影响反腐倡廉绩效的制度因素

二、影响反腐倡廉绩效的制度因素

根据目前中国反腐倡廉建设的现状，影响反腐倡廉绩效的因素，既有权力腐败形式隐秘化、权力结构不合理、权力运行机制不完善以及潜规则盛行等外在环境因素，同时也有来自制度本身的一些内在因素。这些内在因素主要表现在制度设计和制度执行等环节上，具体表现为：一是制度设计缺乏前瞻性。任何制度都具有相对的稳定性，制度一旦出台，在一个时期内就不会轻易改变。腐败者想钻制度的空子来逃避法律的严惩，必定会针对制度而不断变化手法，所以预防腐败制度应具有一定的前瞻性，对腐败形式未来的变化作出一定的估计和预测，从而在制度上有所体现，但事实上做到这一点比较难，这使制度对腐败的制约作用大打折扣。陈良宇的腐败潜伏期长达十多年之久，早在黄浦区区长任上就有腐败行为，但制度对其并没有作出应有反应，说明制度存在明显的滞后性。二是制度结构缺乏协调性。中国渐进式改革决定了反腐败的渐进性，在打破旧体制、建立新体制的过程中，各种形式的腐败会随之显现出来。由于人们习惯于待腐败发生后再制定相应的反腐制度，“头痛医头、脚痛治脚”，使制度带有临时性、应急性的特点。不经过周密设计的制度，往往政出多门，单项制度的创制较少考虑到制度建设的科学性和系统性，制度之间的协调性必然较差。三是制度规定缺乏严密性。目前对公职人员及其行使的公共权力的监督制度已经不少，但制度设置不够严密，相互之间缺乏应有的配套，普遍存在“对下级制约多，对同级监督少；形式监督多，实质制约少；对个人制约多，对组织监督少；被动监督多，主动监督少”的问题。而且制度的具体规定不够细致，弹性比较大，有许多漏洞和空子可以钻。四是制度落实缺乏操作性。由于在预防腐败制度设计中不太注重可操作性，不少制度内容空洞、含糊，制度条文的文字表达不够明确和严谨，常常与实际情况相差甚远，导致制度落实起来比较困难。如党政机关县（处）级以上干部收入申报的规定，由于其规定不需要申报家庭财产状况，而且申报内容又不公开，缺乏必要的群众监督，实际上难以起到对这部分干部的有效监督。五是制度执行缺乏严肃性。目前中国已是世界上拥有与反腐败相关的法律法规最多的国家之一，在干部选拔任用、行政审批、工程招投标等权力运行的各个环节，都有不同形式的法规制度，内容涵盖党纪、政纪直至刑事处罚，但其收效并未令人满意。当腐败成为一种带有普遍性的行为方式和生活方式时，人们就会自觉或不自觉地去适应这种不正之风，使制度预设的种种监督、制约形同虚设。

影响反腐倡廉绩效的环境因素是反腐倡廉制度变迁的外生变量，反腐倡廉制度的自身缺陷则是反腐倡廉制度变迁的内生变量，内外生变量共同决定着反腐倡廉制度变迁的路径。中共中央在正确分析和判断反腐倡廉形势的基础上，统筹谋划、开拓创新，中共十七大作出了“三个更加注重”的战略部署，即“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。加强预防权力腐败制度建设成为现阶段反腐倡廉的工作重点。反腐倡廉工作是一项系统工程，由众多环节构成一个整体，预防权力腐败制度建设是其重要一环。加强预防权力腐败制度建设，需要重点抓好制度建设中的设计环节、执行环节和监督环节，在治“本”、治“软”和治“松”上下工夫、花力气。

1.在制度设计环节上治“本”

反腐倡廉既是社会政治问题，也是文化问题。廉政文化绕不开对人性问题的认识，对人性的不同认识决定着不同的制度设计取向。从人类政治文明发展史来看，中西方文化存在较大的差异，主张人性善论的，大都以“扬善”为逻辑基点创设政治制度，强调道德教化；而主张人性恶论的，大都以“抑恶”为逻辑基点创设政治制度，强调法制建设。由于腐败产生的本源是人的私心恶性膨胀，同时对公共权力又缺乏相应制约的结果。在中国现有的社会历史条件下，既存在着引发腐败行为主观动机的内在基础，也有对掌握公共权力者缺乏制度约束的外在条件。为了达到治“本”的目标，今后一个时期制度设计应以“防恶”为逻辑起点，沿着“先小人后君子”的思路，去构建反腐倡廉的制度体系。“防恶”制度设计要求制度体系安排更加严密，各项制度之间的相互配套更加完善，制度条文更加明确化、细致化和刚性化，使制度本身没有任何漏洞和空子可以钻。

2.在制度执行环节上治“软”

在预防腐败制度的执行中，一些执法执纪部门存在着失之于软、失之于宽的问题，究其原因，主要是利益在作怪。“公共政策执行过程是一种利益选择”^[21]，廉政政策是一种比较特殊的公共政策，其政策目标指向各级各类公职人员，政策的执行者同时又是政策的执行对象，这就使政策的目标指向和执行者之间存在较高的利益关联度。因而政策的执行者常会出于自身利益的考虑，采取各种变通方法，从而改变政策的原意。比如，同样是廉政政策，“高薪养廉”要比“财产申报”容易推行得多。因此，在制度执行中为防止执行异化、消除政策失真，就必须建立健全制度执行责任制和制度执行监督机制。各级党委作为制度执行的责任主体，承担着执行责任和追究责任的职责，这方面的职责主要包括：执行计划制订、政治动员、执行任务分配、执行检查考核等。执行监督是由党委、司法检察部门、纪检监察部门、政府其他部门以及社会公众等方面共同参与，形成系统内外部之间以及系统内部横向和纵向之间的相互制衡，保证制度执行的有效性。在制度执行中坚持充分发动群众、但不搞群众运动的原则，把制度执行的目标、各项任务、工作进展和实际成效等在一定范围内向群众公开，认真接受群众的监督。

3.在监督制度环节上治“松”

公权力之所以能够轻易将权力转化为经济利益，在很大程度上是因为公权力的运作过程不公开、不透明，缺乏来自权力外围力量的制约。“好”的监督制度可以有效地防止腐败的发生。目前在监督制度环节上治“松”，主要是解决监督缺乏和不力的问题，使“坏人”无法为所欲为。权力和权利是现代政治围绕政权运转的两个基本轴心，权力不为群众的权利服务，并失去群众监督，就会出现滥用权力的问题，缺少群众这一外在力量的监督必然是乏力的。为此，各级纪检部门要为群众提供畅通的监督渠道，创造良好的监督条件，切实保障群众的监督权利；要让那些与群众利益关系密切相关、社会敏感性强、又容易产生腐败的政府部门，通过政务公开的形式向群众公开，增加政府工作的透明度，使权力寻租失去隐蔽屏障；建立健全公民向纪检司法部门揭发、举报腐败行为的快速通道，使腐败行为在任何时间、任何地点都将受到严密监控。