学校制度力的特征及构成要素

第二节　学校制度力的特征及构成要素

本章对学校制度力的研究从学校制度力的特征和构成要素两个方面展开，我们理解:特征分析是对事物的全貌分析，要素分析是对事物的实体分析;特征分析是对事物的定性分析，要素分析是对事物的定量分析。我们试图通过这样的分析，全面准确地把把握学校制度力概念的内涵和外延，进而探究制度力产生的体制机制。

一、学校制度特性分析

制度是制度力的出发点和物质基础，分析学校制度力的特征，离不开对学校制度特性的分析。常见的分析方法是从功能上发掘制度的特性，在《制度的哲学思考》一文中，作者把制度的功能特性总结为:预期性、有序性和激励性。^［12］制度的预期性是从制度契约论中推导的结果，制度就是把人们自身的行动和他人的行动设置在预定的期望中，从而减少盲目性，减少交易成本;有序性强调制度的强制功能，通过制度的理性建构，形成人们的交往秩序;激励性是制度的动力机制，是依附于制度的价值理念。

本章采取比较分析法，通过将学校制度同其他制度进行比对观照，找出学校制度的特异点，归纳出学校制度的特征。我们已经认定，学校制度是教育制度的组成部分，而教育制度从整个社会制度构成中，可以归为与经济制度、行政法规并列的文化制度范畴，所以我们的比较在学校制度与经济制度、行政法规之间进行。按照丹尼尔·贝尔的理论，“掌管经济的是效率原则，决定政治运转的是平等原则，而引导文化的是自我实现原则。”^［13］首先，学校制度和经济制度、行政法规的价值追求不尽相同，尽管制度都具有调节关系、规范行为的作用，但经济制度追求的是效益的最大化，制定行政法规是为了尽量地减少管理成本，通过明确各方面关系，确保社会和组织的正常高效运行，而学校制度的建立的终极目的是为了人的全面发展和人的终身幸福，因而学校制度具有经济制度、行政法规无法比拟的前瞻性;其次，学校制度和经济制度、行政法规的执行方式也有很大差别，学校是培养人的地方，现实的人特征各异，培养的人才标准也各具特色，教育教学的评价难以标准化、数字化，因而学校教育和工厂生产、行政管理有本质不同，要求教育者更具灵活性和创造性，教育教学智慧的生发之处往往就蕴含于教学中无法预期的思维碰撞与问题的创造性解决过程中，因而学校制度化管理必须留有更大的空间，学校制度因而也更具有人文化色彩;再次，从学校制度和经济制度、行政法规的执行效率来看，学校制度具有后显性。十年树木，百年树人，企图通过制定一个和多个学校制度，就立即改变学校现状甚至立竿见影地彰显人才效应，这是不可能的，学校制度的成效只有在一个较长时期方能全部显现，而经济制度、行政法规的效率就要快得多。

当下的学校制度建设，有明显的仿效或克隆经济制度、行政法规的痕迹，学校行政化、企业化倾向有愈演愈烈的倾向。学校呈现“非学校化”现象，这是和学校过分追求效率、过分迷信制度管理的结果，和学校教育的本质属性是背道而驰的。

二、学校制度力特征分析

学校制度特性必然影响学校制度力，尽管它们之间有着显著的差异，但从根本上说，离开制度谈制度力将是典型的无稽之谈。制度力区别于制度的最显要之处就在于制度力是动态的作用过程而制度是静态的物质(文本)呈现，准此，我们对学校制度力特征的分析始终关注其动态特征。

1．生成性

“生成”一词具有长成、形成和养育的意思，也就是说学校制度力的显现是一个动态发展的过程，是制度从形成到制度化到制度执行这一过程中不断培育和发展起来的，并不是制度与生俱来的。如前所述，中小学制度力是制度主体、制度客体以及两者相互博弈的力量显现，制度发生作用的过程就是制度力的形成过程。制度安排是制度主体的主观意志的表达，制度执行更是制度主体意志思想对象化的过程，彰显制度主体“人”的志趣和魅力。在学校制度力的形成过程中，作为文本的抑或思想意识的制度也是处在不断发展、不断修正、不断变迁的动态过程中，并非静止不变的。因而学校制度力呈现过程化特点，并在过程中逐步生成。

2．强制性

学校制度力具有明显的约束性指向。约束性指向是制度力的本质属性，约束含有“强制”的意味，因而我们认为强制性是学校制度力的重要表征。制度是规范，是人际交往的行为准则，是社会关系的固化表述，是人们必须严格遵守的规则。作为制度力量的外在显现的制度力，必须确保制度的权威性、不可逾矩性。学校制度力的强制性是制度执行过程中表现出来的，它不断地把组织和个人从迷乱的情境中拉向理性有序的轨道上来。

3．普适性

学校制度力的普适性主要是指学校制度溯及对象的广泛性。它至少包括以下几个方面:一是作用对象的周延性，也就是制度面前人人平等，不应该有超越制度和法律的人和事，学校制度的覆盖范围就是制度力作用范围;二是作用过程的严格性，只有执行了的制度才是现实和真实的制度，学校制度力就像一只隐形的手确保制度在执行过程中的全面公平公正;三是作用时空的无限性，制度作为一种行为规范，它调节的是各种社会关系和社会矛盾，是社会正常运行的基础。马克思说“人是社会关系的总和”。人类社会是各种社会关系的演绎剧场，无论是从动态的社会发展来看，还是从静态的社会现象来观照，人们的社会生活如果没有制度的参与，简直是不可想象的。制度无时无处不在，制度力也无时无处不在。

4．人文性

学校制度力具有浓郁的人文色彩。学校制度力的人文性和制度的人文性有着明显的不同，学校制度的人文性是从制度内容来说的，学校制度力的人文性是从制度力量显现方式来说的。教育行为不同于其他社会行为，它具有强烈主观色彩，有着其他社会行为无法比拟的丰富性，因而学校制度力除了具有约束指向外，更多的具有指导、激励指向。在制度执行中，将体现更多的人文关怀。学校制度力的人文性来源于人性假设的人文性即人性向善;教育目的的人文性即促使受教育者的精神健康成长;制度功能的人文性即明确和保护教育各方权益。有人说教育的本质意味着一棵树摇动另一棵树，一朵云推动另一朵云，一个灵魂唤醒另一个灵魂。让制度去唤醒教师和学生的灵魂，就要将惩罚型制度变为惩罚与激励相结合的制度，中小学制度力要体现对教师和学生的情感激励。

5．历史性

任何一项教育制度都不是个体行为而是社会行为，制度所代表的利益是集体利益，制度所规范的是个体的社会行为。学校制度是在适宜的人文生态环境中生长出来的历史性果实，制度发展的过去、现在和未来是密切相连的，制度的历史决定了未来创新的可能性。历史性特征是学校制度力动态特征的深层表现，忽视这一点，将陷入历史虚无主义的深渊。

三、学校制度力构成要素分析

中小学制度力的构成要素分析是一个全新的课题，从我们所接触的文献来看，尚没有人对此作系统的论述。我们是从学校制度现状出发，考察了各级各类学校的制度文本及表现形式，制度的产生过程以及文本的形成过程，分析了制度的功能及其发挥作用的内在机制，探究了制度的信度和效率的决定因素，着重研究了学校制度力中制度主体和制度客体的种种具体表现，从而推导出学校制度力的生成过程，概括出学校制度力的构成要素，我们认为学校制度力构成要素主要有制度品质、制度执行、制度环境、制度效能这四个要件。我们将这四个要件具体分解成20个子项，如下表所示:

表1－1　中小学制度力构成要素及其子项目

制度品质:有人认为:“规范系统总是逻辑地以价值认定为依据”，^［14］学校制度首先必须要具有正确的价值导向，明确制度相关人或组织的关系，保护教育者和受教育者的合法权益，引导组织和组织的人走向健康有序的轨道，使人们的行为达到理性自觉，使中小学制度力获得教育伦理哲学的支持;合法性是指学校制度的内容必须合符法律法规，不能和国家法律政策违背，同时制定制度的程序必须合法有序，否则，制度就缺少应有的公信力，不合法的制度是伪制度，不可能彰显制度力;科学性是要求学校制度内容及文本表述科学、严谨、符合逻辑，体现权利与义务对等的原则，增强制度的科学性就是增强中小学制度力，科学理性是制度品质的重要维度;中小学制度力的显现依赖严密完善的制度体系，单一制度发挥的作用总是有限的，制度与制度间必须相互支持，而不能相互冲突，只有这样才能形成合力，否则制度力将大打折扣;制度是用来执行的，制度安排和制度制定应考虑到操作层面，努力寻求理性和现实的结合点，让人的愿望(或愿景)在现实生活中得到体现，一个不能操作或操作性不强的制度不能称之为现实的制度，这样的制度将丧失其制度力。

制度环境:制度环境简言之就是制度所处的环境系统，它的核心要素就是学校文化特征，它涵盖学校愿景、人际关系及相关习俗等，好的学校文化系统可以推进中小学制度力，不好的学校文化系统可以扼杀学校制度力。学校愿景是学校的理想和愿望，是制度安排的基础和目的所在，学校愿景能否理性准确表达教职工和学生意愿，这是人们对相关制度理解和认可的关键，直接影响制度力的发挥。人际关系和学校习俗是一个学校的生态，生态往往是一种时间的积累，是一种文化的传承，具有相对稳固的特征，学校制度置身于学校生态中，并非是“遗世而独立”，制度发挥作用的过程是两者相互博弈的过程，结局有三，一是学校制度融入学校生态，二是学校制度改造学校生态，三是学校制度消失(失效)于学校生态中。组织建构是学校组织特征，是中小学制度力显现的体制保障，当下学校组织建构主要有两种，一种是科层式组织结构，俗称金字塔型管理模式，一种是扁平化管理模式，两种管理模式的优劣要放到具体的学校来考量。笔者认为，根据当下中小学的规模、生态等各种情况，扁平化管理更容易显示管理的效率，更容易提升中小学制度力。领导素质是制度氛围的重要组成部分，领导素质包括领导人格、领导学养等，进而衍生其它要素，如领导权威、领导作风等，这里的“领导”指的是制度执行的主体，主要人物是校长，领导因素对学校制度力的建设和发挥至关重要，因为他们是制度的主要制定者和执行者。

制度执行:制度执行程序是否高效有序是学校制度力是否强大的标志，严格的制度执行程序就是要求制度执行渠道畅通、执行机制健全、执行人员到位、执行行为科学，中小学制度执行的程序还应该体现人文化特色。制度执行过程中的沟通协调包括制度执行者之间的沟通协调，也包括制度执行者和制度被执行者之间的沟通协调，沟通协调机制包括沟通协调的组织机构、沟通协调程序、沟通协调载体(对话、校务公开)。监督调控机制包括监督控制的组织机构，监督调控的流程，数据与资料的采集分析机制等。沟通协调机制和监督调控机制的建立，是学校制度执行的重要保障。制度是一定时期现实生活的客观反映和理性诉求，社会生活不断发生变化，制度的修改和变迁就是不可避免的事了，一个过时的制度会阻碍事物的发展，最终会丧失其制度力，建立和完善制度修改和变迁机制是中小学制度力永葆活力的保证。执行组织人员的素质决定着制度执行的质量和效率，我们常常在报端看到城管粗暴执法的报道，产生了极坏的影响，学校制度的执行者更应具备较高素质，确保制度带来秩序、制度带来和谐。

制度效能:制度效能是学校制度力的最终落脚点和归宿。制度效能首先表现为组织建构的稳定性，中小学制度力首先保证学校教育行为符合当地教育方针，保证组织体系的正常、有序和高效运转，保证制度功能全面准确实现。其次，制度效能表现为在制度引领下，学校呈现蓬勃向上的发展态势，教育教学质量稳步提升，校园文化不断丰盈，学校远景逐步实现。再次，制度效能表现为广大教职工和学生对制度的理解和支持，自觉地遵守和维护学校制度的权威性和不可逾矩性，制度成为凝聚人心、聚集力量的源泉。影响制度效能的因素还有制度溯及的普适性，制度的实施要具有连续性，朝令夕改的制度没有信度;制度的设置是针对所有的对象的，不能有凌驾在制度之上的组织和人，制度面前人人平等;普适性还必须分析例外管理及其几率，所谓例外管理是指在特定情况下管理者无法按制度执行或按制度执行无益的情况下，比照合理合情的原则，超越制度本义的一种管理形式。在使用得当的情况下，是制度管理的有益补充。在大多情况下，例外管理体现人文关怀，体现一个组织的组织文化。例外管理由于没有制度基础，存在管理风险，因而不能滥用，过度的例外管理容易消解中小学制度力。

四、学校制度力构成要素间的关系

学校制度力的生成是诸多要素相互作用的过程，制度品质、制度环境、制度执行、制度效能是制度力形成的关键要素，除此之外还存在很多影响和制约因素，诸如:图3－1中所示的学校定位、办学体制、政策导向，还有学校的组织结构、学校的外部环境都影响和制约学校制度力的形成和发挥。在学校制度力构成的四个主要要素中，他们在制度力中所处的地位和作用也不尽相同，也不能完全割裂。可以这样界定它们的关系:制度品质是中小学制度力的物质基础，制度环境是中小学制度力的孕育生态，制度执行是中小学制度力的运行机制，制度效能是中小学制度力的外在表征。

图3－1　学校制度力构成要素的关系图

制度品质是对制度文本的品质(质量)认定，制度是否具有合法性，制度是否具有前瞻性，制度是否具有科学性，制度是否具有系统性，制度是否具有操作性，这些是中小学制度力得以形成和发育的前提条件，离开这些前提条件，中小学制度力就成了无源之水、无本之木。制度环境包括组织的内外环境。在一个学校内，其积淀下来的学校文化、风俗习惯、行为方式都和制度力密切相关，同样，学校的外部环境也影响和制约制度力的孕育和形成。一个好的制度环境会使制度的功效得到充分完全的体现，反之，一个不利于制度实施的环境会影响制度的实施甚至消解制度的功效。制度环境为中小学制度力实施提供一种可能，是中小学制度力孕育和形成的土壤。制度执行在四个要素中处于最核心的位置，是中小学制度力最现实的体现，文本的制度只有通过执行才成为具有完全意义上的制度，制度执行时制度力的动态显现。制度效能是中小学制度力是否存在的有力佐证，从制度效能看制度力，是从结果追溯本源的方法，就像是看到满树的累累硕果就可以感知树木旺盛的生命力一样。