国内改革对贸易外压的内生需求

三、国内改革对贸易外压的内生需求

国外学者对于战后日本对外经济政策的分析主要分为两个学派：一个学派将日本视为一个“战略性国家”，认为日本在战后国际经济舞台上理性地选择了自身的战略，其着力发展经济、改善民生的“经济优先”政策是其国家宏观战略的生动反映。围绕明确限定的目标，日本的对外经济政策是连贯的、自主的、成功的。这一政策的界定和执行，依赖于日本的国内政治结构，特别是日本政府、大企业、大型金融机构组成的强大的保守政治联盟^[18]。在对美经贸交往中，日本也有意识地权衡收益，实施合理的政策手段，最大限度地规避损失。另一个学派则将日本视为“反应性国家”（reactive state）。该学派认为，日本的对外决策是僵化的、分散的，日本只是被动地应对危机^[19]。日本的外交被称为“道歉外交”^[20]。

本文认为，在应对美国贸易外压和推进国内改革的互动过程中，日本同时具有消极应付和主动出击两方面的特征，即“反应性”和“战略性”并存，两者之间并不是截然对立的。

（一）“反应性”及其国内根源

一方面，在压力来临之际，日本政府往往在实际交涉中反应谨慎、行动迟缓^[21]。根据Michael Blaker对第二次世界大战以前日本谈判模式的研究，日本的国际谈判模式奉行“风险最小化”和“避免对抗”的哲学^[22]。为此，Michael Blaker将日本的外交风格称为“妥善应对型”。其具体特征是谨慎评估外在局势、系统权衡和整理各个政策选项、延迟对争议议题采取行动、争取达成国内协调一致、以最小的风险适应现有局势^[23]。在国际商务谈判中，日本政府也表现出对谈判对手压力的柔性对待，力争避免矛盾激化，一般不采取咄咄逼人的态势，在谈判中很少直接说“不”，而通常以模棱两可的回应、寻求妥协、延迟决策、保持沉默等手段表示其负面情绪^[24]。日本这种强情境（high-context）的谈判风格与美国弱情境（low context）的谈判风格形成了鲜明的对比。相对而言，美国人在谈判中强调结果而非关系，而在日本文化中，谈判本身不是目的，而是谈判各方之间建立长期关系的一个片段^[25]。

日本的“反应性”特性具有深刻的政治文化和体制性根源，即其政策决策过程的僵化^[26]。由于精英阶层内部派系林立，官僚制度中强调部门主义，缺乏强有力的中央行政指导和控制，通产省/经济产业省、大藏省/财务省、农林水产省、外务省等省厅利益各异，缺乏高度的政治统筹。从日本国际贸易谈判官员构成及其职权来看，与美国相比，日本缺乏明确的权力中心和谈判主体^[27]。同时，出于维护社会秩序、限制国家权威的考虑，日本保持了强调“协调一致”的社会文化，追求政治决策的“和睦”、“协同”^[28]。这一“协调一致”的特性一方面决定了日本在对美贸易谈判中首先需要统一内部立场，因而反应较为迟缓，另一方面，也为美国通过支持部分公司、产业、政府机构和公众，建立某种跨境的利益联盟，实施“分而治之”的战略提供了便利。因此，日本在对美贸易摩擦和贸易谈判中表现出较为妥协退让的特征，易于接受美国的要求，被动实施国内改革。

上述国内政治结构的特性决定了日本往往无力采取主动政策而只能被动地应对外来压力，特别是单靠日本行政部门本身难以推动和实施重大的结构性政策调整。因此，日本政府对于外压也产生了一种“内生的”需要。在经贸领域，美国被戏称为日本未经选举的最大“反对党”。宫泽喜一首相也曾公开表示，从日本的历史和传统来看，日本需要外压以适应国内变革，这是日本的一种“学习方式”^[29]。

（二）以开放促改革

另一方面，日本政府在特定场合也主动利用外来压力，发挥其对国内政策变化的重要推动作用。这是因为，在某些情况下，国际压力与日本国内保守派联盟所追求的政策方向是一致的。在其他情况下，国内政治力量也有能力抵制不受欢迎的国际压力或创造性地处理这类压力^[30]。日本国内常说“借助外压实施改革”，或者“以开放促改革”，指的就是这一现象。

根据国际政治经济学理论，国际机制的规则和规范内化到一国国内的一个重要途径是国内行为体的自主“调用”，部分政府官员和社会行为体将国际规制主动引入国内的政治辩论，利用既存的国际规则强化自身观点和立场的合法性，从而在与对手的竞争中取得主动，实现特定利益^[31]。这一途径在日美贸易摩擦和日本国内改革中尤为明显。日本国内的部分利益群体得以借用美国的外压，特别是其中包含的合理的国际规则和理念，加强自身在国内改革辩论中的地位，赢得对反对势力的话语优势。

对日本而言，在对美贸易摩擦中合理应对外压的问题实际上在于如何平衡外来压力与国内利益之间的关系，如何因势利导地利用外压对国内改革的促进作用，而又不危及国家的根本利益，如何作出最小限度的让步，在国际贸易谈判中实施自我保护。简单地说，在应对日美贸易摩擦中，日本政府官厅和官僚面临着两种利益指向：一是以“良性外压”为代表的要求日本开放市场、实施自由化的压力，这与日本国家整体利益是吻合的；二是本部门规制管辖范围内的特定群体和本部门的既得利益。两者利益的交汇和折中决定了日本贸易谈判代表的立场和战略。

首先，受益于前一种利益指向，自民党、日本政府官厅和官僚往往得以利用美国外压推进本国改革。从社会心理学而言，相比减少收益，个体对增加损失的反应往往更为强烈。在政治实践中，相比现实或潜在的收益，选民对于损失更为敏感。这也就是选举政治中所谓的“负面偏见”（negativity bias）。有鉴于此，一般而言，与其为受欢迎的政策争功邀赏，政治家更倾向于避免因不受欢迎的政策而饱受指责。寻找“替罪羊”成为其避免指责的重要手段和策略之一^[32]。美国的压力在很大程度上就扮演了这一“替罪羊”的角色。例如，20世纪80年代中期美国针对日美贸易失衡施加的压力从表面上看给中曾根政权制造了麻烦，但实际上却从两方面帮助了中曾根本人。一方面，中曾根得以利用与里根总统的私人关系缓和争端，从而增强其对国内各个政治行为体的权威。另一方面，由于美国的要求集中于规制缓和，中曾根可以利用美国的外压放松官僚的控制，既能满足金融界的要求，又能实现发挥私营部门的创造性、增强经济活力等目标^[33]。

其次，从后一种利益指向来看，出于对失去规制权力的忧虑，不少政府部门对贸易自由化的态度非常微妙。日本以行政为基础的国家权威偏向于政策干预和政策激励，政策制定者掌握并实际运用了诸多直接影响业界的政策工具。受其影响，行政部门和利益集团之间易于形成特定的利益共同体，各个省厅呈现高度政治化的特点。美国学者Daniel I.Okimoto指出，在下列三个条件的作用下，上述省厅的政治化过程将更为显著^[34]。第一，该省厅的管辖范围较为狭窄，且涉及对劳动密集型产业特别是第一产业的规制。第二，该省厅监督之下的私人利益集团在政治上高度组织化，并能够动员大量的选票或资金影响政治领导人。第三，效率低下、缺乏国际竞争力的生产者集团高度依赖于相关官厅，寻求进口保护、补贴、政府采购、特殊待遇等利己政策。举例来说，厚生省传统上与日本的制药产业有着密切的关联，而后者是缺乏国际竞争力、寻求政府保护的典型产业之一，因此厚生省成为最不情愿日本开放药品贸易和投资市场、降低药价的官厅之一。这一保护性立场又得到了“日本医师会”（Japan Medical Association）等行业团体的支持。又如，农林水产省作为农民利益的代言人，又得到了遍及全国、势力强大的农协的支持，在农业开放过程中蜕变为反对农产品贸易与农地自由化的行政堡垒^[35]。

曼瑟·奥尔森在其著名的《国家的兴衰：经济增长、滞胀和社会僵化》一书中曾指出，一个社会政治稳定的时间越长，就越有可能形成由大量特殊利益集团组成的分利集团和分利联盟，这些集团织成的稠密网络对经济效率和增长并无益处，往往会提高国内管制的复杂性，弱化竞争，成为国家衰落的重要诱因^[36]。从这个意义上讲，日美贸易摩擦对日本而言，促使日本国内各个分利集团不断分化组合，加剧不同省厅和部门之间、不同产业之间的“属地之争”（turf battle），从而打破原有的利益分配格局，通过贸易外压注入持续的“改革动力”。