内输入和外输入

二、公共政策的输入类型:内输入和外输入

公共政策的输入是指向政策制定系统提出要求和支持的过程，^[12]亦即发现和促使社会问题转化为公共问题进而转化为政策问题、进入政策议程的过程。

要弄清公共政策的输入机制首先必须弄清政策问题的如何确定的。

1.政策问题搜寻系统

任何公共政策所要处理和解决的都是社会问题、公共问题或政策问题。社会问题是公共政策的起点。概括地说，所谓社会问题是指社会实际状态与社会公众期望之间的差距，是理想与现实的差距，亦即社会公众期待解决的社会矛盾。我国社会学家郑杭生分别对社会问题作了广义和狭义两种界定。“广义的社会问题，泛指一切与社会生活有关的问题;狭义的社会问题特指社会的病态或失调现象。”“狭义的社会问题，指的是在社会运行过程中，由于存在某些使社会结构和社会环境失调的障碍因素，影响社会全体成员或部分成员的共同生活，对社会正常秩序甚至社会运行安全构成一定威胁，需要动员社会力量进行干预的社会现象。”^[13]虽然任何社会都存在很多社会问题，但是并非都能引起人们的共同关注。那些有广泛影响、迫使社会必须认真对待的社会问题，被称为社会公共问题。社会问题如果没有得到恰当的表达和足够的察觉与关注，就不能成为公共问题。公共问题如果没有适当的方式和途径进入政策制定部门的视野并被重视，就不会成为政策问题。可见，政策问题不仅是一种客观存在，更是一种主观认识和价值判断的结果。

“政策问题虽然是一种客观现象，但是必须有人发现和提出它才能有意义。一般来讲，个人、团体、政府、政党、新闻媒介、专业研究机构都可能发现和提出问题。”^[14]对于一个国家、一个地区来说，必须主动、全面地搜寻问题，及时发现问题、抑制问题恶化，尽早解决问题，才不至于等问题趋于恶化了再想办法而陷入被动，因此，有必要建立健全政策问题主动搜寻系统。所谓政策问题搜寻系统“是指针对政策问题的搜寻和发现，政府、政党、社会团体、企事业单位、新闻媒介和专业分析机构所构成的及时、准确地发现政策问题的工作体系。这种工作体系的完善，将形成一种机制，使政策问题一旦出现便会被及时发现”^[15]。这些部门由于工作性质不同，职能范围不同，因而关注政策问题所涉领域也各不相同。政府和政党因为站在一个国家或地区发展的全局高度，关注的是宏观性的全局发展问题，因而对政策问题的关注也属于影响一个国家或地区发展的全局性问题。社会团体更多地代表着团体成员的利益，因而其关注的政策问题也与团体系统的成员利益相关。企事业单位更多地面对的是自身生存与发展中亟待解决的问题，带有明显的行业特点。新闻媒介是一种属于全社会的传播工具，它承担着全面反映社会面貌的重要职责，自然也包括搜寻和发现全局或局部的社会问题。政策问题专业分析机构也是在全社会内搜寻问题，作为分析研究的对象。还有一些个人研究者如专家学者，他们根据专业不同，研究对象有所不同，总体来说他们政策问题的搜寻涉及社会的各个领域。这些机构和个人对政策问题的搜寻和分析，都必须反馈到政策决策部门，才显示出其价值。

由于大众媒介的触角无处不在，因此，无论政策问题搜寻系统中主体是谁，往往都与大众媒介发生了极为密切的关系。无论政府和政党、还是社会团体、企事业单位、专业分析机构和社会个人，都是大众媒介采访报道的对象，他们对政策的搜寻都会成为媒介报道的内容。借助大众媒介，他们搜寻的政策问题也可以得到集中放大，进而引起更多的社会关注，得到更多的舆论支持。除了反映这些机构和个人搜寻的政策问题外，大众媒介自身还独立地深入社会的各个领域，搜寻和发现政策问题。这里，借用王骚提出的“政策问题的搜寻系统”，笔者在政策问题反馈到政府的过程中加入大众媒介这一重要中介，图示如下:

在政策问题的搜寻系统中，政府和大众媒介都发挥着双重职能。政府既担负着主动搜寻社会各领域的问题的职能，又担负着接受来自其他机构、团体和个人搜寻的政策问题信息的职能。大众媒介也是一样。它既担负着主动搜寻社会各领域的问题的职能，又担负着传递其他机构、团体和个人搜寻的政策问题信息的职能。

武汉的“麻木”问题并非哪一个组织或个人单独搜寻的，它是各类机构共同搜寻的对象。随着“麻木”数量的剧增，其带来的交通混乱、安全等问题有目共睹，作为社会“守望者”的新闻媒介首当其冲地承担了搜寻和反映各类社会问题的重任，负有城市管理之责的政府部门也不可能对此问题视而不见，代表人民行使参政权的人大代表们也纷纷就此问题提建议。无论是政府还是人大代表，只要提起“麻木”问题的严重性，皆以媒介的报道作为例证，这在很大程度上说明大众媒介不遗余力地报道“麻木”问题对于此问题的被关注起到很大作用。

我们以《武汉晨报》为例，仅仅是在取缔“麻木”前一年的2002年，有关“麻木”问题的报道就达近40篇:

1月4日百米取款路硬收二十元“麻木”“摩的”用“元、角”俗语欺客

1月6日菜市场里停“麻木”马路两旁摆菜摊汉正街“麻木神探”朱启友“麻木”钻进卡车“嘴”里

1月8日租“麻木”三盗铝线

1月11日“麻木”，该不该取消?(“两会”特别报道)“麻木”夫妻——“不是为了吃饭，哪个愿开‘麻木’”?“麻木”司机群体调查——多数为下岗工人，月收入500～800元之间人大代表:取消“麻木”——历届人代会，“麻木”都是热门话题城市发展了，“麻木”终将退休——环保

部门介绍，“麻木”排污量是轿车的8倍，是尾气治理的最大障碍;交管专家钱光强谈“麻木”;“麻木”取缔关键是政府决心

1月13日“黑麻木”拼装倒卖流程图

1月15日汉正街的“可怜之家”

1月23日500师生行路难新江夏一中盼通公汽“麻木”宰客，加大师生经济负担

2月1日火车撞“麻木”四人丧生

2月5日“麻木”李鬼撞见李逵嫌“麻木”碍事打斗出人命

2月26日面包车撞“麻木”乘客重伤

2月27日违章“麻木”烧车抗罚

3月16日铁路道口上演惨烈真情鄂州男子掷开儿子挡火车边三轮被撞出100多米

3月23日偷卖的“麻木”来路不明记者暗访捉现行武昌佰汇商场旁专线车与“麻木”相撞

“麻木”司机重危

4月5日“黑麻木”撞伤环卫工人

4月16日频频引发交通事故扰乱出租车市场武汉严禁“摩的”“摩的”为何屡禁不绝

4月17日“摩的”，危险!带人乱窜出事就跑乘“摩的”摔成骨折

5月18日“狠人”车碾执法者

6月24日“摩的”司机为逃检竟称乘客“是我儿”

7月20日“麻木”穿针游艇引线磨山逃费“黑路”

7月25日“麻木教授”导演蜗牛骗局

8月3日千余交警夜查“摩的”“三车”纠正违

章2234起暂扣证照290本、车辆1019辆17名无证驾驶者拘留

8月10日民警扮“麻木”逮住“摸奖帮”一男子在“麻木”上离奇死亡警方查明:吸毒过量

9月5日警方端掉特大“麻木”拼装点收缴“麻

木”82辆

9月19日狂追“麻木”偷内衣

10月5日长途车为对付检查站交警用“麻木”转

运超载客

11月10日公汽掀翻“麻木”

11月18日货车侧翻压翻“麻木”

12月18日“醉麻木”变哑巴

12月19日学生伢放学不回家坐“麻木”冲进黑

网吧

12月21日“麻木”闹事堵交通警方扣留全部肇事车辆为首“麻木”戴某拘留七天

12月26日躲“麻木”翻了车棉包拦路半小时

大众媒介长年不断地对同一个问题进行报道，就使这一问题被广泛关注，因而实际上也就起到了搜寻政策问题的作用。

2.政策问题的确定与政策议程的建立

政策问题是指经过有权制定政策的主体的认定，认为应该而且可以通过特定的公共政策加以解决的问题。各机构、团体、媒介和个人搜寻的政策问题，严格说来还是没有得到政策制定主体认定的社会问题，这些问题被认为可以通过制定或修改公共政策得到解决，因而急于向政府决策系统反映，以争取尽快得到认定。

政策问题的认定是指政策制定部门对需解决的政策问题的实质的认识和确定。一般来说，政策问题提出后，人们只是知道问题的存在，对于问题的性质、程度和范围并不十分清楚，因此需要对政策问题进行讨论和分析，以弄清问题究竟是什么。对政策问题的讨论分为社会公众讨论和政府议程中的讨论两种。一项政策问题被提出后，有可能直接进入政府的议事日程进行分析讨论，也有可能先通过大众媒介在公众中进行广泛的讨论，然后再进入政府的议事日程，也可能两者同时进行。一般来说，社会公众的讨论因为人数众多、构成复杂、认识水平参差不齐，他们对政策问题的讨论偏重于现象陈述，当然其中不乏直指问题实质的真知灼见，而政府的分析更趋理性，因而侧重于对问题实质的探讨。由于政策问题目标对象涉及的公众群体范围较广，政策问题的认定一般应经过社会公众的讨论，这种参与既有助于政府加强对相关问题的认识，也有助于培育和增强公众在政策过程中的主体意识和责任意识。

在政策问题认定过程中，大众媒介应该而且必须充分发挥其作用。一方面，它要及时整合并公开提出政策问题，动员公众参与讨论，另一方面，它必须提供充足的版面、时段供公众发表意见。即使公众在讨论中发表的意见与政府的意见不一致，媒介也应有其释放的空间。要让各种言论充分展示，为政府传递最真实的公众声音。况且，公众对政策问题的讨论更多的是建设性的意见。随着公众文化素质和民主参与素质的提高，公众意见的参考价值会越来越大。武汉市的“麻木”问题在媒体报道相关事实和政府意见的过程中，公众通过各种媒介发表的意见，并非囿于个人利益，而是有着全局的视野和长远的眼光。在2003年初的武汉市“两会”期间，汉网“长江日报论坛”上就有网友发表如下看法:

“麻木”曾经是武汉的一道风景，不仅解决了不少下岗工人的就业问题，而且给手头不够宽裕不愿打的的市民带来方便，但是随着城市的发展，“麻木”的负面愈来愈严重，应该是武汉市“麻木”终结的时候了。

“麻木”存在的问题:

一、有损城市形象，一到武汉，满街“麻木”，感觉像县城。

二、污染大，噪音大。你在大街上留心一下，声音大、冒烟多的大半是“麻木”。

三、造成交通隐患。大多数“麻木”都疏忽交通规则，逆向行驶，人行道及大街、小巷到处乱窜。^[16]

当然，对政策问题的认定最终仍应由政府部门来实施。一方面它可以广泛听取公众讨论，从大量的有价值的意见中深化对政策问题的认识，另一方面它集中了各领域的专家，对政策问题实质的认定能力更强。

当政府对政策问题的实质认定清楚之后，政府将为解决政策问题进行一系列的研究、讨论等工作，即制定政策的过程，这就意味着政策问题正式进入了政府的政策议程。一旦政府在对政策问题的实质进行认定之后发现解决问题的条件尚不成熟，还需要暂时任其发展，那么政策问题还没有进入政府的政策议程。

可见，政府的态度对于政策问题能否或何时进入政策议程起着决定性的作用。因为政府是公共政策的制定者，也是政策议程的设计者。哪些问题被认为是亟待解决且条件已经成熟，哪些问题被认为可以暂缓解决或条件不太成熟，都取决于政府部门对相关问题的认识和态度。政府在决定政策问题能否进入政策议程的过程中，既要承受来自普通公众、利益群体、政治领袖等方面的压力，也必须考虑解决问题的条件和时机、当前能否彻底解决问题等。当然，政府是否站在公众的利益角度思考问题，是否发自内心地急群众之所急，也直接影响着政府决策部门解决相关部门的态度，进而影响政策议程。

大众媒介在其中的关键作用不可低估。大众媒介在传递各界人士意见和要求、集中放大政策问题的过程中，通过反复报道事实，发表各种评论，也集中并放大了公众对政府部门的舆论压力。当这种压力达到一种程度，就会对政府部门产生影响，促进政策问题进入政策议程。

虽然公众呼吁取缔“麻木”多年，人大代表和政协委员也反复就此问题提建议，但最终认定解决“麻木”问题的根本是保留或取缔“麻木”的问题，仍然只能是政府。当武汉市政府决定要彻底取缔“麻木”时，政策问题便确定了。这期间，大众媒介对街头“麻木”横行所带来的问题的报道及公众、人大代表、政协委员意见的报道，无疑对政策问题的确定起了助推作用。

3.公共政策的内输入与外输入

美国学者罗杰·W.科比在《比较政治过程的议程制定》一文中，根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围、方向和程序，把政策议程的模型划分为三种类型，即外在提出模型、动员型、内在提出模型。外在提出模型主要是指政策问题的发现和提出者是执政党和政府系统以外的个人或社会团体，他们给决策者以足够影响力，使问题进入正式议程;动员模型主要是指政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策议程的过程;内在提出模型主要是指政策建议或政策方案起源于执政党和政府内部的某个单位，或者起源于接近执政党和政府的某个团体，提出者并不希望把问题列入公众议程中，而希望凭借自身的力量直接将问题纳入正式议程。^[17]

根据政策问题提出者的身份所属，我们可以将科比提出的动员型和内在提出模型归为一类，都是由执政党和政府系统以内的组织提出的。这样，我们将政策输入机制分为内部输入和外部输入两种类型。所谓内部输入是指政策制定部门即党和政府部门主动提出政策议题并将其纳入政策议程的过程，而外部输入则是指政策制定部门以外的个人、群体或组织向政策制定部门表达利益要求、提出建议并促使其纳入政策议程的过程。

考察我国的公共政策制定过程，我们发现，我国公共政策的制定呈现出突出的内部输入特点。我国学者胡伟在《政府过程》一书中，运用系统分析方法，研究中国政治决策的过程，突出了权力精英在中国政治决策中的作用，借用了伊斯顿《政治生活的系统分析》一书中提出的“内输入”的概念。他指出:“决策过程中的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入政治体系(决策中枢)，而是由权力精英自身来进行利益要求的输入，即‘内输入’。”在他看来，内输入是当代中国决策过程中利益表达与综合的主导形式，亦即当代中国“人民的利益”是由权力精英“为民做主”的;它所依靠的不是多元决策下的社会互动过程，而是权力精英的政治折中。^[18]我国公共政策的制定之所以形成内输入的主导机制，可从我国特殊的经济、政治、文化因素分析。(1)长期的计划经济模式，导致社会利益结构分化不明显，利益表达组织缺乏，个人的表达意识和能力也极其微弱，公共政策的制定基本上是自上而下的政府主导模式。政府在政策问题确认中主动介入以发现并解决问题，而个人、团体基本上不介入或很少介入。^[19]当然，政府自上而下地进行政策输入，总是以代表人民表达利益要求的方式出现的。(2)高度集中的权力管理体制和运行模式，使得政策问题的提出和纳入政策议程的权力集中于政府手中，虽然在这种权力体制下，提出政策问题的政府也会征求群众的意见，但政策问题的轻重缓急安排、权力精英对民众诉求的体认，都有赖于权力集中的上级政府“为民做主”的态度和水平。(3)在中国的传统政治文化中，政府官员是人民的“父母官”，人民的利益要由政府官员来体察和照顾。这一点对当代中国仍有很大的影响。在当代中国，一般情况下民众仍把维护自身利益的希望寄托在重要的权力精英身上，并不直接采取行动去影响决策。因此中国的权力精英必须具有比较强烈的责任感和使命感，自觉维护和代表社会公众的利益，否则将会产生严重的政治后果。^[20]

与此同时，我们必须看到，随着经济、政治的迅速发展，我国公共政策的制定日渐增加了外部输入的特征。改革开放以来，经济体制改革促使社会的利益分化倾向愈益明显，公民的利益表达愿望日益增强，政治体制改革则使利益表达的渠道更多更畅通，我国公民的政治参与出现了由过去的“革命型政治参与”和“动员型政治参与”向“建设型政治参与”和“自主型政治参与”的巨大转变。^[21]无论是影响国家发展的重大政策，还是影响一个城市的公共建设、一个社区、一个群体的公共利益，公民都会积极主动地发出自己的声音，表达自己的意愿，以求影响最后的政策制定。在这一过程中，公民采取向人大、政府部门反映情况、上访甚至极端的方式表达意见，媒体发现社会问题、反映民众声音，以影响公共政策的制定，都是公共政策外部输入的表现。