推行造价管理改革

推行造价管理改革　服务交通事业发展

宁夏公路工程造价管理站

改革开放以来，我国公路建设快速发展，且投资主体呈多元化发展趋势，从而要求对公路工程定额管理进行改革，以适应公路建设市场发展的需要。我区近10年来公路建设投资大，项目多，通过推行造价管理改革，科学合理地确定工程造价，达到了投资少、效益高、市场规范、公平竞争的管理目标，为自治区交通事业实现跨越式发展作出了应有的贡献。

一、适应市场经济体制要求，组建造价管理机构

宁夏公路工程造价管理站，是在社会主义市场经济条件下，在公路建设管理过程中不断成长和壮大的。

计划经济时代，公路工程造价由工程勘察设计单位按工程定额编制进行，行政首长拍板定案。设计部门有专门编制工程概预算的工程师。工程造价连同设计文件一起编制，由交通厅（局）审查，再报上级计划部门审定批准。20世纪80年代中期，我国通过世界银行、亚洲开发银行贷款援助交通项目，开始接触和借鉴国际上通用的公路工程管理经验，对项目实行招投标管理。1985年9月7日，宁夏交通厅首次在沿山公路北段33公里二级公路工程建设项目中采用内部招标的方式选择施工队伍，宁夏公路工程局第一工程队以971.8万元造价中标。这次招标虽然不是很规范，但毕竟向市场经济迈出了艰难可喜的第一步。由几家施工单位竞争，其结果是有效降低了工程造价。1991年6月10日，银川黄河公路大桥开工建设，大桥的主桥施工由黑龙江路桥集团公司中标，这是宁夏公路建设市场首次面向全国开放。1997年年初，京藏高速公路宁夏境姚叶段工程建设前期工作在紧锣密鼓地筹划，随后青银高速公路宁夏境古王段、京藏高速公路宁夏境麻姚段、叶中段等大型项目接踵而来，进入前期工作阶段。在这种形势下，宁夏交通厅党组决定改革公路建设项目管理模式，推行招投标制，其中青银高速公路宁夏境古王段按世行的规定要实行国际公开招标。当时交通厅负责公路建设的职能处室工程管理处配有2人专司造价管理工作。以2人之力，不要说这么多的项目，就是一个项目也很难应对。鉴于这种紧迫形势，厅党组决定并经自治区人民政府批准成立了“宁夏回族自治区公路工程造价管理站”（以下简称造价站），负责宁夏公路行业的工程造价管理。共有11项职责，概括为三句话：加强公路建设市场管理；规范公路工程计价行为；合理确定并有效控制工程造价。

二、以人为本，加强造价管理机构自身建设

公路工程造价管理站作为公路建设中的造价管理机构，千头万绪，工作该如何开展？经过梳理认为应首先搞好这个新机构的自身建设，培养一支素质高、业务精的造价管理队伍，建立一个管理规范、办事透明、公平公正、维护国家利益、为建设单位和施工企业服务的造价管理机构；其次是建章立制，强化行业管理，依法照章办事。主要做好以下几方面的工作。

一是高标准选配造价管理人员，加强造价管理队伍建设。在政治思想素质方面，要求造价管理人员以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，牢固树立“八荣八耻观念”，熟悉造价管理的法律法规，热爱造价管理事业，坚持造价工作公开、公平、公正、客观、廉洁，遵守职业道德。在业务素质方面，能准确理解定额意图并能正确应用，做到业务熟练、技术过硬。

二是加强行业管理，推行造价人员持证上岗制度，通过职业培训提高行业的造价管理业务水平。造价站成立以来，先后在全行业组织造价工程师职业培训7次，开办资格认证培训7次，参培人员800余人次，有23人通过交通部甲级资格认证考试，169人通过交通部乙级资格认证考试。有了这个基础，使造价管理人员持证上岗制度落到了实处。

三是测定宁夏的补充预算定额。交通部制定的《公路工程概算定额》和《公路工程预算定额》是全国公路建设工程方面的主要依据，由于宁夏经济发展水平、物价等因素与全国有一定差异，不但地方材料的价格不同，劳动工资水平、运价也有差异，尤其是各重点工程项目中实际应用的新技术、新工艺、新材料、新设备不断出现，就必须花大量精力去收集资料，加以综合，测定并不断修订《宁夏公路工程施工定额》和补充预算定额，做到不脱离实际、准确反映当时的市场价，并于2003年10月发布了《宁夏回族自治区公路工程预算补充规定》。

四是研制开发了《宁夏公路工程造价编制系统》。为充分利用公路工程造价信息资源，建立开放、共享的公路工程造价平台，为公路工程造价提供有效的技术支持，造价站和广东同望科技公司于2005年联合研发了《宁夏公路工程造价编制系统》，此系统的成功研发，填补了我区公路工程造价编制软件的空白，为造价管理提供了优质服务平台，也为公路工程造价人员提供了方便。于2006年开通了“宁夏公路工程造价管理信息网”，信息网开通仅一年多时间，点击率已超过了14万次。

五是创办了《宁夏公路工程造价管理信息》刊物。定期发布宁夏公路工程造价管理信息；宣传国家和自治区有关造价管理的方针、政策及法规；为交通系统提供工程造价的学术讨论园地。此刊物自1999年创刊以来，共出版21期，总字数达84万字。

通过10年的努力，宁夏公路工程造价管理体系已经形成，为公路建设市场的繁荣与规范，奠定了坚实的基础。

三、突出重点，积极服务公路工程项目招投标工作

造价站成立以来，一项十分繁重的工作是按照交通厅的要求，为重点公路工程建设项目编制招标标底（控制价），起草编制资格预审文件、招标文件，为招投标做好基础性工作。每项工程设计文件形成后，首先由造价站审查概预算，然后编制招标标底（控制价）。编制招标标底（控制价）以设计文件为依据，收集大量数据，认真分析材料单价，详细运算，并从微观到宏观控制造价。为了公平公正，编制投标标底（控制价）按有关规定必须封闭进行，时效性强。自1999年以来，造价站的工作人员不知被关了多少次“禁闭”，熬过了多少个不眠之夜，夜以继日，勤奋工作，加班加点更是不计其数。但他们无怨无悔，用自己的辛勤劳动，为宁夏公路建设增砖添瓦。从编制京藏高速公路宁夏境姚叶段项目招标标底（控制价）开始，到2006年年底，共编制招标标底（控制价）涉及金额279亿元，编制招标文件392套，总计1880余万字。8年中，完成了宁夏交通厅99%的工程建设项目招标文件编制工作，平均每一周编制0.83本招标文件，完成4.02万字。招标文件类型涉及工程招标、采购招标、服务招标，内容涉及资格审查、设计招标、监理招标，以及公路工程、交通工程、房屋建筑工程、材料设备采购工程、装修工程等。如何才能使招标标底（控制价）编制得更加科学、合理，既维护业主利益，又能使造价公平合理？造价站在实践中总结出主要抓好3个环节：

一是牢牢把握政策依据。编制的招标文件，必须符合国家、交通部、自治区制定的各种法规，符合招投标管理、造价管理的方针、政策，遵循交通部颁发的有关工程造价的规定和计价办法。

二是以科学、合理、严谨为标准尺度。科学，要选择先进的设计方案、先进合理的施工工艺、物美价廉的材料和施工设备；合理，就是既保证工程质量，又兼顾工程参建企业应有的权益；严谨，要求招标标底（控制价）和招标文件系统而完整，做到无漏项、工程量清单无含混不清，准确套用定额。建立了招标标底（控制价）和招标文件编制复核制度，复核时以系统性、完整性为主要标准。完整性主要检查是否有疏漏、歧义，是否有自相矛盾、含混不清使承包人产生误解的地方；系统性主要复核招标文件是否切合实际，对投标人的要求是否公正，招标人的权利、义务是否合理，施工方案在技术上是否先进、可行、可靠。

三是深入现场调查研究。每编制一项工程的招标标底（控制价），造价人员都要首先深入现场对地方材料、运输等方面进行市场调查，从而使招标标底（控制价）编制更合理。所有编制的投标估算，通过公开招标和评标验证，符合国家有关造价管理方面的方针和政策，为控制工程造价、招标评标发挥了重要作用。通过招标文件和招标估算的编制，积累了更多的实践经验，全站人员的专业水平及综合素质有了进一步的提高。

四、立足大局，充分发挥造价管理在宁夏公路建设中的作用

一是规范公路建设计价行为，为加强建设市场管理奠定了基础。《公路法》、《招投标法》明确规定公路建设的设计、施工，都必须进行招投标，选择设计、施工队伍。在招投标过程中，科学的造价管理，使招投标工作能够井然有序地进行。而造价管理中的招标标底（控制价）、标书编制，是招标工作的重要组成部分。标底（控制价）编制的合理，才能使工程造价得到有效控制。

二是为国家节省了大量建设资金。造价站在设计文件审查中，为投资估算、工程概预算争取国家投资把了第一关；在编制招标标底（控制价）过程中，为控制局部、总体造价控制把了第二关；通过竞争性招标，为控制造价把了第三关。这样，为交通建设节约了大量资金。据1999年～2006年的统计，经过审核的施工图预算一般降低造价都在15%，初步计算，8年间，核减施工图预算约42亿元。

三是把控制造价列入重要议事日程，严把工程费用变更关。在工程建设过程中，凡遇费用变更项目，都要求建设单位提供变更清单，然后由造价站组织专业技术人员赴现场考察，严格审查核定新增费用或核减费用。在整个工程项目的实施进程中，要求建设单位、施工单位都按施工合同办事，以合同的约定处理工程费用变更。

四是为建设规范而又竞争有序的公路市场把住了关键环节。人人都知晓，一项工程是否圆满，主要是三个指标：质量、造价和进度。造价是否合理，能不能既维护国家和业主的利益，又保护企业的合法权益，是其中的重要环节。造价管理的混乱，必然导致建设市场秩序的混乱，导致投机取巧的企业浑水摸鱼，而真正有实力、管理好的企业受排挤，其结果是鱼龙混杂，不能实现优胜劣汰，也就打击破坏了整个建设市场。反之，有序的造价管理，则保护了实力强、资信好、施工质量佳、遵纪守法的企业，从而培育公平公正、竞争有序的公路建设市场。

五是为廉政建设创造条件。近年来，各级党组织都加强了反腐倡廉工作。公路建设造价管理工作，为交通系统的党风廉政建设从办事公开化、制度化建设起到了促进作用。造价管理工作可将各级领导从招投标的具体事务中解脱出来，分管领导按制度办事，使招投标、工程造价管理公开、透明、制度化、规范化，避免暗箱操作。因此，对预防腐败提供了制度保证。

六是促进建设决策科学化、民主化。公路基础设施建设，尤其一些重点工程项目，其立项、总造价等，既是一个系统工程，也是一个决策过程。在未实行造价管理之前，由于缺乏基础资料和科学管理，很难避免决策失误。这就是计划经济时代工程概预算经常出现失准的重要原因。建立造价管理体系后，这些工作都有科学合理而又严谨的办事程序，各种价格因素又来自于调查和实践，加之招投标中吸收了专家意见，因而实现了决策工作的科学化、民主化。

执笔人：李学文　刘心家