单行条例是实现民族区域自治制度价值的关键手段

（一）民族区域自治制度是我国处理民族问题的基本政治制度

民族问题是指民族从产生、发展到消亡的过程中，由于民族差别而产生的一切矛盾和问题的总和。^[1]对一个多民族国家来说，民族问题永远是客观存在并且必须被高度重视的问题。中国是一个统一的多民族国家，民族问题一直是一个重大的社会问题。但对中国也好，对外国也罢，民族问题又是一种特殊的社会问题，它具有明显的政治特点。因此，解决民族问题，首先应该从政治上加以考虑。世界上的多民族国家在处理民族问题方面有不同的制度模式。在我国，处理民族问题的基本政治制度是民族区域自治制度。

实行民族区域自治，是中国根据其自身的历史发展、文化特点、民族关系、民族分布等具体情况而做出的选择，是全国各族人民的共同选择，也是历史发展的必然。作为国家一项基本的政治制度，民族区域自治制度的意义是深远而重大的：它促成了少数民族传统政治体系与新型国家政治体系的对接；为多民族国家的政治整合提供了有效的制度框架；为国内民族关系的调整提供了政治条件；促进了民族自治地方经济社会的发展。^[2]在全球民族分裂主义复兴和民族分裂活动高涨的现今世界，我们必须高度重视民族问题，坚持和完善作为妥善解决中国民族问题的民族区域自治制度。

（二）自治权的充分行使是实行民族区域自治的核心

中国的民族区域自治有两个基本问题，一是自治机关的设立和建设，包括自治机关的民族化、民主化的完善问题；二是自治机关的自治权的行使问题。前者是实行民族区域自治的关键，为自治机关充分行使自治权提供前提条件；后者是实行民族区域自治的核心，也是实行民族区域自治的目的所在，是衡量是否达到真正的民族区域自治的唯一标志。^[3]为什么说自治机关自治权的行使是实行民族区域自治的核心？

1.民族区域自治制度主要通过自治权的充分行使来实现

民族区域自治制度具有政治功能、经济功能、文化功能、社会功能等多重功能。^[4]自治机关的自治权是一项内容广泛的权力，涉及政治、经济、文化、社会生活各个方面，也就是说民族区域自治制度在很大程度上是通过自治权的行使来实现的，没有充分的自治权，民族区域自治就会徒有虚名。“从民族政治学的角度来看，任何的民族自治，都是民族共同体获得一定程度的自治权和自治权的行使。没有民族的自治权，就无所谓民族自治，也没有民族区域自治或民族地方。”^[5]

2.完善自治权是进一步坚持和完善民族区域自治制度的主要内容

在我国《民族区域自治法》中，明确规定了自治权的内容和范围。以往在落实这些自治权的实践中，取得了明显的成效。但是，由于《民族区域自治法》产生于计划经济体制时期，虽然2001年九届全国人大二十次会议通过了《自治法修正案》，赋予自治法一系列新的内容，但是，这些内容的配套政策、法规还不可能在短期内制定出来，因而自治权的行使必然会遇到一些障碍。因此在转轨时期，只有完善自治权才能确保民族自治地方真正拥有发展的自主权，从而坚持和完善民族区域自治制度。

3.自治权是民族区域自治的主要标志

自治权是少数民族管理本民族内部事务的主要体现，是自治机关自主管理本地方内部事务的主要标志，是国家改变民族地方落后面貌、促进各民族共同繁荣的重要手段。因此，自治权的行使是衡量民族区域自治实现与否的主要标志。由此可见，民族自治权在我国民族区域自治制度中处于核心地位，并体现于《民族区域自治法》的大量条文之中。譬如，《民族区域自治法》共有74条，其中，第三章“自治机关的自治权”就有27条之多。

（三）民族立法权是民族自治地方首要的自治权

自治机关的自治权主要体现在如下几个方面：自治机关的民族立法权、使用民族语言文字的自治权、人事管理自治权、经济贸易管理自治权、财政税收管理自治权、资源开发利用和环境保护管理自治权、社会事业自治权等。其中，民族立法权是自治机关的首要自治权，具有极为重要的地位。

1.民族立法权是自治权结构的基础

从权力运行顺序看，自治机关的政治、经济、文化、社会等方面的权力都应当依据宪法、法律及自治地方的法规进行，民族立法权必然成为自治机关权力联动性的第一环节，为其他自治权提供必要的法律依据和可靠的制度环境。如国家赋予民族自治地方享有草原森林所有自治权，但在民族自治地方如何来行使这一权力，就必须以单行条例的方式加以明确，如《楚雄彝族自治州林业管理条例》《甘南藏族自治州草原管理办法》等就是对这一自治权的法律保障和落实。有了民族自治地方的立法保护，民族自治地方的行政机关就可以有法可依，也就可以以自治法规的形式保障自己依法行政，不受其他组织和上级国家机关的非法干涉。

2.民族立法权是贯彻民族政策的基础

民族立法权的权限主要包括制定自治条例和单行条例的自治权；制定对国家法律法规授权的变通或者补充规定的自治权；制定变通执行或者停止执行上级国家机关的不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示等自治权。这些权力有利于民族自治地方因地制宜地贯彻执行国家的法律和政策。譬如，少数民族地区的财产继承，既有本民族的传统习惯问题，也有旧社会遗留下来的许多男女不平等问题。《阿坝藏族羌族自治州施行 〈中华人民共和国继承法〉的变通规定》中规定：继承开始后，没有遗嘱、遗赠和抚养协议的，经继承人协商同意，也可以按照少数民族习惯继承。通过这样的变通规定，既维护了国家法律的原则统一，又考虑到了少数民族的传统习惯。

3.民族立法权为民族自治地方的经济社会发展保驾护航

民族地区当务之急是适应市场经济体制的要求，改变少数民族和民族地区的落后面貌，这就要求把民族立法权放在各项自治权的首位，从而充分行使各项自治权，加强地方法规建设促进民族自治地方的经济发展。民族自治地方要以立法的方式为加快民族自治地方的经济社会发展保驾护航。在不违反宪法和法律的原则下，可以通过自治立法采取特殊政策和灵活的措施发展生产，自主安排使用依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，将国家给予的各种优惠政策和措施以自治立法的形式加以固定，以自治立法的方式对民族自治地方的自然资源优先合理开发利用。

（四）单行条例是民族自治地方立法选择的主要形式

1.民族自治地方自治立法的实现形式

自治立法到底可以采取哪些实现形式，学界也还存在争论。自治条例和单行条例属于自治法规的类型，这一点没有异议。在变通规定、补充规定的性质问题上，法学界也未达成共识，有人认为其与自治条例、单行条例“都是属于民族自治法规的同一类型”^[6]。也有人认为“有学者将法律、法规的授权归纳并称之为变通规定制定权，以区别于自治条例和单行条例制定权，此观点是不能成立的”^[7]。然而争议最大的则是变通执行、停止执行的性质，大多数学者不认为变通执行或停止执行是一种法的形式，但也有学者将变通执行和停止执行与自治条例、单行条例、变通规定、补充规定并列，认为“都是自治机关自治权的内容”^[8]。

我们认为，变通执行和停止执行只是变通规定和补充规定所产生的一个功能。事实上，通过变通规定和补充规定，可以达到双重功能^[9]：一是对法律、行政法规的变通与补充；二是对上级国家机关行政行为的变通执行或停止执行。因此，变通执行或停止执行不是一种法律文件形式，而只是法律文件可能规范的内容。退一步说，《民族区域自治法》第二十条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”这一条款赋予民族自治地方自治机关“对上级国家机关的决定等可以报经批准后变通执行或者停止执行”，这里说的并不是自治立法权，而是行政管理权；从“该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复”的规定，亦可看出此条规定的不是立法权和立法程序。

因此，根据《宪法》《民族区域自治法》《立法法》的规定，民族自治地方主要享有以下四种形式的立法权：自治条例、单行条例、变通规定、补充规定。自治条例是民族自治地方的人民代表大会根据《宪法》《立法法》和《民族区域自治法》，依照当地民族的政治、经济和文化特点制定的报法定机关批准的，调整本地方内的民族关系的综合性自治法规。单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据《宪法》《立法法》和《民族区域自治法》，依照当地民族的政治、经济、文化特点制定的报法定机关批准的，部分地调整本地方内的民族关系的单项自治法规。变通规定是指民族自治地方享有立法权的机构，根据《宪法》《民族区域自治法》和其他法律的授权与当地民族的特点，以变通规定的形式，保证国家法律在本地区正确贯彻实施的一种地方性民族自治立法权。补充规定是指民族自治地方享有立法权的机构，根据《宪法》《民族区域自治法》和其他法律的授权与当地民族的特点，以补充规定的形式，保证国家法律在本地区正确贯彻实施的一种地方性民族自治立法权。

2.单行条例是民族自治地方立法选择的主要形式

依照《宪法》《民族区域自治法》《立法法》的规定，作为民族自治地方的自治州享有制定自治条例、制定单行条例、制定变通规定、制定补充规定四种民族立法权。由于自治条例的内容是关于本地方实行民族区域自治的基本制度的或综合性的法规性文件，而且一个民族区域自治地方只能出台一件自治条例，且一旦颁布实施就要保持相对稳定。由此，制定自治条例基本上属于一次性立法工作。而单行条例的内容由于主要是调整某一具体事项的法规性文件，并且需要根据民族自治地方民族的政治、经济和文化的特点来制定，与具有相对稳定性、综合性的自治条例相比，单行条例具有单一性和经常性的特点，所以，单行条例是民族自治地方立法选择的主要形式。作为落实民族自治地方自治立法权最直接、最具操作性与针对性的途径，可以说，“单行条例的完善与否在很大程度上是决定民族自治地方能否实现党和国家的要求与实现民族平等、团结和繁荣的一项重要标志”^[10]。

而且，在中国当前的自治语境下，加上立法自治宏观宪政环境的制约，注定了全国30个自治州已经制定出来的25个自治条例都不能只是参照《宪法》和《民族区域自治法》进行“套改”，大多只是《民族区域自治法》的“翻版”。除此之外，30个自治州行使对法律和行政法规的变通和补充规定权也“十分谨慎”，自《民族区域自治法》实施30年以来，30个自治州也只是主要针对婚姻法等绝对稳妥的领域制定了32个变通或补充规定。在这样的背景下，制定单行条例就成为30个自治州人大的主要立法手段，到目前为止，30个自治州已经制定了336件单行条例。

正是基于以上原因，可以说，民族区域自治从某种意义上讲，是通过制定、实施单行条例来实现的，要实现民族区域自治的制度价值，制定和实施单行条例是关键手段。