财政预算制度的涵义特征及来源

财政预算是一种制度，它以复杂的技术、精确的数据告诉人民，政府打算做什么，正在做什么，以及做了些什么。正是通过数据与图表，预算界定了政府活动的范围，确定了政府与社会的界限，进而划定了公共领域与私人领域的边界。现代财政预算制度的民主宪政特点，充分体现了以人为本，关注民生，界定了政府与人民之间权力与责任的关系。

一、财政预算的涵义

财政预算是任何国家政府进行国家治理所必需的施政工具。从形式上看，国家预算是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的计划账目表；从实际经济内容看，国家预算反映政府活动的范围、方向和政策；从编制程序看，国家预算须经国家权力机关的审批才能生效，是重要的立法文件。

国家的财政预算一般包括三方面内容。第一，收入和支出的种类和数量，以及这些种类和数量所表现出来的收支的性质和作用，即财政预算的规模与结构问题。第二，各类国家机关和部门在处理这些收支问题上的关系，及其所处的地位和所承担的责任，即财政预算管理体制问题。第三，在收入和支出的实现上所必须经过的编制、批准、执行、管理和监督等预算过程，即财政预算管理流程问题。

在公共财政的框架下，财政预算就是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，它是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。狭义的预算指预算文件或预算书，是静态的预算；广义的预算指编制、批准、执行、决算、审计结果的公布与评价等所有环节，实际上是整个预算制度，是动态的预算。

二、财政预算的基本特征

现代预算制度一个鲜明特征就是它受法律约束，其整个活动过程要受到法律及立法机构的严格制约。财政预算作为一个独立的财政范畴，是财政发展到一定历史阶段的产物，从预算的产生到发展为现代预算制度，其内涵不断得到完善和充实，并形成区别于其他经济范畴和财政范畴的特性。

1.财政预算的公共性特征

财政的公共性决定了财政预算的公共性。财政预算是政府用纳税人的钱为公众办事。由于政府提供的公共品，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，政府进行预算决策时更多考虑的是为全社会带来的公共利益，而不是利润。当然并不否定在财政预算决策时成本效益分析的思路和方法。相反，将绩效评估的方法引入财政预算是改进支出结果的一种有效的责任制度。

财政公共性具有三个层次：第一，从活动的目的看，财政活动的价值在于满足整个社会的公共需要，它是满足公共需要的手段，这与私人行为是为了追求个人利益最大化不同。第二，从活动范围上看，由满足公共需要的目的所决定，财政活动范围应定位于私人不愿意干或没有能力干、干不好的事。在理论上，一般主要是指非营利领域、公共产品或准公共产品。在实践上，财政活动范围要看当时的社会公共需要，要看公共意志如何表达和贯彻。第三，从运行机制上看，由前两个规定性决定，财政运行机制基于公众意志，体现社会绝大多数人的偏好。财政预算应该是公开透明的，民主法治的，程序规范的，而不应该是隐性的、人治的、随意性的。

满足公共需要是财政的根本，由此决定财政必须把资源配置到能最大限度地满足公共需要的领域中去。这就需要有一个能够保证达到上述目的和要求的公共运行机制。反过来说，财政就是在一定的制度框架内运行的，运行机制的公共性如何，决定着财政对于公共需要的满足程度、财政活动范围是否合适以及财政效率高低。这个具有决定作用的财政制度或运行机制，其实质是如何运用公共权力，公共权力依据什么规则进行资源配置。正是公共权力的运行规则决定了不同的财政制度。不经公众的同意，不按法定的程序，随意性地取其钱用其钱者是专制财政。经公众同意，按法定程序，公开透明地取其钱用其钱者是公共财政。所以公共财政应该是民主财政，是法治财政。建立公共财政的基本框架，就是要构造公共财政的运行机制——现代财政预算，要树立起正确的预算观。对于预算产生来说，是先有财政活动，后有预算。对于公共财政而言，应是先有预算，后有财政活动。预算规范到哪里，财政才能活动到哪里，不允许有任何超过预算边界的财政收支。不真正建立起具有法律效力的预算规范，就无法建立真正的公共财政。

2.财政预算的法制性特征

财政预算的法制性，是指财政预算的形成和执行结果都要经过立法机关审查批准。财政预算按照一定的立法程序审批之后，就形成反映国家集中性财政资金来源规模、去向用途的法律性规范。财政预算的法制性具体体现在有关预算级次划分、收支内容、管理职权划分等，都是以预算法的形式规定的。预算的编制、执行和决算的程序也是在预算法的规范下进行的。财政预算编制后要经国家权力机关审查批准后才能公布并组织实施。预算的执行过程要受到严格制约，不经过法定程序审查批准，任何人无权改变预算规定的各项收支指标。这样就使政府的财政行为通过预算的法制化管理，被置于社会公众的监督之下。现代预算制度产生以来，任何国家的预算都必须由立法机关审核批准，并接受立法机关的监督，这突出地表明了财政预算的法制性。财政预算的法制性是预算计划性的前提和保证，缺乏法律约束的预算不能称之为真正意义上的现代预算制度。为适应建立公共财政的需要，必须把预算定位在“法律”的本质上，赋予预算法律效力。这就需要对原有预算在制度上进行改造，提高立法机关的财政法治能力，同时要在全社会培养纳税人意识、公共意识和法律意识。

3.财政预算的计划性特征

财政预算的计划性，是指政府通过编制预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途作出事先的设想和预计。各级政府及有关部门在本预算年度结束以前，都需要对下一年度的预算收支作出预测，编制出预算收入计划和预算支出计划，并进行收支对比，以便从宏观上掌握计划年度收支对比情况，进而研究对策。这种建立在预测基础上的计划是否符合实际，最终是否能够实现，一方面取决于预测的科学性和民主化程度，另一方面也决定于在计划形成后的预算执行中，客观条件变化后的应变措施以及预算管理水平。通常情况下，为适应预测与实际的差异，在预算制度中往往会规定预算调整的内容。以便在实际情况出现变化时，财政预算也随之作局部调整。

4.财政预算的集中性特征

财政预算的集中性，是指预算资金作为集中性的政府财政资金，它的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡状况，由国家按照社会公共需要和政治经济形势的需要，从国家全局整体利益出发进行统筹安排，集中分配。收入的来源按照国家法定征收对象和标准在全社会范围内进行筹集，任何部门、单位或个人，都不得截留、坐支、挪用，以保证预算收入能及时、足额地缴入国库。预算资金必须按国家统一制定的预算支出用途、支出定额、支出比例等指标执行，不得各行其是。强调预算的集中性是因为要保证实现政府基本职能，满足全社会的共同需要，必须集中财政资金，在全社会范围进行集中分配。

5.财政预算的综合性特征

财政预算的综合性，是指财政预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，综合反映了国家财政收支活动的全貌。即预算内容应包含政府的一切事务所形成的预算收支，全面体现政府年度整体工作安排和打算，并以总额列入预算，而不应该以收抵支，只列入收支相抵后的净额。在收支范围上，财政预算收支比其他财政环节涉及的范围要广泛得多。比如工商税收计划、投资拨款和贷款计划，只是预算计划的某些单项收支，不能全面反映国家全部收支的整体状况。由于财政预算全面地反映了国家的方针政策，因而通过预算就可以了解政府的工作安排和打算。

三、财政预算制度的起源

1.西方财政预算制度的起源

现代财政预算制度最早出现在英国。14～15世纪，英国的新兴资产阶级、广大农民和城市平民起来反对封建君主横征暴敛，要求对国王的课税权进行限制，即要求国王在开征新税或增加税负时，必须经议会同意和批准。1640年资产阶级革命后，英国的财政权已受到议会的完全控制。议会核定的国家财政法案，政府必须遵照执行。在收支执行过程中，还要接受监督。财政收支的结算还必须报议会审查。到1688年，英国议会还进一步规定皇室年俸由议会决定，国王的私人支出与政府的财政支出不得混淆。1689年通过了《权利法案》，重申财政权永远属于议会。政府机关和官吏在处理国家的财政收支上，都对其规定了权限和责任。到18世纪未，英国首相威廉·皮特于1789年在议会通过一项《联合王国总基金法案》，把全部财政收支统一在一个文件中，至此才有了正式的预算文件。至19世纪初，才确立了按年度编制和批准预算的制度，即政府财政大臣每年提出全部财政收支的一览表，由议会审核批准，并且规定设立国库审计部和审计官员对议会负责，监督政府按指定用途使用经费。英国的预算制度从14世纪起，到19世纪才发展成为典型的资本主义类型的财政预算制度。

其他西方国家的预算制度确立较晚。比如法国在大革命时期的《人权宣言》中对预算制度进行了规定。1817年规定立法机关有权分配政府经费，从而完全确立了预算制度。美国在早期的宪法中没有关于预算制度的规定，直到1800年才规定财政部要向国会报告财政收支，但当时的报告仅仅是汇总性质。第一次世界大战后，在美国“进步时代”的历史背景下，美国国会1921年通过了《预算与会计法》，其中规定总统每年要向国会提出预算报告。自此，美国产生了现代的财政预算制度。

在英、美、法等西方国家，由于当时的资产阶级已经具备了保护自身利益及监督财政的意识和能力，要求统治者通过法定的程序使用并报告财政收支情况，从而使得国家预算应运而生。其产生路径是自下而上的，是由以资产阶级为首的公众推动完成的。而这个过程正是民主化的过程，建立了民主的机制，切实保障了公众的民主权利。

2.我国财政预算制度的起源

中国现代政府预算制度是在近现代社会转型的背景下，以“后发外生”的方式出现于清朝末年。其预算制度的产生是由朝廷推动的自上而下的过程，并未包含公众参与的因素，没有经历民主化过程，表现为民主性先天不足。一般认为，中国现代政府预算出现于1910年（宣统二年）。1986年康有为在“戊戌变法”中，提出“改革财政，编制国家预算”，但因变法失败，并没有真正编制国家预算。

1906年，载泽等大臣对西方近代财政制度进行了考察，依照西方的经验提供了预算制度的蓝本。1911年，资政院依章程修正后议决通过的总预算案，被视为中国历史上第一个近代意义上的国家预算。1911年清朝廷依据《清理财政章程》公布了《试办全国预算章程》，该章程规定了具体的预算程序，要求自宣统三年起，度支部（户部）汇总编制的全国岁入岁出总预算案，在奏交内阁行政会议政务会集议后，送资政院议决，不经过资政院就不能通过，且只有资政院同意才能修改预算。根据《预算册式及例言》，预算岁出主要包括：行政费、财政费、军政费、交通费、民政费、司法费、教育费、各省应缴赔款、洋款等十九类。清代普遍使用统一的货币——白银，这为记录综合的财政收支计划提供了计量单位。虽然当时清王朝已摇摇欲坠，各省处于割据状态，上报的数据只是凑合的数字，但这起码在形式上是一个财政年度内统一的综合反映国民经济发展的财政收支计划。也是在1911年，辛亥革命推翻了清王朝，结束了清王朝的封建专制统治。可悲的是，这个王朝虽然有了财政预算，还等不到办理财政决算就已土崩瓦解。因此，我国历史上的第一部财政预算只有预算而无决算。清朝廷编制预算的重要动因是当时财政状况混乱，试图通过引入西方的预算制度以巩固其风雨飘摇，一触即溃的政局。

后来，北洋军阀和国民党政府也有其财政预算，但都属于半封建、半殖民地性质的预算。清末的预算虽然形式上具备了现代预算的特点，但本质上都先天不足。后经北洋军阀时期、国民党统治时期，至新中国建立之前，预算制度在民主性方面并没有明显的改进。

新中国建立后，一直实行计划经济体制。20世纪90年代以来，国家推行了一系列的财政预算制度改革。逐步融入了现代预算理念，现代预算理念是一种产出预算理念，它强调的不只是政府投入的过程，更重要的是这种投入所产生的结果，它十分重视效率。现代意义的政府预算发展到今天，已经有一百多年的历史。自产生之日起，政府预算就成为备受公众、政治家和学者关注的常新的“热点”，特别是经济学者对政府预算的研究，取得了大量的成果，极大地刺激了政府预算管理水平的提高。预算作为政府宏观调控的重要手段，它与一国经济和社会发展是密切相关的。

近些年来，我国进行了各项政府预算改革，如综合财政预算、编制部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府采购制度等。这些预算制度的改革，在增强财政预算的完整性、公共性、透明度等方面迈出了可喜的一步，但距离社会主义市场经济体制的要求还相差很远，因此，我们需要继续探索，不断推进政府预算制度的改革。