用活自治权限，尽早扭转单行条例立法滞后于本地区经济社会发展的被动局面。

（二）多措并举，提高单行条例立法质量

1.重视民族立法人才的选拔培养

参与立法的人的素质直接影响着单行条例的质量和可行性。目前，我国民族自治地方的人大机构中，除了自治区一级的人大机构中有一些专门或主要从事立法和监督工作的机构和人员外，在全国还有150个自治州、自治县的人大机构，但基本上没有专门从事立法的人员，这就需要各民族自治地方自治机关引起高度重视，注重对民族自治地方立法人才的培养。有地方立法权的人大常委会，一定要牢固树立“人才是第一资源”的理念，重视立法专业人才的选拔和培养。一是要重视现有立法专业人才的培训，让他们及时吸取新知识，争取对立法工作做到精益求精；二是要不断选拔出政治上可靠、熟悉法律知识、热爱立法工作、有实干精神的年轻干部充实到立法岗位中来；三是有地方立法权的各级人大常委会，都有必要通过自己培养或引进人才等方式配备相关的立法专家；四是由于人大常委会机关的相关工作委员会在单行条例立法进入法定审议程序前涉及立法论证、项目确定、调研修改、协调督促、审查报告等前期立法工作，因此也要不断优化这些相关工作委员会的人员结构和分布，并不断提高他们的立法能力。通过对立法人才的选拔和培养，努力打造一支门类齐全、结构合理、综合素质高、政治上强、业务上精、作风上硬、能打胜仗的民族立法队伍。通过提高民族立法队伍的立法技术水平和法律素养，保证单行条例的立法质量。

2.制定有关单行条例立法方面的程序规定

程序规范，是保障单行条例立法合法性和可行性的关键。单行条例的制定应当在一个合法合理的程序框架下进行。只有建立起科学的立法程序，才能够保证实现单行条例的正义、公平、科学原则，才能切实防止立法机关对立法权的滥用、误用、不用等违法行为和现象的产生，才能保证单行条例的起草与制定工作顺利进行，才能确保单行条例的立法质量。各民族自治地方应该尽快制定有关单行条例立法方面的程序规定。当然，由于各民族自治地方的政治经济文化发展程度不一，所处的立法环境不同，拥有的立法资源各异，因此，各民族自治地方应该在国家立法程序框架下结合各地特点制定单行条例立法程序规范。

3.单行条例不宜设章节，内容要简明扼要

法律是规范全社会及人们行为准则的具有纲要性的规则，内容比较全面，设立章节是非常必要的。行政法规、地方性法规是具有全局性的规范性文件，涉及面广，在没有上位法的情况下，设立章节也是有益的。而作为对法律、行政法规、地方性法规进一步充实、完善，在自治地方贯彻执行中做出一些补充性的规定，单行条例的内容单一，篇幅不长，实施范围有限，设立章节非但没有任何实质意义，反而给人以故弄玄虚、画蛇添足之感。制定单行条例的法律程序、权力、权限、效力等特殊性是行政法规、地方性法规无可比拟的，但从其内容来讲，与行政法规、地方性法规的内涵和外延有明显不同，因此在制定单行条例时要开门见山，直插主题，条款要少而精，要禁止一般号召性、倡议性的条款。

4.单行条例立法要有民族特点

各民族自治地方由于种种历史的和现实的原因，情况千差万别，在政治、经济、文化、社会、生态等方面都有自己的显著特点。如有的民族生活在草原，以畜牧业为主；有的民族生活在林区，主要从事林业；有的民族生产力水平比较高，有的民族经济还相当落后。民族自治地方单行条例立法应当充分考虑和反映这些具体的特点，着力解决本地区实际的特殊问题。从本地区的实际需要出发，通过制定富有地方特色和民族特点的单行条例，有针对性地解决本地区经济社会发展中的具体问题。如果民族自治地方单行条例立法离开民族特点，单行条例的规定过于原则，或者只是抄来抄去或照搬国家的有关法律法规的规定，民族自治地方单行条例立法就丧失了其本身的价值，更难于发挥单行条例立法应有的作用。因此，民族自治地方单行条例立法必须坚持实事求是，一切从实际出发的原则，突出民族自治地方政治、经济、文化、社会、生态环境的特点。

5.单行条例立法要有创制性

既然单行条例的核心价值在于自治性，那么，单行条例的内容也就应当集中体现民族自治地方依法管理本地方、本民族内部事务的自主意志，蕴含符合当地民族的政治、经济和文化特点的富有创造性、务实性的规则条款。在已经有上位法的情况下，单行条例框架和条款要避免由于过多的雷同而沦为其上位法的简单的“复制品”，单行条例应该力求根据当地实际，合理设置框架结构和行为规范，不必生搬硬套上位法的规则条款或者对上位法仅做文字游戏般的法条注释。在尚无国家制定法的情形下，民族自治地方应当更新法治理念，追求先行效应，超前制定适合本地区、本民族特定社会关系的单行条例。

（三）强化执法和监督，保障单行条例得以贯彻实施

单行条例的生命在于实施，不能将单行条例立法视为装饰摆件、把各项成果束之高阁。民族自治地方要建立保证单行条例实施的机制，充分保障单行条例的贯彻实施。第一，要加大单行条例宣传力度。大力宣传单行条例，督促政府部门健全执法机构，明确执法主体，培训执法人员，对行政部门，尤其是党政领导干部，进行法制教育，使每位同志理解单行条例精神，掌握具体内容，自觉成为懂法、护法、依法行政，为民族地区服务的带头人。用通俗易懂的语言向群众宣传、普及单行条例知识，让单行条例深入千家万户。第二，自治条例的实施离不开上级机关的配合和支持。上级人大常委会应该把条例及时送达同级各部门，并主动上门宣讲，争取有关部门更广泛地关心和支持民族自治地方单行条例的贯彻落实。第三，民族自治地方人大常委会要加大对单行条例的落实展开执法检查、立法后评估的力度。通过检查和评估，对于单行条例本身不适应的问题，要实时启动对单行条例的修改，对于不是单行条例立法本身的问题，要采取相应的针对性措施，确保单行条例的有效实施。

总之，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全国，也是民族自治地方全面深化改革的总目标。法治化是民族自治地方治理现代化的必由之路。作为民族自治地方治理体系法制化的重要载体和治理能力法治化的重要保障，单行条例是推进民族自治地方治理现代化的重要手段。当前，民族自治地方单行条例立法数量较少，立法质量不高，落实难到位，严重影响了单行条例的治理功能。民族自治地方除了借鉴和参考我们针对楚雄州所提出的上述路径之外，还迫切需要加强民族立法队伍建设，规范单行条例立法程序，改善立法技术，提高单行条例立法的民族性、针对性和创制性，在确保单行条例立法质量的基础上，加快单行条例立法进程。同时，要强化执法和监督，保障单行条例得以贯彻实施。多措并举用足用好单行条例立法这一特殊的权力，不断提高民族自治地方的治理水平，促进民族自治地方经济社会的发展。

【注释】

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第8页。

[2]胡鞍钢：《治理现代化的实质就是制度现代化：如何理解全面深化改革的总目标》，《人民论坛》2013年第11期。

[3]［美］罗纳德·英格尔哈特：《现代化与后现代化》，严挺译，社会科学文献出版社2013年版，第23页。

[4]周平：《当代中国地方政府》，高等教育出版社2010年版，第36页。

[5]温家宝：《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观专题研究班结业式上的讲话》，2004年2月21日。

[6]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第1页。

[7]戴小明：《法治中国建设与民族区域自治》，《湖北民族学院学报》（哲学社会科学版）2014年第2期。

[8]张文显：《法治化是国家治理现代化的必由之路》，《法制与社会发展》2014年第5期。

[9]冯志峰：《中国运动式治理的定义及其特征的界定》，《银川市委党校学报》2007年第2期。

[10]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第5页。

[11]吉雅：《民族区域自治法配套立法略论》，《中央民族大学学报》（哲学社会科学版）2007年第6期。