民族自治地方单行条例的功能定位

作为实现民族区域自治制度价值的关键手段，单行条例对民族自治地方的政治、经济、文化、社会、生态等方面的发展具有重大的功能。

（一）政治功能

1.保障民族平等

在中国，各民族不分大小，一律平等，这是处理民族问题的一个重要原则。在民族自治地方内，自治机关必须保障本区域内的民族享有平等的权利。要保障各民族的平等权利，自治机关需要充分运用单行条例的立法权，就各民族的风俗习惯和宗教信仰不受侵犯、各少数民族使用自己本民族语言做出明确规定，就法律法规中侵犯少数民族风俗习惯和宗教信仰等方面的内容进行变通和补充，以保障各民族之间不相互歧视，从而维护各民族之间的平等。另外，根据《宪法》的规定，在国家政治生活中，我国公民不分民族都平等地享有选举权和被选举权，自治区、自治州、自治县的人民代表大会，除实行民族区域自治的民族的代表以外，其他居住在本行政区内的民族也有适当名额的代表，这样，少数民族的愿望、意志才可以得到体现，然而，要使各民族成员能够真正平等参政议政，还需要自治机关充分运用单行条例的立法权，就本地方的选举办法等做出切合实际的规定。在一定意义上说，单行条例立法权行使的好坏，直接影响到各民族的平等。

2.增进民族团结

作为多民族的中国，加强民族团结，对社会主义物质文明、精神文明、政治文明和和谐社会的建设意义重大。有效地巩固民族团结，才能最大限度地避免民族冲突，实现民族和谐，防止民族分裂，这既符合国家的最高利益，也符合各族人民的根本利益。《宪法》规定，国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。《民族区域自治法》也明确规定，民族自治地方的自治机关必须教育各民族公民共同维护民族团结。《宪法》和《民族区域自治法》的这些规定，要在实际工作中得到贯彻和实施，民族自治地方就要通过单行条例的立法方式，为它们制定实施细则或者变通规定，使它们在情况各异的各地得以有效推行，而且，民族自治地方立法可以通过制定单行条例的办法，对《宪法》和《民族区域自治法》欠缺或不便操作之处，加以具体化、明确化，以便增强可操作性。通过单行条例，将维护和发展各民族的平等、团结、互助关系的目标贯穿于民族法制的工作中，将宪法对少数民族权益保障的规定具体化、明确化，以切实维护和保障少数民族合法权益，从而增加各族人民的大团结。

3.促进共同繁荣

人类的一切活动都与利益相关，任何社会关系都可表现为利益关系，民族关系也是一种利益关系。各个民族政治、经济、文化的不同决定了他们在利益上的差异，利益上的差异直接影响着各民族之间的共同繁荣。在一国之内，各个民族都有共同繁荣的权利。促进各民族的共同繁荣，是实行民族区域自治的根本目的之一。对此，我国《宪法》在序言中做出规定，国家尽一切努力，促进全国各族人民共同繁荣。为了促进各民族共同繁荣，《民族区域自治法》明确规定，国家要从政策、财政、物资、技术、人才培养等方面采取措施，对民族自治地方的经济社会发展实现帮扶。除此之外，《宪法》和《民族区域自治法》还赋予民族自治地方经济管理、财政税收、对外贸易、资源开发与保护、使用民族语言文字、发展教育科技文化卫生事业、人事管理、社会管理方面的经济社会发展自治权，但是，这些自治权十分笼统，还需要民族自治地方通过制定单行条例，把《民族区域自治法》赋予的经济社会发展自治权进行完善和补充，尤其是要加快制定一些鼓励投资、全民创业、对外贸易、民族教育、支持散居少数民族发展等方面的单行条例，形成多层面、全方位、开放式的配套体系，以满足自治地方经济和社会发展的需要，促进各民族共同发展与繁荣。

4.维护国家统一

我国是统一的多民族国家，维护国家统一和民族团结是各民族公民首要的基本义务。维护国家统一，即维护国家主权独立和领土完整，是我国公民最高的法律责任。“如果说中央与一般地方分权的目的是基于民族国家产生后地域广袤而为了有效地实现政治共同体的治理、提高管理效能的话，那么，中央与民族自治地方分权更主要的目的则是基于民族自治地方的特殊利益，通过少数民族权益的保障，以促进国内各民族的共同发展和繁荣，从而实现国家主权统一和社会稳定。”^[11]邓小平同志也曾经说过：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治是空的。少数民族是想在区域自治里面得到好处，一系列的经济问题得不到解决，就会出乱子。”^[12]“少数民族地区迫切需要加快发展与自身发展能力不足两者之间的矛盾，是当代中国，乃至整个社会主义初级阶段中国民族问题的主要矛盾。”^[13]因此，在新的历史时期，搞好民族工作，增强民族团结，维护国家统一的核心问题，就是要积极创造条件，加快发展少数民族和民族地区的经济文化等各项事业，促进各民族的共同繁荣。如前所述，要加快发展少数民族和民族地区的经济文化等各项事业，民族自治地方就要通过制定单行条例，把《民族区域自治法》赋予的经济社会发展自治权进行完善、补充、细化，以满足自治地方经济和社会发展的需要，促进各民族共同发展与繁荣，维护国家的统一。

（二）经济功能

《宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方很大的经济发展自主权，落实民族自治地方经济发展自主权，要求民族自治地方自治机关根据本地方的实际情况，在不违背宪法和法律的原则下，充分运用好单行条例的民族立法权，采取符合本地方实际的举措，加速实现民族自治地方经济又好又快发展。具体来说，单行条例的经济功能主要表现在以下几个方面：

1.制定单行条例，为加快民族自治地方经济发展保驾护航

《民族区域自治法》第二十五条至第三十五条明确规定了自治机关在经济建设和管理以及外贸活动中享有广泛的自治权：①在国家指导下自主地安排和管理地方性的经济建设事业，根据本地的特点和需要制定经济建设的方针、政策和计划；②根据法律规定和本地经济发展特点，合理调整生产关系和改革经济管理体制；③根据法律规定，确定本地草场和森林的所有权和使用权，管理和保护本地的自然资源，保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草，禁止任何组织或个人利用任何手段破坏草原和森林，根据法律规定和国家统一规划对可以由本地开发的自然资源优先合理开发利用；④在国家指导下，根据本地财力、物力和其他具体条件，自主安排地方基本建设项目；⑤自主管理隶属于本地的企业、事业；⑥自主安排利用完成国家计划收购、上调任务以外的工农业产品和其他土特产品；⑦依照国家规定可以开展对外经济贸易活动，经国务院批准可以开辟对外贸易口岸，与外国接壤的民族自治地方经国务院批准开展边境贸易，在对外经济贸易活动中在外汇留成等方面享受国家优待。据此，自治地方的人大有权制定有关如何行使以上经济建设和管理以及外贸活动方面自治权的单行条例，为本地方经济发展保驾护航。

2.制定单行条例，充分发挥财政税收对经济发展的杠杆作用

根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，自治机关享有管理地方财政的自治权。民族自治地方有财政上的自治权，能够结合本地实际，灵活地制定有利于发挥并调动民族自治地方经济优势的政策、措施。根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族自治地方有权自主安排使用依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，有权在执行财政预算过程中自行安排使用收入的超收和支出的结余资金。自治机关在执行国家税法时，除应当由国家统一审批的减免税收项目外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或免税。据此，自治地方的人大，有权制定有关如何行使财政自治权的单行条例，有权制定有关如何行使税收权的单行条例。另外，自治机关对本地各项开支、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地实际，可以以单行条例的形式，制定补充规定和具体办法。通过制定单行条例，以立法的形式组织好本地的财政税收，统筹分配好本地的财政资金，自主地管理好本地区的财政事务，充分发挥财政税收对经济发展的杠杆作用。

3.制定单行条例，用足用好国家给予的各种优惠政策和优惠措施

民族自治地方的经济发展，除了国家和上级机关的资金扶持以外，更为重要的是用足用好国家给予的各种优惠政策和优惠措施，对此，在民族自治地方，就可以用单行条例的立法形式将其逐步巩固下来。如针对当前少数民族经济发展相对滞后，多数少数民族企业发展步履艰难的情况，民族自治地方就要有针对性地明确扶持的方式和给予优惠政策，以单行条例的法律手段，加大对少数民族经济和少数民族企业的保护、扶持、发展力度，达到《宪法》提出的各民族共同繁荣的目的。民族区域自治的最大优越性就是可以根据自身的特点制定各种特殊政策发展经济和社会各项事业。根据《民族区域自治法》，民族自治地方的自治机关有权在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，自主地制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。同时还规定，民族自治地方在外经贸活动中，享受国家的优惠政策，而在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。这些条款既给予了自治方充分的自主权，使其能够根据当地实际情况充分发挥特点和优势，参与经济全球化，又通过国家政策得到在外贸和财政等方面的照顾与优惠。这对民族自治地方参与全球化进程和在这一进程中获益都是十分有利的，而这些条件并不是其他方都能具有的。因此，民族自治地方应该充许利用单行条例这一有力手段，用足用好国家给予的各种优惠政策和优惠措施，促进本地方经济更快更好地发展。

4.制定单行条例，开发利用好本地区的自然资源

自然资源是社会生产发展和布局的基础，是实现经济现代化的物质条件。民族自治地方地域辽阔、资源丰富，也是国家经济建设和民族地区获得发展的物质基础。对本区域自然资源的开发利用、有效管理和保护是民族自治地方经济可持续发展的前提。《民族区域自治法》第二十七条规定，民族自治地方的自治机关根据法律规定，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人用任何手段破坏草原和森林。严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地。第二十八条规定，民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。民族自治地方的自治机关可以根据法律规定和国家的统一规划，以单行条例的方式，对本地方自然资源加以优先的合理开发与利用。当然，民族自治地方在拥有开发利用本地自然资源的同时，也要担负起管理和保护好本地自然资源的义务。民族自治地方开发利用自然资源必须与生活环境和生态环境保护相结合，保护好本地区的草原和森林，不断改善本地区的生态生活环境。

（三）文化功能

1.制定单行条例，保护、传承和发展民族文化

国家、社会、民族的发展，离不开文化的繁荣。在我国民族自治地方，民族文化荟萃，具有丰富的有形民族文化遗产和无形民族文化遗产。对少数民族文化的保护、传承和发展，是一项建设有中国特色社会主义文化伟大工程的十分重要的内容。民族自治地方单行条例的灵活性和具体性特征，决定了单行条例在保护、传承和发展民族文化的过程中具有举足轻重的功能。单行条例的这一重要功能主要体现在以下几个方面：①制定单行条例，保护民族的名胜古迹和珍贵文物；②制定单行条例，保护民族口头文化传统；③制定单行条例，保护作为民族文化载体的语言；④制定单行条例，保护民族传统表演艺术；⑤制定单行条例，保护民俗活动、礼仪、节庆；⑥制定单行条例，保护民族传统手工艺和技能。当然，民族文化的保护与发展不是无一遗漏地全盘保留，或简单地重复过去，而是有选择、有淘汰。对那些不适应时代的东西理智地舍弃，对那些有价值的东西，则通过单行条例，采取特殊的措施加以保护、传承和发展。

2.制定单行条例，发展民族文化事业

光辉灿烂的中华文明是由中国各民族共同创造的。各具特色的民族文化，是一个民族在长期历史发展过程中智慧和能力的结晶，是一个民族重要的内部和外部特征之一，是一个民族重要的价值取向和行为标准。继承和发展民族文化是各族人民应有的权力。民族自治地方的自治机关，必须把尊重、理解、支持和发展民族文化，作为民族文化工作的基本原则。随着我国政治、经济、社会的发展，一些陈旧的民族文化，无论在内容还是形式上，已经满足不了人民群众日益增长的文化生活的需要。因此，民族自治地方自治机关必须制定相关的单行条例，独立自主地发展民族文化事业。通过制定单行条例，制定出合理的民族文化开发利用的措施和机制，规范好民族文化团体和文化研究机构，大力扶持和培养少数民族文艺人才，强化民族文化基础设施，举办民族文艺活动，开展对外文化交流。在尊重少数民族群众意愿的前提下，对一些民族传统文化做大胆的改革和创新，使民族文化无论在艺术内容和表现形式上，都逐渐趋于成熟和完美，使民族自治地方少数民族文化事业百花齐放、百家争鸣。

（四）社会功能

《民族区域自治法》第五十条规定：“民族自治地方的自治机关帮助本地方各民族发展经济、教育、科技、文化、卫生、体育事业。”对此，民族自治地方就要通过行使好单行条例这一立法手段，大力发展教育、科技、卫生、体育等各项社会事业，搞好计划生育管理，提高流动人口管理水平，维护社会治安，促进民族自治地方社会的全面进步与发展。

1.制定单行条例，自主管理和发展本地区的民族教育

民族教育是我国整个教育事业的重要组成部分。发展民族教育，对提高少数民族人口素质，促进民族地区经济社会文化发展，增强民族团结，维护祖国统一，具有重要作用和深远意义。但是，民族自治地方经济、社会、文化的特殊性，对发展民族教育事业提出了特殊性要求。因此，民族自治地方的自治机关，应该根据国家的教育方针，依照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，制定单行条例，自主决定本地方的教育规划，自主决定各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法，加强少数民族师资队伍建设，提高民族教育质量，促进民族教育事业发展。

2.制定单行条例，促进民族自治地方科学技术发展

当代世界已经进入经济全球化和知识经济的时代，科学技术已经成为现代社会文明的基础和标志，成为世界竞争的焦点和国家竞争力的象征。生活在这个时代的人，都应当具有适应这个时代的各种科学技术知识。在民族自治地方，科学技术发展状况普遍比较落后，不但工业化程度低，农业经济发展也没有达到很高的水平。民族自治地方大力发展科学技术，普及科学技术知识，比全国一般地方显得更为迫切。根据《民族区域自治法》第三十九条的规定，民族自治地方的自治机关可以自主地制定本地方的科学技术发展规划，普及科学技术知识。民族自治地方自治机关，应该实事求是，因地制宜，从客观实际出发，制定相应的单行条例，构建或完善有利于本地区经济发展和科技进步的新体制，使科技发展规划的制定和科技知识的普及工作规范化、制度化、法制化。加快科技队伍建设，强化监督管理，制定好科技发展规划，搞好科技普及，促进科技成果转化，从而不断促进民族自治地方科学技术发展。

3.制定单行条例，发展民族医药卫生事业

健康是人全面发展的基础，关系千家万户的幸福。民族自治地方政府必须自主地发展民族医药卫生事业。我国民族地区很多被称为“植物王国”“动物王国”“基因宝库”，具有生态环境多样性、资源多样性、民族多样性、医药文化多样性的特点，发展民族医药卫生事业有着得天独厚的优势。对民族医药资源既要大力保护和发展，又要科学合理地开发利用，这是摆在我们面前的一道难题。为此，民族自治地方自治机关应该制定相应的单行条例，对民族医药资源保护、发展、开发和利用进行统一规划，加强管理。同时，民族自治地方自治机关还应该制定相应的单行条例，确保民族自治地方医药卫生事业的经费投入，加大医药卫生基础设施建设，提高医药卫生工作队伍能力和素质，完善相关的体制机制，不断推进民族自治地方医疗卫生资源的有效整合，完善民族自治地方的医疗保障制度。

4.制定单行条例，发展民族体育事业

发展体育事业，增强人民体质是任何国家义不容辞的义务。民族体育事业是中国体育事业的重要组成部分。在民族自治地方，有很多优秀的传统体育运动项目，不仅具有强身健体、治愈疾病的功效，而且还有很高的艺术价值和丰富的娱乐与教育功能。譬如，苗族的荡秋千、赛龙舟，回族的踢毽、拔河，藏族的赛牦牛，蒙古族的摔跤、赛马、射箭，朝鲜族的跳板，满族的滑冰，侗族的骑木马，高山族的放风筝等等。这些传统体育运动项目深受各族人民的喜爱。党和国家一直鼓励、支持民族民间传统体育项目的发掘、整理，大力扶持、积极发展少数民族的体育事业。民族自治地方自治机关应该结合地方特点和民族特点，制定相应的单行条例，成立相应的体育工作机构，积极培养少数民族体育人才，完善相关工作机制，大力开展少数民族传统体育和现代体育活动，自主地发展民族体育事业，增强各族人民的体质。

5.制定单行条例，搞好计划生育管理

党的十八届三中全会决定推行“单独二胎”的计划生育政策，十八届五中全会又决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，但这并不否认计划生育仍然是我国的一项基本国策。全国每一个地方，包括少数民族和民族自治地方，都应该无一例外地保证这一基本国策在本地方贯彻执行。但是，根据《民族区域自治法》第四十四条的规定，民族自治地方政府有实行计划生育管理的自治权。民族自治地方的自治机关可以根据法律规定，以及经济和文化等各项事业的发展状况等因素，制定实行计划生育的具体办法。对少数民族的计划生育在具体实施政策上“可适当放宽一些”。由于各民族自治地方的具体情况不同，对各少数民族计划生育的要求也可以有所不同。民族自治地方自治机关，必须结合本地方的实际情况，充分考虑并照顾到各民族的不同历史文化背景及习俗特点，制定本地方实行计划生育的具体办法。实现优生优育，为民族地区经济文化建设事业持续健康发展奠定良好基础。

6.制定单行条例，提高社会治安管理水平

为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，全国人大于2005年8月就制定了《中华人民共和国治安管理处罚法》，并于2012年10月进行了修订，各级人民政府，包括民族自治地方人民政府，都应当依据这一法律，加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。但是，根据《民族区域自治法》的规定，在民族自治地方，民族自治地方政府还可以根据法律规定并结合自治地方实际特点，制定管理流动人口的具体办法，以更有效地维护好社会治安，更好地促进民族自治地方经济文化等各项事业全面发展。