程序面向的行政审批制改革

如果说先照后证以及证照分离是上海自贸区借助商事登记制度改革来撼动实质意义上的行政审批制改革，那么上海自贸区的制度创新中还有诸多机制是立足于简政放权、简化流程的角度实现程序面向中的审批制改革。

1．审批制改革的实体面向和程序面向

审批制度深刻地影响市场准入。因此，在上海自贸区的制度设计中，针对市场准入和审批制改革进行制度创新，可谓是重中之重。从某种意义上说，负面清单管理模式包含两个部分：首先是“准入前国民待遇与负面清单管理模式”的确立本身，涉及在法定主义的立场上对整个审批制逻辑思路的确定；进而借助于列举式的特别管理措施清单，为外商投资的市场准入厘清了项目类型，它们都在一定程度上包含对审批制改革在实质面向中的方向。而上海自贸区先照后证和证照分离的改革措施，形式上是针对商事登记制度，但是从其制度推进和衍化形态看，直接涉及对审批制的改革，并且以类型化为基础，对审批制所必然影响的项目进行了梳理，可以视为是对实质性的审批制改革的又一个注脚。

总体说来，上述以上海自贸区为契机进行的实质意义上的审批制改革，在思路上贯彻了法治框架，基本以厘清、减少、收缩政府对市场准入的控制为要义。正如2015年12月27日公布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》在“深化行政审批制度改革”部分所提出的：“全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项。最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度。直接面向基层、量大面广、由地方实施更方便有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理。加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度，做好已取消和下放行政审批事项的落实和衔接，鼓励大众创业、万众创新。严格控制新设行政许可，加强合法性、必要性、合理性审查论证。对增加企业和公民负担的证照进行清理规范。”

审批制改革除了实质性面向，还涉及对程序性面向的改革。正如学理和经验所能共证的那样：行政部门的裁量权还涉及在程序或者过程意义上的裁量权，行政许可程序同样体现了权力行使的规范和服务型政府的实现。从这个意义上讲，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》在“深化行政审批制度改革”部分也正视程序面向的审批制改革，提出“对保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理，全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理，提高行政效能，激发社会活力。加快投资项目在线审批监管平台建设，实施在线监测并向社会公开，2015年实现部门间的横向联通及中央和地方的纵向贯通。加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点。”这些改革措施在上海自贸区的制度创新过程中也受到推进。

2．简化审批流程的一口受理和综合审批

从党的十七大提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，到十八届三中全会再次提出“切实转变政府职能，建设法治政府和服务型政府”，促进政府职能的转变，建设服务型政府和法治政府成为新时期我国政府建设的目标。在上海自贸区制度建设过程中，涉及不少与提高行政效率、实现服务政府目标紧密相关的行政改革措施，其中简化审批流程是一项重要指标，它也体现出我国审批制改革在程序面向上的创新方向。

对于商事登记而言，除了前文提及的注册资本认缴制改革、从先照后证到证照分离试点改革之外，实现商事主体在准入流程上的“一口受理”和“综合审批”是又一个在程序意义上体现服务型政府建设的制度优化。上海自贸区内的企业准入由“多个部门多头受理”改为“一个部门、一个窗口集中受理”，推行“单一窗口”制度和“多证联办”制度。这就极大地压缩了证照获批的时间成本。从某种意义上讲，“一口受理”和“综合审批”是改变纵向层机制和横向部门化的行政体制对行政许可申请人可能带来的困扰，是将行政思维和流程再造转向以行政相对人为中心和申请项目为中心的尝试。在上海自贸区制度推进过程中，内资企业登记“单一窗口”从企业设立向变更环节延伸。“综合审批”也可以被理解为行政审批事项的多证联办、并联办理，或相对集中行政许可。上海自贸区的外商投资企业登记从“五证联办”向“七证联办”拓展。

实现一口受理和综合审批的审批流程简化需要其他制度的配套。这其中，电子化的信息技术为实现审批流程简化提供了重要保障。例如，审批流程简化工程伴随线上线下结合和流程优化的推行，质监部门实现组织机构代码实时赋码，税务部门实现税务登记号码网上自动赋码。这样，内资企业和负面清单以外的外资企业基本可在4个工作日内一并领取到相关证照，比原来29个工作日大幅缩减^[95]。按照《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进形式审批有关工作的通知》（国发〔2015〕6号）和《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》（国办发〔2014〕59号）要求，精简前置审批，实现审批流程优化、程序规范、公开透明、权责清晰。加快建立“统一规范、并联运行，信息共享、高效便捷，阳光操作、全程监督”的网上联合审批监管平台，实现所有审批事项“一网告知、一网受理、一网办结、一网监管”^[96]。

3．简化行政审批流程的其他创新机制

除了一口受理和综合审批的流程改革，上海自贸区还在不少具体领域纷纷推出以简化行政审批流程、提高经贸便利化的创新机制。比如，推出市场准入便利化“双十条”新举措，集中登记地制度在多个集中登记地运行，在全国首创“允许自贸试验区内律师事务所将其办公场所作为企业住所进行登记”，率先开展企业建议注销登记改革试点。深化贸易监管制度创新，提高贸易便利化水平。一是创新“一线放开、二线安全高效关注、区内自由”的监管制度。海关部门依“简政集约、通关便利、安全高效”为重点，形成海关监管服务模式改革方案，包括“先进区、后报关”、“批次进出、集中申报”、“统一备案清单”等通关便利化改革；“仓储企业联网监管”等报税监管改革；“经认证的经营者互认制度”等企业管理改革，“集中汇总纳税”等税收征管改革。出入境检验检疫部门推出的改革措施包括预检查、第三方检验结果采信、全球维修业务监管等。海事部门推出船舶安全作业监管、高效船舶登记流程等改革措施。同时，海关和出入境检验检疫部门还联动实施了“一次申报、一次查验、一次放行”试点。这些措施大幅提高通过效率，货物入区通关实践平均缩短2～3天，企业反映物流成本减少10%以上。探索建立国际贸易“单一窗口”管理制度。2014年6月18日，上海国际贸易“单一窗口”平台正式上线运行，首期两个试点项目为“一般贸易进口货物”和“船舶离港”。目标是建立贸易、运输、加工、仓储等业务的跨部门综合管理服务平台，推动监管部门信息互换、监管互认、执法互助，实现各部门在一个平台上提供高效便捷的服务。上海国检局在《支持上海自贸区发展24条意见》中明确：以深化行政审批制度改革为抓手，通过审批项目减量化、审批流程扁平化、审批场所集约号、审批办理智能化等举措，营造公平、高效、同样的口岸行政审批服务环境，实现简政放权、放管结合、优化服务的协同推进。首先在缩减审批事项方面，落实国务院《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》要求，严格取消代理报检企业注册、快件运营企业从事报检业务注册、报检员注册，就点击产品备案，出口商品注册登记等审批事项。在减少审批层级方面，积极配合质检总局做好除负面清单以外的农产品和所有类别的食品进境检疫审批，实现审批的并联和扁平化。在优化审批流程方面，推行承诺办结制度，缩短审批时间，通过延长审批有效期及调整审批模式、实行满意度测评等手段，切实实现便民、高效。在推进电子审批方面，推进行政许可信息化建设，依托行政审批系统功能改造，搭建集行政许可申请、受理、查询、告知等多功能于一体的统一界面平台，实现行政许可办理情况的可查可溯，方便企业及时了解办理进程。