分类推行国有企业改革

不论是商业类企业还是公益类企业，都是独立市场主体，都要与市场经济相融合，都要遵循市场经济规律和企业发展规律，都要服从国家战略，都要实现经济效益和社会效益的有机统一。

但是商业类企业与公益类企业在很多方面存在较大不同，主要不同之处在于：其一，从发展目标看，商业类企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标；公益类企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。其二，从改革要求看，商业类企业可以实行国有全资，也可以实行国有控股或国有参股；公益类企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。三是从考核重点看，对商业类企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力，以及国有企业内部的治理结构及财务控制；对公益类企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。

一、商业类国有企业改革

《指导意见》指出，“商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。”

经过多年的股份制、混合所有制改革，国有企业大多属混合经营，为混合所有制国有企业的分类改革指明方向，就显得尤为重要。针对该类国有企业，《指导意见》明确提出：“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。对这些国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化；对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化；对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作、独立核算。对这些国有企业，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。”

充分竞争行业的商业类国有企业开放度高、竞争程度高，行业垄断性和重要性相对较低，对改革深度的容忍度更高，这类央企将在未来的改革中走在前列，类似2014年“四项改革”的试点改革模式仍将有望继续扩展和推进。统计数据显示，国有资产在不同行业中占其总资产的比例不同，其中国有资产在各版块的平均占比为33%。国有资产比例较低的竞争性商业类行业，如汽车制造、有色金属、建筑、旅游、纺织等等，可能率先迎来较大力度的央企改革。

图7-1 分行业国有资产占比（资产口径）

数据来源：《中国统计年鉴2014》

需要注意的是，《指导意见》对商业类国有企业的改革比较宽松，股权形式多样，考核侧重于经济指标，包括资本价值、业绩指标和竞争能力。但在贯彻落实方面，谁来分，什么时间完成，还需要更明确，这也为分类改革的具体实施方案留下很大的空间。

二、公益类国有企业改革

同时，《指导意见》指出，公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，改革的目标在于引入市场机制，提高公共服务效率和能力。针对该类企业，股权改革的具体方式为：可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。对公益类国有企业，考核标准在于成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。

公益类国有企业提供公共产品与服务，以保障民生与社会效益为导向，产品和服务价格通常由政府制定以保障社会公众利益，政府对亏损进行补贴，水电气等市政企业均属于公益类国有企业。

对公益类国有企业，应加大国有资本投入，增强其提供公共产品和服务的能力，尽快改变目前公共产品和服务供给不足的局面。如针对养老院、幼儿园、停车场、医院、职业教育等供不应求，工业脱硫、脱硝、除尘以及垃圾处理、污水处理能力等严重不足，国有资本投资公司均应加大投资力度，同时采取特许经营的方式，吸引社会资金投入，以改善生态环境，满足人民群众多层次需求。加快建立共享性公共产品市场价值补偿机制，鼓励企业为提供清洁的空气、干净的水做贡献。

表7-3 商业类和公益类国有企业分类改革对比

（续）

三、国有企业并购整合将加速

随着国有企业分类改革落地实施，相信中央企业以及地方国有企业将进行大规模分类，则在分类基础上进行资产剥离和重组将会成为国有企业未来一段时间的大举措。

国有企业的并购整合从20世纪80年代开始，以《国务院关于推动经济联合的扩张暂行规定》为标志，国有企业开始尝试进行经济联合。1987年《关于组建和发展企业集团的几点意见》颁布，在国内兴起了一股“集团热”，一大批国有集团在这个时期诞生，这个时候的国有集团大多是政府政策引导下组建的，企业根据自身发展需要进行联合的为数不多，国企业内部结构不健全，优势没有完全发挥出来。随着国有企业进行公司制和股份制改革，组建大国有集团开始真正步入正轨。从原来的行政“拉郎配”转变为真正的产权联合。中国的国有集团普遍以国有大中型企业为核心，通过合并和重组等方式以产权纽带将上下游企业或同行企业联合起来构建而成。国有企业间的并购重组较好地实现了国有资产的整合，减少了资源的重复投资和恶性竞争，提高了国有资产的配置效率，实现了国有企业短时间内做大的目标。

新阶段中，国有企业在进行科学分类后，并购整合将提速。并且，2015年9月1日，财政部、证监会、国资委、银监会四部委联合发布《关于鼓励上市公司兼并重组、现金分红及回购股份的通知》，优化兼并重组市场化定价机制，进一步简化行政审批程序，优化审核流程，鼓励上市公司兼并重组支付工具和融资方式创新。为国有企业进行兼并重组提供了制度基础，同时，国有企业的兼并重组符合政府将国有企业“做强做优做大”的要求。国有企业通过下属控制的上市公司，依托于资本市场，进行并购重组，进行国有企业整合将会成为未来国有企业分类后的发展趋势之一。

并购重组的方式主要有三种。

第一，行业内并购重组。即业务在竞争领域、主业有相互重叠或优势互补的企业中展开，既能避免国有企业间的恶性竞争，又能增强企业的实力及一致对外竞争的能力；企业规模扩大，还能提高企业的抗风险能力。

在目前110家中央企业中，业务有重叠且在竞争性领域，或者已经在全球范围属于竞争性行业的中央企业比较容易依法合并重组。中央企业的整合应服务于国家整体的发展。从国家战略层面来看，驱动中央整合的重要政策因素之一就是“一带一路”，原因是“一带一路”战略涵盖了两个催生中央企业整合的重要元素：一是“通路通航”，“通路通航”是“一带一路”战略第三步“通商”的前提条件。在这个方向上，中央企业整合的切入点与铁路和航海密切相关；二是“高端装备走出去”，尤其是高铁、核电领域等重大装备的走出国门，这部分中央企业整合可以避免在海外竞争中的“内耗”，进而提高中央企业的国际竞争力。南车、北车的合并以及国家核电、中电投的合并目的皆在于此。

第二，行业内兼并收购。经营状况较差的企业被经营效益更好的企业兼并，这可能主要发生在产能过剩行业，通过兼并收购实现落后产能的缩减。

相对于“强强联合”的中央企业合并来说，中央企业行业内的兼并收购主要发生在产能过剩的领域。中央企业在这些领域的整合，能够一定程度上解决国内由于四万亿投资带来的产能过剩问题。我国的过剩产能治理一般通过扩大内需、对外转移、淘汰落后产能、兼并重组等途径实现。从美国的产能过剩治理之路来看，在一定的历史时期，美国的钢铁、汽车等产业都曾面临严重的产能过剩。而正是持续不断的兼并重组使行业集中度提升，实现了行业螺旋式发展，使整个行业有了新的生存空间和合理的利润空间。

第三，上下游行业链一体化整合。即通过对处于行业链不同位置的企业进行整合，实现上下游行业链的一体化。

对于处于产业链不同环节的企业，其整合重组有利于实现上下游一体化，塑造产业链优势，增强企业在全产业链的竞争实力。当前行业集中度低、效益低下、企业分散在产业链各环节的行业，更容易发生行业链整合；在央企集团中，有色行业和军工行业进行此类整合的可能性最大。