上海自贸区行政审批制改革的评价和展望

从某种意义上讲，审批制改革是整个上海自贸区建设中转变政府职能、打造政府—市场新格局并从真正意义上实现简政放权的制度灵魂。对上海自贸区制度推进中的审批制改革，既需要充分肯定其改革决心和初步成效，也要对其给予审慎的思考和展望。

1．行政审批制改革的实践和成效

上海自贸区制度设计的初衷之一是通过地区性的创新尝试来撼动我国久成积弊的“行政审批制”。这是因为在改革开放进入深水区后，试图对既定的利益格局进行边角捶打已经难以保证真正意义上的改革之需。从这个意义上讲，改革必须涉及对既得利益格局的重新调整，并深入到被这种既得利益格局所“缠盘”的产业或行业中去。

在我国诸多产业领域的市场准入机制中，多如牛毛的行政审批不仅是显见的制度障碍，并且已成潜在的思维惯性。改变政府过度介入市场、倚重事前审批的规制结构现状，这已经成为当下我国深入改革和扩大开放的前提。但是，要剔除这种行政审批制的积弊，这不仅涉及对中央和地方权限的划分，并且触及诸多影响国计民生重要产业领域的资源配置格局，面临的阻力不容小觑。这一点，我们从2003年《行政许可法》颁布后十余年间在深入利益格局调整的领域内举步维艰的进程中可见一斑。从这个意义上讲，选择上海自贸区作为契机，以区域性的制度创新为抓手，来实现行政审批制度改革在整个中央部署层面的突破，这本身就体现出上海自贸区建设在整个国家战略意义上的重大价值，从制度推进过程看，也是率先实现对外商投资“负面清单管理模式”的调整。伴随着“清单模式”的深入人心，上海自贸区不仅借助负面清单的逐年调整在制度生成的技术层面实现对相关产业利益格局的重整，同时撼动整个行政审批制的改革，借助对四大自贸区共通的“负面清单”乃至国务院试图推向全国的“负面清单”管理模式，划定市场准入机制的普适规则。在商事领域，证照制度改革又成为行政审批制改革的重要抓手。从证照分离确立试点到整个制度建构看，都体现出将行政审批制改革推向纵深的立意。

此外，行政审批制在程序意义上的改革也是成效斐然^[97]。从最早的新设外资企业备案、“三证合一”“一证一码”，进而新增对外贸易经营者备案、报关单位注册登记等5项功能，自贸区的“单一窗口”服务实现了由企业主体资格的注册登记向进出口经营资质的备案登记延伸，进一步缩短了办事时限。在简化审批层面基本实现了以下几个目标：第一，对不涉及公共安全和生产安全的事项，原则上实行形式审批，限定在48小时内办结；第二，优化审批：探索通过减少审批材料、压缩审批时限、网上办理等方式进行简化优化；第三，透明审批：审批部门进一步公开申请材料、合格条件和办理流程等，增强企业对审批结果的可预期性。从某种意义上讲，上海自贸区创业创新活力的释放很大程度上正是来自行政审批在实体和程序层面的松绑^[98]。

2．制度推进的展望和期待

上海自贸区的审批制改革走的是一条从地方创新“带动”或者说“倒逼”全国改革的路子。从《行政许可法》颁布之后的历程看，中国在行政审批制度改革中反复拉锯^[99]，其中一个重要原因就是被改革者同时又是改革的“主刀者”，改革没有容纳更多的“利益相关者”，未能形成改革的博弈和相互监督机制^[100]。上海自贸区作为一项国家战略，通过开放倒逼改革，将行政审批制度改革置于整个制度创新的着力点上，为突破行政审批制改革提供了大好契机。然而，从后续制度推进以及功能预设以观，行政审批制度改革还需要注意以下几个方面：

首先需要明确，上海自贸区的行政审批制度改革虽然立足于地方创新的契机，但它必须同时依托在《行政许可法》的法律框架内进行。这就需要在以上海自贸区建设为契机的轰轰烈烈的行政审批制度改革中，冷静审视其中的法律问题。从现有的制度实践看，为了匹配上海自贸区的行政审批制度改革，国务院各部委、各直属机关不断出台相关的意见和通知来规定行政审批的取消、后置或下放事项，这其中涉及行政许可主体和程序上的问题。比如，本身不具备行政许可权的主体在设定行政审批事项后被取消的，这只是行政机关的自我纠错机制，要把它从行政审批改革的定位中脱离开来^[101]。换言之，这在本质上并非行政审批制度改革的成绩，而只是将原有违背《行政许可法》规定的审批事项设立纠正而已。

在延续着法治思维的“冷思考”过程中，尤其要警惕因过于热衷或者沉浸在审批制度改革中，忽略审批事项的取消或下放中违背法律规定的倾向。例如，根据《行政许可法》的要求，取消行政审批的主体应当与有权设定行政审批的主体保持一致。从这个意义上讲，国务院不能取消法律设定的行政许可，国务院各部门不能取消行政法规设定的行政许可。例如，国家认证认可监督管理委员会（以下简称国家认监委）批复同意上海自贸区进一步深化外商投资认证机构的审批和监管改革，取消了对设立质量管理体系认证机构的政策性限制，但是《认证机构管理办法》系由国家质检总局制定的规章，倘若由国家认监委以批复形式取消，则会产生越权的问题。此外，取消程序也值得关注。取消行政审批实际上是修改法律法规或规章的一种形式，应当遵循《立法法》对于修法程序的规定。以国务院为例，虽然国务院不断做出取消和调整行政审批项目等事项的决定，逐步取消和下放数量较多的行政审批项目，实现了行政审批改革的实质性进展。但终须明确，取消和下放依据法律设立的行政审批事项需依照法定程序提请全国人大常委会修订相关法律规定。实际操作中，国务院不少部委只是采用意见、通知等方式取消、后置和下放行政审批，甚至有不少部门以办公厅名义发文取消行政审批事项，其取消程序值得质疑。

最后，虽然上海自贸区为行政审批制度改革提供了地方制度创新的契机，但总体而论，上海自贸区借以触动整个行政审批制度改革的具体制度推进还显现得较为零散，有些试点模式也还没能在全国范围内确立起长效机制。同时，虽然程序意义上的行政审批制度完善有十分重大的价值，但是行政审批制度改革在纵深层面的推进，或者说简政放权的真正灵魂必然涉及具体而微小的领域中，政府如何实现自身职能的准确定位？这涉及必须甄别不同类型来处理行政审批制度改革和替代性方案的选择问题^[102]。此外，考虑到行政审批制度改革本身是一项综合性工程，从长远看，它必须放在整个行政体制改革的大背景中进行，比如，精简行政机构、大力反腐和加强社会监督等，这样才能取得更显著的成效^[103]。