学理，实理内生，外推民主，官助

学理，实理？内生，外推？民主，官助？——村级民主治理中的若干重要问题

李勇华^[1]

【摘　要】村民自治制度是中国特色社会主义政治发展道路四大政治制度之一，它在全国施行已有20多年了。20多年来，一直存在着“学理，抑或实理？”“内生，抑或外推？”“民主，抑或官助？”等的争论，本文对此进行了分析，并提出了自己的观点。

【关键词】村民自治　主体　动力　评价依据

党的十八大指出，改革开放以来，我们“成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向”。这条道路的一个重要内容，就是“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的“基层民主制度”。

以行政村为地域单元的村民自治在全国推行已有20多年了。20余年来，以村民自治制度为载体的村级民主治理在无间断的事件，以及激愤、争论、反思、沉郁和奋起中且行且止地开辟着自己的道路。有的说，它是中国大地上民主政治建设的一朵耀眼的奇葩，一个发自于乡野边缘的民主奇迹；有的说，它自发端之日起理论储备就不足，施行中又龃龉丛生绩效背反，前景更是未可寄思。无论如何，中央政府对村民自治制度及其施行是坚定不移并寄予厚望的，广大村民在这一制度的运作、熏陶中，对现代民主意识的嵌入和民主技术的习得却是真真切切的。

一、“严了”？“松了”？抑或“适中”？

1998年4月，中央办公厅、国务院办公厅下达了《关于在农村普遍实施村务公开和民主管理制度的通知》，要求在全国推行村务公开。同年11月正式实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》（下称《村组法》，2010年10月28日修订）对村级民主管理做出了框架式的原则规定，明确了村民会议和村民代表会议制度，规定了村民（代表）会议性质、决策事项、职权范围等；明确了村务公开制度，其中涉及村级财务的事项要求每6个月公开一次；明确了村民委员会实行民主集中制的原则。2004年6月中央办公厅、国务院办公厅又下达了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，根据6年来的实施情况和形势的新变化，对村务公开和民主管理制度做出了进一步的细化，被视为至今为止最为详尽、也较为成熟的细则。在村务公开方面，不仅大大拓展了公开的内容，明确了公开的地点，而且还对公开的时间、形式、顺序做了统一的规定，特别是要求普遍建立村务公开监督小组和村民民主理财小组两个村级组织，作为推进村务公开和民主管理的抓手和保障；在民主决策方面，规定了从决策、实施到监督“六步法”。根据取消农村税费后的新情况，2007年1月，国务院办公厅又转发了农业部《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，对筹资筹劳的范围、对象、程序、管理做出了详细的规定。

为贯彻中央文件精神，浙江省制定了一系列实施意见和细则。如2006年3月，浙江省农业厅、监察厅、财政厅联合下发了《关于村级财务管理规范化建设意见》，对村级财务管理提出了较中央文件更为具体、严格的规定，有关职能部门还制作了村级财务管理的流程图。

总的趋势是对村级民主管理的规定越来越严格、细化，程序越来越复杂。问题是:这些规则、程序在下面的际遇怎样？结果又如何？

学界和政界，大致有三种声音:太严了，太松了，差不多。“太严”论者认为现有的规定太严、太细、太死了，脱离村庄的实际，缺乏操作性、可行性，下边很难不折不扣地执行。“太松”论者认为现有的规定还不够周密严格，尚有许多漏洞或缝隙，实践中也引发了一些问题。这是主要的两种观点。

为何同样的政策规定付诸实践后会有两种截然不同的评价？这总会使人们进一步考量:全国、各省农村的情况千差万别、千状万样，能以一个统一的尺度“一刀切”吗？

先来分析一个问题，为何会有不同的反响？我们认为，这很大程度上是观察主体的视角不同和观察客观的类型不同而导致的评价不同。

从观察主体看，有两种观察的角度，形成两种不同的流派。一是学理的取向，它以高校、科研院所的理论工作者为主体，擅长于从政治学、法学、社会学等理论视角来分析、讨论并设计村级民主治理制度，其特点是讲究并追求学理的完备（整）性、自洽性、彻底性。一种是实务取向的研究，以县级以下政府实际工作部门的官员为主体，擅长从乡村，甚至个别村庄的运作实态来思考、设计村民民主治理的制度、政策和措施，其特点是注重实际中的合理性、可操作性和正当性。学理取向研究的最大优点是始终坚持和执着于村民自治制度的价值目标和价值理想，它是一种价值取向、价值本位的研究。它认为既然是村民自治，村民既然是一个“三自四民主”（自我管理、自我教育、自我服务，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）的基层群众性自治组织，就必须全面按照“直接民主”的原则和方式来运作，就必须由全体村民实施对全部村务的自主治理，等等，由此，才能在中国最广阔的田野和最广泛的人群中培育出一种现代化型民主和现代化民主意识，从而为中国的政治民主化开辟出一条通途、奠定坚实的基石。这也即他们所追求的村民自治制度的价值目标。因此，他们对村级民主治理规则和程序设计就特别地严格、严密、细致和学理贯通，唯恐因一步程序的疏漏或偏离而导致整个制度的变形，背离价值目标；唯因此，他们对现实中的粗漏、“变通”做法就尤其不能容忍，因为在他们眼中不仅仅是一个“做法”问题，而是直接危害整个制度的价值目标的大问题；唯因此，学理取向的研究者往往对现有的关于村民自治制度的一些具体设定采取批判的态度，认为它们悖逆了价值目标，有违学理，太过宽泛。懂得了这一点，我们就不难理解有的学者为何要诘难“村账乡（镇）代”制度、村干部工资乡镇支付制度、村委会即“村民自治组织”的说法等，甚至对村级党组织领导制度、村民代表会议授权代行村民大会制度也提出质疑。学理取向的研究虽然被实务研究、工作者视为“空谈”“脱离实际”，甚至以为“迂腐”，但自有它不可或缺的价值和存在理由，这就是它始终不懈地咬定制度的价值追求，对各种来自一线的“有效”经验和做法保留冷静的头脑和批判性的审视，从而能对实践中各种偏差制度内置价值的行为给予及时的提醒、警告和矫正。实务取向的研究恰恰与学理取向的研究优劣倒置。实务取向的研究的最大优点是始终眼睛向下，从实践中汲取贯彻推进村级民主治理制度的具体路径和方法措施，而且许多时候也确实卓有成效。但正是实务研究对现实中到底“行不行得通”的极度关注的特点，使得现实中一些“行得通”又“简便”，但有悖于制度价值的政策和做法被当作有效经验，大行其道。如浙江省对村委会选举中贿选甄别标准的设定就是如此（后述）。它是一种实际本位，甚至实用本位和取向的研究。以此作为评判标准，实际工作、研究者往往认为现行有关村民民主治理的一些制度、体制、机制的要求“太严”“太死”，现实中不作变通很难行得通。

两种研究其长互显，其短互见，各自潜伏着一种危机。学理取向的研究因过高的价值关注和纯洁性追求，其学理完备、首尾自洽的研究成果和设计方案因脱离现实基础，而难以在付诸实践后行得通，大多以失败告终，如其长期固执不迁将使村民自治制度始终停留在学斋的狭小空间，如温室中的花苗，走入田野即亡，最终导致村民自治制度因“曲高和寡”而毁灭。令学理研究者苦恼的是，一些在他们看来的“歪招”“怪招”甚至“邪招”却在现实中大行其道，甚是“灵验”，这对学者的学理自尊是不小的打击。相应地，实务研究也潜伏危机，就是迁就实态而忽视以致忘却价值。最初或许是出于无奈而迁就现实，对制度做一些“变通”，渐渐地就把内置的制度价值忘到脑后，形成“习惯性”变通，久而久之，与村民自治的设定目标愈行愈远，最终完全阉割了村级民主自治制度。

对村级民主治理的“太严”“太松”和“适中”的评价，不仅与评价主体类型紧密相连，而且与所评价的对象类型即客体形态有很大关系，它往往是不同的主体针对不同的客体型态进行评价的结果，也就是说，是不同的研究主体与不同的客体类型的不同组合的结果。现实中，存在着三种形态的村民自治制度。一种是成文形态或曰文本形态的制度，它典型地体现在全国人大通过的《村组法》及其各省的实施办法等法律法规中；一种是理论形态的制度，它体现在学者对村民自治制度的研究中；再一种是实际形态的制度，它体现在村民自治制度在各地的实际运作中。理论形态的制度是制度的理想类型，它大多是学理取向的研究者所设计，从理论的严密性上看，它不仅大大高于实际形态的制度，而且也高于文本形态的制度，它是村民自治制度的发展类型或曰未来形态。实际形态的制度反映的是文本制度的执行实态，是制度的实际状态，它往往由务实取向的研究者所制成，是实务工作、研究者对文本制度的一种改造，从全国各省大部分村庄观之，它一般低于文本制度的严密程度，与理想形态的制度相去更远。文本形态的制度处于理想形态与实际形态之间，它高于实际形态的制度而离理想形态尚有一定距离，它往往是学理研究者与实务研究者合作的产物，是学理与实务的结合，理想与现实的折中，它既源于现实、尊重现实，但又不屈从现实而高于现实，指向制度的理想方向，是向理想型制度迈进的一个重要阶梯。

具体来说，针对理想形态的村民自治制度，理论视角的主体（学理取向的研究者）往往比较认可，趋向于做出“恰好”的评价；而实务视角的主体（实务取向的研究者）往往不予认可，做出“太严”乃至“空想”的评价。针对文本形态的制度，理论视角的主体，往往基本认可，但感到尚有欠缺，从而得出“恰好”或“太松”的结论；许多实务视角的主体则感到偏紧偏死，从而做出“太严”的判断。对于实际形态的村民自治制度，由于对文本制度做了许多退让性的调整和“变通”，所以往往为理论视角的主体所否定，而为实务视角的主体所肯定。

那么，对村民民主治理制度的有效推进来说，需要怎样的主体视角和怎样的客体类型呢？

就主体视角而言，我们需要第三种类型的研究，即学理取向与实务取向的有机结合，形成实务型学理性质的研究或学理型实务性质的研究，把两者的优势集成起来，以长补短，长短互济，优劣互补，使我们的研究和设计既有合目的性、价值追求的统合性、一定的前瞻性，又有实际可运作性、必要的实效性，既避免学理研究只完美在纸上难以转化为实态的缺憾，又防止实务型研究偏离轨道、远离本真之弊。当然，这种类型的研究也易生出它的基因病，即不伦不类、不洋不土，既不像规范又非实证的研究，既丢失了理论研究应有的批判风骨，又阉割了实务研究的实用精神，这是需要防备的。但是，两种研究的结合、渗透、合作的确是当前现状之需。这需要两支研究和工作队伍的结合。因社会分工掌握较多理论知识而对实际经验比较生疏的理论工作者，与因同样原因掌握较丰富乡土知识而对理论比较陌生的实务工作者，为了一个共同的目的:切实有效地推进村民自治制度，推进中国农村乃至中国的政治民主化，应该更好地携起手来，加强沟通、加强合作，资源开放共用、成果公开共享，进步同促共育、合作互惠共赢。只有这样且只有这样的研究真正成为主体和主流，中国的乡村农民自治制度才有到达期待的彼岸的希望。

就客体类型来说，我们认为:第一，当务之急或工作的重点是抓好现有文本的落实。现有文本比较好地既照顾了制度执行的现实基础，又反映了制度的基本要素和价值追求，是一个努力一下可以达到的合理高度。故而，应坚持以文本作为一个基准，只允许依此基准某些地区可做出一些因地制宜的或上或下的小变通，而不许有大的偏差。第二，各地各村的情况千差万别，一个统一的文本实际上也难以不折不扣地在所有村庄以一个不变的尺度得以贯彻。大部分村庄觉得“太严”，一些村庄却觉得还没有严到份，因此允许围绕文本基准做些调整。我们大框架的设想是:分两类村庄，一类是集体经济厚实型村庄，一类是集体经济薄弱型村庄。厚实型村庄往往就是村务繁杂村庄，薄弱型村庄往往也是村务简单村庄。对厚实型即繁杂型村庄，必须严格执行现有文本制度的要求，并鼓励村庄进行比现有文本更严的制度创新，道理很简单，因为这一类村庄集体资产多，财务事项多，举办的公共事项多，涉及千家万户的利益关联度大，村民的关注度也极高，又有支付制度执行成本的足够能力，因此，理应纳入贯彻村民自治制度的重点，从民主决策的形式、程序和内容，村务管理特别是财务管理的形式和程序，到村务公开特别是财务公开的内容、时间、形式和程序，都应严格按照文本制度加以落实、检查、监督，只许更严，不许变相、变通。对那些薄弱型即简单型村庄，则可在基本执行现有文本制度原则的基础上，在某些非关键的环节上做些简化式的变通，采用“简单程序”。

二、“内生”？“外推”？抑或“内外合力”？

令理论工作者和实务工作者共同感到苦恼和困惑的是:许多村庄、村民动不起来，对村务民主管理（包括决策、监督）缺乏参与的热情，“不管村里的事”。政治学上称之为“参与冷漠”。

由此，形成一种矛盾情状:中央、省至少到县级政府和主管部门满腔热忱地设计制作，逐年完善了村民自治制度，但到下面，相当多的村庄无动于衷。下冷上热，上下不能联动，民主自治的内在动力不足。

上级部门用行政力量去大力推进吧，又陷入一种理论上的困境:村庄的民主自治制度是靠村庄内部生长的，是“内生”的结果，还是靠外部力量推进的，是“外推”的产物？村庄的民主自治秩序是一种“自发秩序”还是一种“建构秩序”？于是，在实际工作中就陷入了让其“内生”还是依靠“外推”的两难选择。

“内生”一派多为专业的理论工作者，他们认为，村民自治制度的建立，要靠村庄内在因素的生长，依赖于村庄内在的基础状况，如果缺乏这样的基础，再好的制度设计也是行不通的，脱离这种基础的外部制度的强行植入，鲜见成功的先例。其主要理论依据就是新制度经济学的制度变迁理论和哈耶克的“自然秩序”理论。“外推”一派多为实务工作者，他们在推行村民自治时遇到了村庄的阻碍，颇伤脑筋，村民自治又是作为政府的一项政治和行政的硬任务下达的。政府惯用且有效的工作手段就是行政命令、行政推进，凡此种种，很大程度上是“位置”的因素，决定了他们更多地主张“外推”的路径。道理很简单，其一，不用行动力量推进，这项制度就进不了村庄，工作就难以完成；其二，制度也可以改造人，村民民主参与意识和习惯可以在实践中培养，逐步养成；其三，更何况村庄并非没有一点制度推行的基础条件。其理论依据就是党的“领导群众”而非“追随群众”（尾巴主义）的学说。

其实，我们不应在“内生”与“外推”上做一般性的争辩和纠缠，而应具体地分析一下村民“参与冷漠”的种种原因，从而制定出有针对性的策略和措施。通过大量的实地调查，我们认为，村庄的“参与冷漠”主要是下列因素导致的。第一，“两委独裁”。村中很多事务，特别是主要事务没有按照制度（《村组法》和有关法规规定）的要求，让广大村民参与，而独自“为民做主”了。大约有三类事项。一类是村民认为应由村民（代表）会议讨论决定，而“两委会”认为不必由上述会议讨论决定的事项。如许多乡镇都自行规定，10000元以上的项目，需交村民代表会议讨论，10000元以下的项目只需“两委会”议决。且不说由乡镇来代村民决定村民自治范畴内的规则是否适合（越权），就是同一个县市或乡镇内，各村的集体经济情况都天差地别，有的集体经济年收入几十万、上百万，有的还不到2万—3万元，10000元对它们的含义是大不一样的。一个年收入2万元以下的村（不在少数），“两委会”只要“决定”2次，就把一年的收入耗罄了，村民的民主决策权何以体现？几年能体现一次？二类是对于村干部争取到的上级有关部门的专项资金，村干部认为没有必要交村民（代表）会议议决。《村组法》明确规定，村民会议应讨论决定“村公益事业的建设承包方案”和“村集体经济所得收益的使用”，但村干部认为:“钱是我拉进来的，为什么还要交村民（代表）会议讨论？”言下之意，为村集体争取了上级资金，当是功劳显赫，自然没必要再自找麻烦。三类是村干部的年度工作目标和工资奖金，往往既不提交村民（代表）会议讨论，也不在村务公开栏中公开。在我们的独立式农户问卷调查中，有45%的农户认为村干部的工资奖金没有在公开栏中向群众公开。不少村民认为:村“两委会”决定村里的大事，村民（代表）会议只决定小事；“两委会”决定基本事项，村民（代表）会议只决定少数事项。第二，“精英垄断”。此处“精英”，不仅包括村“两委会”成员，而且包括“两委会”外的村组长、村民代表和村中党员。实地调研中我们发现，即使是村里的“少数”“小事”，在很多村是由村民代表、村组长以上干部加上党员的所谓“村组长以上干部和党员会议”来讨论的。且不说用一锅煮的“村组长以上干部和党员会议”（把党员议事会和村民代表会糅合在一起）来取代村民（代表）会议是否合法，即使是正常的党员议事会→村民（代表）会议的决策程序，现实中也带来问题，即怎样发动村民自治的主体——广大村民来参与讨论和决策，至少决策后怎样让广大村民知晓，从而才谈得上村民的监督。实地调查中，当我们问起村中的一些“重量级”事务时，村民往往回答不知道，既不知道事项的内容，也不知道是何时何人何种会议做出的，更不知道实施的情况和结果。如调查数据显示，有近41%的村民不知道村民代表会议是否正常召开（回答“没开过”或“不清楚”），有近30%的村民不知道村里是否有一个财务监督小组（回答“没有”或“不知道”）。广大村民实际上对村级事务哪怕是重大事务都处于一种“昏昏然”的状态。这意味着什么？这意味着:村民自治的主体——广大村民（至少是绝大部分），被剥夺了村级事务的参与权，绝大部分村民被边缘化了！

前者是制度执行不到位、被扭曲，后者虽符合制度，但与制度设定的原意有些背离。众所周知，1989年试行法最初设定的村民自治的最高决策机构是村民大会（十八周岁以上的村民参加，也可由每户派代表参加，会议决定由十八周岁以上的村民的过半数或者户的代表的过半数通过），以体现“村民自治”、基层“直接民主”的原则，后因村民会议召集上的种种客观上的困难，到1998年正式法时增设了一个“村民代表会议”，“讨论决定村民会议授权的事项”。于是，才有了“村代表”一说，村代表由“由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”。这样，作为农村最基层村庄的村民自治在很大程度上从“直接民主”又走回到“代议制民主”，这不能不说是一个不得已的“缺憾”。因此，许多地方做了些弥补，如建立了“村代表联系户制度”“民主听证会制度”，但调查显示，广大村民仍基本被排斥在村务治理之外。

为何会形成“两委独裁”和“精英垄断”？美国著名政治学家亨廷顿在其名著《难以抉择——发展中国家的政治参与》中做了分析。他指出，发展中国家的基层民众有两类参与模式:“自动参与”与“动员参与”。所谓“自动参与”就是“行动者本人自发的影响政府决策的活动”；所谓“动员参与”就是“行动者受他人策动而发生的影响政府决策的活动”。^[2]“政治精英对政治参与的态度可能是影响该社会政治参与性质的一个最具有决定性的因素。动员参与只有当政治精英们竭力推动民众参与政治时才会出现，而自动参与也只有在政治精英们鼓励、允许、无力或不愿压制时，才会以不太高的代价出现。”^[3]“就参与对精英本身及其政策的支持而言，大多数政治精英无疑期望从广泛的参与中捞到好处。但就参与对其权力的限制、争取支持所耗费的时间和精力以及参与会产生对有限资源再分配的要求而言，他们就不愿为此付出代价了。对大多数政治精英来说，政治参与至多是一种手段，而不是一种基本价值。”^[4]村庄精英特别是“两委”干部作为村民自治制度的既得利益者，在缺乏足够压力的情况下，总是趋向于村民参与程度的“最小化”，对村民的参与要求采取“拖延”“替换”和“压制”的策略，因而造成绝大多数村民的“政治无效感和距离感”^[5]，“对任何选择系统而言，抉择者应该有其选择行为的某种目的。如果抉择者看不到他的行为的目的，他将停止这种行动；只有冥顽无知的人才会重复那种毫无报偿的活动”^[6]，也就是村民常说的，“参与了也没用”。

如何打破这种“独裁”和“垄断”的局面？我们认为，第一，要努力激发村民的参与潜能，逐步形成村民自发参与的习惯和能力。事实上，在许多村庄，村民是有参与的愿望的，只是由于“独裁”和“垄断”造成的“政治无效感”和“疏离感”，才抑制了他们的参与热情。集体经济厚实型村庄尤其如此。村中有那么些集体资产，集体资产每年要举办许多个公共事业，涉及每个村民的利益，哪有不关心、不想参与之理？

第二，要用行政等外力，强势纠正“独裁”和“垄断”的状况，特别是“两委独裁”（实质上是“个人独裁”），实行动员参与。这事主要由乡镇去干。但症结在于不少乡镇领导不愿，从而也不会去认真行政执法，因为乡（镇）村两级干部往往是一个利益联合体。虽然税费取消后，联合体的原有那种被学者诟病的直接经济利益基础（所谓“营利型经纪”）已基本瓦解，但联合体并没瓦解，只不过基础得到削弱，联合体的政治利益基础依然存在，乡镇的大量工作仍旧需要村干部的协助、落实，乡镇离开村干部，许多工作就贯彻不到村里；同样，村干部的位置、工作也需要乡镇的保护和支持。直接的政治利益的背后是千丝万缕的经济利益。因此，乡镇对村干部的“独裁”，虽明知是违反法律制度，但不到群情激愤，一般不会去纠正。就像前述乡镇领导所言，念其“乡镇布置的工作还能配合到位”。如此，就需要乡镇的上级政府和部门增强对乡镇施压的力度，实施有力的监督。虽然县一级政府和职能部门与乡镇也有类似的利益相关性，但毕竟要弱得多。当然还有其他路径。

由此可见，要推进村级民主管理，还是要靠“内”“外”的合力，在外部力量的推动下，促进内部因素的尽快生长。在现阶段的中国，两种途径、两种手段、两种力量缺一不可。

三、“民主”？“官助”？抑或“民官结姻”？

使村级民主治理的研究者感到苦恼的另一个问题是:有些村级事务，村民自己治理不好，甚至治理不了。与前面参与淡漠不同的是，村民参与了，但达不到制度设定的预期结果。这是一个村民“治理能力不足”的问题。

如何对待这一问题？有两种不同的声音:学理取向或理想型的研究者极为看重制度的“自治”性质和“自治”理想，认为，既然是村民“自治”，“三自四民主”，就理当应由村民自己来处理所有的村级事务，享有完整的自治权力，这种权力任何组织和个人特别是乡镇政府不得挤压、侵占，否则就是违法侵权。这才是真正或原本意义上的“村民自治”。只有这样，才能把广大农民培养成现代民主意识的公民，尽快打造中国政治民主化基石。从此基点出发，他们对现有的一些制度，如乡镇政府给村干部发工资（或奖金）、乡镇组织考评村干部等，持批判的否定态度。而实务取向的工作、研究者的观点也同样鲜明，既然村民自己治理不好或治理不了，既然村民自治制度又不能因为这某一方面的缺陷而因噎废食，那么，就需要乡镇的帮助治理，简曰“助理”。

这就涉及一个理论上的问题:自治权，行政权，及其相互关系。理论上的一种解说范式是，自治权与行政权，不论就其性质还是历史与现实的实践过程来看都是对立（抗）性的，两者边界相交，此长彼消，彼进此退，绝不相融共存，用公式来表达就是:自治权VS行政权。这种范式下带来实际工作中的一个两难选择:“民主”（完全由村民自主治理），还是“官助”（乡镇政府协助治理）？

这典型地反映在对“村账乡（镇）代”的认知上。2002年以降，各地按照省市的统一部署，开始推行“村账乡（镇）代”制度，各乡镇都成立了村账代理中心，委托代理所属各村的财务会计工作。村级财务票据由村支书、村主任甚至“两委会”全体成员联签后，交村级财监小组审核、签名或者盖章，然后由村报账员持票据到乡镇村账代理中心审核、报账。

学理取向的研究者认为，财务自治，是村民自治的最核心的部分；村级财务的自治权，是村民自治权最根本的权力；财务自治能力，也是村民自治能力的最重要标尺；因而，财务自治，也是培育村民自治能力的最关键渠道。这是典型的行政权侵占自治权。村级的财务自治权都没有了，还叫什么村民自治？实务取向的工作、研究者则回答:施行“村账乡代”是为了杜绝村级财务漏洞，防止村干部贪污挪用，规范村级财务管理，也即，它是治理村级财务混乱的有效之举。

但问题在于:原有的制度设计固然有弊病，村会计是村官利益中人，容易合伙作案，但为何不固守“村民自治”的理念和“四个民主”的原则而在自治制度或自治权力的构架内来进行村级财务管理的制度设计呢？为何一定要通过行政权的介入来解决问题呢？村级财务管理规范化目标的达成，可以有两条路径:一条是在村民自治的制度内有针对性地完善制度设计，一条是在自治制度以外引入外部强势力量参与村级财务的管理。显然，如第一条路径走得通，是最理想的，因为它恪守并维护了村民的自治权力，充分体现了“村民自治”的理念和原则。而第二条路径，实质上是对村民自治权力的侵削甚至剥夺。但是，现实中我们采取了第二条路径。

村庄范围的自治权与行政权永远是一对矛盾，特别是在我国当前的历史阶段。我们不应单纯地去看待和讨论自治权，也不应单纯地去看待和讨论行政权，这是于事无补的坐而论道。我们应把这一对问题既放在国家宏观发展的层面，又置于村庄微观基础的层面，并且是在宏、微观相结合的视野中来综合考量。就国家宏观发展来说，我国正处在由传统社会到现代社会、由传统国家向现代国家的迅速转型当中，处于向现代化目标高歌猛进的时期。我国的现代化建设包含了国家政权的现代化。对于我们的具体国情和历史积累来说，一方面，国家要还权于社会，中央要放权于地方，要逐步推行社会自治和地方自治；另一方面，国家还不能削弱对整个社会的统合能力，甚至某些方面还要加强，这对我们现在这样一个“矛盾突显”阶段尤其如此。因此对广大农村基层地区来说，一方面，国家政权机关的意志，也就是国家政权的统合力，必须下沉，渗透到广大的农村基层，保持国家对乡村的汲取力和乡村社会的稳定，这是现代化过程中国家政权建设（或曰国家政权现代化）的必然要求，也是任何一个国家在现代化进程中的普遍做法。另一方面，国家又需对广大农村基层实施村民自治，由全体村民来自主办理村庄范围内的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安，实行“三自我”“四民主”。它实际上是“戴着锁链跳舞”式的民主自治。因此有学者说:“从我国现代化的进程中国家政权在农村基层的作用来看，村民自治并不是要求国家政权从农村最基层的村‘退出’，相反还必须强化国家政权对农村基层现代化的引导”，“加强对农村基层建设的领导”。因而“现代中国农村的村民自治绝对不是完全由农村村民自发自理的‘自治’，它实质上是国家在现代化进程中必须加强政权对广大农村社会的治理，以形成国家实现现代化所必需的高度集中资源的要求的反映；国家积极地推动农村村民自治，正是国家政权要求渗透、下沉到广大农村基层的表现。一方面，国家政权需要渗透到广大农村基层，但另一方面国家目前又承担不起这种渗透所必须承担的成本，因此产生出目前中国农村实际存在的‘村民自治’模式”，即在村民自治的范畴内同时承担着政务、村务、党务和经济组织经营管理事务。^[7]国家一方面期望村民能在村庄范围把自己的事情治理好，另一方面当看到村民不能很好治理而出现问题，并引发乡村的不稳定，又一时找不到更好的取代方案的时候，国家（各级政府）就实施行政权的介入，用直接参与治理的方式来“协助”村民管好村务。

就村庄微观基础来说，我想引入一个分析范式——“村庄社会关联”和“村庄自主生产价值能力”。所谓“村庄社会关联”，是指村庄内村民因为传统型的地缘关系、血缘关系、互惠关系、故友关系和经济社会分层所产生的现代型社会契约关系、权威—服从关系等等所结成的人与人之间的联系，及其建立在这些关系基础上的一致行动能力。村庄社会关联度高（包括村庄一致行动的能力强），自主生产价值能力就高，村庄秩序就易于构建，从而也有利于村民自治制度的实施，反之则反。“村庄社会关联构成了村庄秩序的基础，村庄秩序状况则成为村庄社会关联的表征。”“强社会关联意味着村民可以形成一长串的关系并具备一致行动能力，这种行动能力本身就足以抑制许多敢于触犯村民群体利益的行为。”^[8]“村庄社会关联”有两种基本类型，一种是传统型社会关联，一种是现代型社会关联。传统型社会关联，主要是指以伦理或神性为基础建立起来的社会关联；现代型社会关联，是指以社会契约或经济分化引起的雇佣关系为基础建立起来的社会关联。这两种社会关联都有助于村庄秩序的构建。在江西、湖南、安徽还有浙江的南部、广东的一些地方，地方传统（特别是家族传统）浓厚，传统型社会关联强，村庄秩序相对稳固，村民自治推行良好。“在经济社会分化越是严重的地区，声望与影响力的分配就会越不均衡，少数占据优势经济社会资源者就会越发具有对其他村民的影响力，并由此建立起影响绵延、威力强大的社会关联链条。经济社会分化通过社会影响力的分层，为现代型社会关联的建立提供了基础。”^[9]但是在浙江中北部地区和其他省份的广大地区，一方面由于市场化和现代化的进程，传统型社会关联（宗族、传统伦理等）已被摧毁殆尽；另一方面，生成的村庄经济能人大多面向外面的世界，在村庄以外追寻自己的生存价值，懒得理会村庄世界的生活，而有个别乐于面向村庄的经济能人当上村干部后则不太看得起一般的村民，恃财自大，可能与不正当的乡镇权力，甚至与地痞勾连起来，造成一般人不可及的对村庄的大破坏。也就是说，现代型的村庄关联也难以建立，从而使国家推行的村民自治制度缺失必要的村庄内生秩序的基础。“村民自治事实上就是一种民主化的村级治理，这种民主化村级治理所需要的村庄社会基础正来自于习惯法和经济社会分化即来自传统型社会关联和现代型社会关联，而正是社会关联度的强弱，与村庄秩序有着极为密切的联系。”^[10]总之，由于现实中村民自治制度的完整（理想化的）植活尚缺乏村庄微观社会基础的某些关键元素，因此，作为强力推行村民自治制度一方的行政权力的必要程度的合理介入，作为村民自治的协助和扶植之力，在目前的历史时段还是有其客观的必要性和一定的合理性的。

所谓“必要程度的合理介入”，是视村民自治能力强弱之不同领域和重要程度来抉择是否介入，以及介入的程度。一个基本的原则是:最经济（节约）的介入或曰最少的介入。就是能不介入就不介入，能少介入就少介入，能低程度介入就低程度介入；可介入可不介入坚决不介入，不到万不得已坚决不介入。基于此我们认为，像乡镇会计代理中心这样的做法，目前还有它存在的合理性。因为，其一，这是村民自治和民主管理的一个要害或曰关键环节，村民一时还自理不好。说其是“要害”或“关键”，是因为村级财务村民最关注也最敏感，与村民的利益最直接，也是村民自治的成败所在，而且事关农村基础的稳定。说“村民目前还自理不好”，一则是鉴于“村账乡代”前的实践和上面分析的村庄自治的微观社会基础；二则是即使在村民自治的制度内设计、建立起一套精密的村级财务管理的流程（制度），也会因为村庄难以操作或操作的成本太大而不能付诸现实。对广大几乎没有村级集体收入的村庄来说，如何降低村级民主治理的成本始终是一个大问题。其二，至少在目前阶段，从我们的调查来看，绝大多数村民还是认可“村账乡代”这一制度的，也即这一制度具有较广泛的民意基础。在我们做的独立访谈式问卷调查中，有这么一个问题，“你对村里的财务账目由乡（镇）代管信得过吗？”结果，57%的农户表示“基本信得过”，有4.8%表示“很信得过”，有33.3%选择“说不上”，只有4.8%表示“不太信得过”，“很不信任”项无人选。而且，我们的判断是，这也正是导致64%的村民对村务管理、54%的村民对财务管理表示“满意”，“不太满意”率在9%以下的一个关键因素。

但是，要认识到“村账乡代”毕竟不是村民自治理念和“四个民主”原则的正常态，它是目前阶段被迫采取的一项外部介入性措施，只是一项权宜之计或无奈之举。而且，它也必然产生一些不可避免的负效应，比如，由村民对乡镇代管村里账务的信任，导致村民对行政权的依赖。我们的另一个判断是，这也是导致相当数量的村民对村级重要事务管理的实际情况“不关心”，甚至有41%的村民“不看”、50%“很少去看”村（财）务公开栏的一个重要原因。因而，随着村民自治能力的逐步提高，村庄社会关联的逐步建立，政府应该把这项村庄事务管理的权力（职能）归还于村庄，归还于村民。

正是在此基础上，我们说，村民自治权与政府行政权在村庄范围内的结姻在现阶段具有一定的合理性和正当性，或者说在现阶段村民自治的现实状况需要自治权与行政权的必要程度的结姻。所谓“结姻”，就是双方自愿的和友好状态的合作。

可见，要区分不同类型的介入，除上述的介入强度的视角外，还有介入阶段的视角:培养阶段的介入、成型和成熟阶段的介入。村民自治达到成型和成熟阶段的介入，显然是不合理的，但村民自治尚处培养阶段的以培养为目的的一定程度的介入，则本身就是培养这一制度所必经因而是必需的。

【注释】

[1]李勇华，男，浙江农林大学马克思主义学院党总支书记，主持副院长，教授，硕士生导师，主要从事中国特色社会主义理论研究。

[2]［美］亨廷顿:《难以抉择——发展中国家的政治参与》，华夏出版社1989年版，第7页。

[3]［美］亨廷顿:《难以抉择——发展中国家的政治参与》，华夏出版社1989年版，第30页。

[4]［美］亨廷顿:《难以抉择——发展中国家的政治参与》，华夏出版社1989年版，第31页。

[5]［美］亨廷顿:《难以抉择——发展中国家的政治参与》，华夏出版社1989年版，第54页。

[6]［美］亨廷顿:《难以抉择——发展中国家的政治参与》，华夏出版社1989年版，第87页。

[7]潘嘉玮、周贤日:《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社2004年版，第2—5页。

[8]贺雪峰:《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社2003年版，第16、19页。

[9]贺雪峰:《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社2003年版，第11页。

[10]贺雪峰:《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社2003年版，第26页。