自贸区行政审批制度改革举措

上海自贸区成立以前，我国对外资管理遵循的是国家发改委和商务部制定的《外商投资产业指导目录》，即正面清单管理模式。^[42]该目录经过2004年、2007年和2011年三次修订，列出了我国对外资的鼓励类、限制类、禁止类三类产业目录。此后，上海自贸区首先开始实行负面清单制度，通过制度创新努力减少非关税壁垒，政府简政放权给了企业更多公平竞争、自由选择的机会。

上海自贸区2013版的负面清单共有190项特别管理措施，占行业比重的17．8%左右，其中使用禁止字样的有38项、限制字样的有74项。到了2014版负面清单，特别管理措施从190项缩减为139项，调整率达到26．8%，其中限制性措施和禁止性措施分别为110项和29项。2015版是第一次实现四个自贸区统一适用的负面清单，共列出122项特别管理措施，其中禁止性措施37项，限制性措施85项。2015版负面清单比2014年版减少17项，比2013年版减少了68项。

2016年4月11日，根据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，国家发改委和商务部对外发布了《市场准入负面清单草案（试点版）》。该《草案》共有328项，其中包括禁止准入类96项，限制准入类232项。与之前在四个自贸区统一试行的2015年版负面清单相比，《草案》的内容大幅度增加了。对此，国家发改委负责人在回答记者提问时是这样回答的：《草案》所列事项来源于国务院各部门，虽经反复甄别，但还不是最终版的负面清单，主要是由于以下几个原因：第一，国务院正在全面推进“放、管、服”三位一体的改革，《草案》中的行政审批事项、执业资格事项等处于动态调整中。第二，一些部门提出的个别事项已不适应市场经济的发展，但因设定依据尚未调整而暂时难以删除，需在试点中全面清理，依照法定程序加以修改、废止。第三，个别事项属于《意见》所指“法律、行政法规和国务院决定未作规定但确需纳入市场准入负面清单的新设事项”，按照国务院《意见》要求，应在科学评估的基础上，依照法定程序提请制定或修订法律、行政法规或国务院决定。因此，需要通过试点，将《草案》中不应再禁止或限制的事项逐步取消。即使在市场准入负面清单制度全面实施后，也要按照简政放权、放管结合、优化服务的原则，根据改革总体进展、经济结构调整、法律法规修订等情况，适时按程序调整市场准入负面清单（见图25）。^[43]

图25　负面清单所含特别管理措施数量变化（单位：项）

根据上述解释，在未来相当长的一段时间内，对于上海、广东、天津、福建这四个（以及今后有可能增加的）自贸区的外商投资企业来讲，它们既要遵守自贸区统一的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，现在是122项；也要按照国民待遇原则，遵守全国统一的市场准入负面清单要求，现在是328项。这种现象将一直持续到自贸区区内与区外的市场准入标准已没什么区别。届时，中国的自由贸易试验区也将完成其历史使命，退出历史舞台。

负面清单管理模式的影响不限于投资贸易领域，这一理念对自贸区内政府职能转变也有重要借鉴意义。比如，借鉴负面清单管理理念，上海自贸区优化外资项目审批流程，采取外资审批、企业登记、组织机构代码证办理、税务登记和食品前置审批“五证联办”，外加在全国首创推动海关加入“一口受理”流程，实现了外资设立和变更环节审批的“六联动”。^[44]

2013年9月29日自贸区挂牌后，上海自贸区管委会承接了部分事权，有的采用委托的方式，有的则为授权。经过多次调整后，目前与上海自贸区相关的事权主要集中在投资、建设、规划、环境保护、劳动保护、知识产权等领域，约16个大类。具体来讲，借鉴负面清单模式，多家机关先后发布类似自贸区负面清单的本部门“权力责任清单”。内容比较系统的如自贸区海关行政权力清单和责任清单（2015版），其中权力清单列出了52项权力，以及每一项权力配套的“权力运行流程图”；责任清单包括4个附件：事中事后监管制度清单、主要职责清单、窗口受理事项清单和公共服务事项清单，事中、事后监管制度清单又包含价格核查、保税核查、企业稽查、报关单位注册登记以及企业信用管理5个具体的子附件。再如，2015年12月，《上海出入境检验检疫局权力清单、责任清单》（2015版）经国家质检总局批准后已正式发布。

权力责任清单的模式不限于自贸区内，上海已经在全市范围内展开了行政权责清单制度的探索。目前，尽管存在一些问题，但这一探索已取得了一定的成效，权责清单模式正在积极改变政府的行政管理理念与模式。2014年6月，上海市发改委公布了2014年权力清单，共有41项权力事项纳入清单，其中行政审批事项24项，政府定价事项17项，这是上海市政府工作部门公布的首份权力清单。

2014年10月，杨浦区2014年版行政权力目录开始分批在“上海·杨浦”门户网站和杨浦区机构编制网上线公开，杨浦区也因此成为上海全市首个“晒”出政府行政权力目录的区县。杨浦区推行权力清单制度分为全面清权、优化确权、阳光晒权和监督制权等几个方面。该权力目录共包含行政权力4 407项，其中审批514项、处罚3 586项、征收8项、强制105项、确认26项、裁决3项、给付95项以及其他70项。

上海自贸区正式扩区后，自贸区管委会与浦东新区政府实行一体化合署办公。扩区运行后的第一天零时，“上海·浦东”门户网站首页就挂出链接，推出了1．0版的权力清单和责任清单，充分体现了自贸区负面清单管理的理念。两张清单覆盖浦东新区24家区级部门（含合署、挂牌的政府职能部门）和陆家嘴、金桥、张江、世博四家区属开发区管委会，但暂未覆盖至街道、镇、上海自贸区扩区后的五个区域管理局以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

据统计，上述行政权力清单共公布权力事项6 460项，包含行使依据、责任部门、审批时限、申请条件、收费标准以及监督部门等十几个方面内容，让权力行使更加透明。从权力部门分布来看，浦东新区环保市容局1 772项，占清单权力总数的27%，市场监管局1 519项，占24%，公安分局1 027项，占16%，这三个部门是权力“大户”，拥有权力均在1 000项以上，共占比达到67%。从权力类别分布看，行政处罚数量最多，共计5 237项，占清单公布权力项目的81%；行政强制措施256项，行政审批事项251项，各占4%；其他各项权力716项目，占11%。

浦东新区行政责任清单分为五大板块，共列出行政责任事项1 422项，其中主要职责513项，行政协同责任125项，事中、事后监管制度158个项目，重点行业与重点领域监管措施89项，公共服务导航537项。从责任部门分布看，事中、事后监管制度责任较多的分别为：市场监管局28项，环保局25项，审计局19项，发改委18项；重点行业与重点领域监管措施较多的是：市场监管局27项，市环保局20项，市农委16项；公共服务导航较多的分别为：市规土局63项，市人保局48项，市商委42项，市环保局37项，市卫生计生委33项。

在扩区之后，上海自贸区按照负面清单管理模式，开始在整个浦东一级地方政府的框架内推进全面制度创新，这样做的意义非比寻常。经过清权、减权、制权，上海自贸区已经形成了职能转变“1＋3＋2”总体方案。“1”是指市级经济领域的行政审批事项原则上全部下放到自贸区，第一批下放163项，第二批下放68项。“3”是指三项重点改革，分别是对标国际化，进一步简政放权；推进法治化，完善事中事后监管体系；着力市场化，优化营商环境。“2”则是两项专业领域的改革，包括建筑行业的审批改革和其他行业的扩大开放措施。^[45]根据浦东新区2015年统计年鉴发布的数据显示，2015年，浦东新区区级机关行政编制精简率达到15%，内设机构精简率约16%（见表14）。

表14　上海市部分机关权力责任清单组成^[46]

在上海市发改委发布首份权力清单后，推出本部门权力责任清单已成为各职能部门通行的管理模式。目前，上海市政府已在网上政务大厅集中公布了39家机关的权力责任清单。

按照《上海市依法行政状况测评（2010—2014）指标分析报告》发布的数据显示，上海市目前的依法行政状况总评分为83．74分，比五年前测评结果的78．1分提高了5．64分。相关的六个二级指标中，除了“高效便民度”因新增指标提高了测评标准而导致得分有微弱的下降（0．4分）外，制度健全度、公众参与度、信息透明度、行为规范度、行为可问责度等五个二级指标的评分都有幅度不一的上升，其中“制度健全度”上升幅度最大。自贸区成立后，上海市充分吸收推广了自贸区的经验，自贸区的溢出效应十分明显。期望在下一次评价中，上海自贸区会有更好的表现。

权力责任清单的溢出效应并非仅限于上海市，它对全国各级政府职能转变都产生了深刻和积极影响。2016年1月5日，国务院办公厅发布了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，根据部门职责特点，在49个有规章制定权的部门中，选取了发改委、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局和证监会7个部门试点进行权责清单编制工作，并且要求试点工作要在2016年12月底前完成。在31个省级政府中，目前仅有新疆尚未公布权力清单，重庆、贵州、西藏和新疆尚未公布责任清单，权、责清单均未公布的仅有新疆（见图26）。

图26　国务院部门和省级部门权责清单编制进展

合理完善的制度体系无疑会为优化营商环境提供有力的支持和保障，上海自贸区内企业设立数量和资金规模的快速增长离不开在商事登记领域推出的一系列改革。自贸区成立之初，国家工商局发布《国家工商行政管理总局关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设的若干意见》，从工商登记制度改革、优化企业设立流程，以及转变市场主体监管方式三个方面支持自贸区建设，决定首先试行注册资本认缴制改革，取消普通公司最低注册资金限额、股东出资比例及期限要求。工商登记制度改革在自贸区实施后，不久便被认可。2013年底，全国人大常委会通过决议，对公司法中企业设立相关事项作出修改。2014年2月，国务院印发《注册资本登记制度改革方案》，在全国范围内推进工商登记改革。2015年6月，上海市工商局参考“负面清单”监管思路，又专门出台了《公司股东及法定代表人登记管理办法（试行）》，规定除非企业涉嫌提交虚假申请材料，市场监管部门原则上不再对企业登记实施实质性审查。

实行注册认缴制使得工商登记注册手续变得十分便利，这一改革的效果十分明显。工商登记制度改革实施后，2014年3—8月，全国新登记注册市场主体659．59万户，同比增长15．75%，新增注册资本（金）10．79万亿元，同比增长高达66．7%。^[47]

除了企业注册认缴制改革以外，自贸区还按照负面清单管理模式，在投资管理方面，全面实施外商投资和境外投资备案制。《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》、《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）2013年》、《中国（上海）自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》、《中国（上海）自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》、《中国（上海）自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》和《中国（上海）自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法》等六项管理办法共同构建了投资备案制法律框架。到2013年底，90%的新设项目改为备案制，超过负面清单设计时85%的预测目标。自贸区成立两年时，上海市新设外资企业中有近50%入驻自贸区，累计投资总额近300亿美元。自贸区扩区对吸引外资的效应也十分明显。截至5月底，自贸区累计办结境外投资备案369个，中方累计投资额107．53亿美元。率先实施境外投资备案制的上海自贸区，2015年全年办结境外投资项目636个，其中中方投资额229亿美元，相当于2014年的5．5倍，^[48]成为中国企业“走出去”的桥头堡。

以挂牌成立为起点，以企业注册认缴制和外商投资备案制开始的工商登记改革为标志，上海自贸区吹响了中国行政审批改革的号角。《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》明确提出，“要探索建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式，深化行政审批制度改革，加快转变政府职能，全面提升事中、事后监管水平”。上海自贸区挂牌时，全国人大常委会出台规定，授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批。2013年12月21日，国务院正式颁布了《关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》，明确了两项调整措施，即改革外商投资管理模式和扩大服务业开放。

为了进一步深化行政审批制度改革，加快推进上海自贸区建设，在2015年初发布的《国务院关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》中，有多项可复制改革试点经验均与行政审批改革和事中、事后监管有关。在海关领域，自贸区用1年的时间，从最初的35个审批事项减少到了14个。

2015年4月1日，《上海市人民政府关于中国（上海）自由贸易试验区管理委员会集中行使本市有关行政审批权和行政处罚权的决定》正式施行，在自贸区保税区域范围内，原本由上海市发展改革、商务、国土规划、建设管理、交通和环保等14个职能部门行使的71项有关行政审批和管理权，开始由自贸区管委会集中行使。4月20日，国务院印发《进一步深化上海自贸区改革开放方案》，25条内容中的12条是关于政府职能转变的，尤以行政审批改革最令人关注。上海市市级部门按照“以经济类事项为主，应放尽放，浦东能承接”的原则，向浦东新区下放了151项行政审批事项，其中104项属于市政府各部门的事权在《深化改革方案》出台时已全部下放。

自贸区管委会与浦东新区政府合署办公时，浦东新区共有行政审批事项455项，其中上海市政府新下放的有151项，区级政府正在实施的有369项。合署办公是扩区后的一个亮点，需要将保税区域内部分对外开放措施和事中、事后监管措施辐射到整个自贸区，需要以自贸区的理念改造完整的一级地方政府管理模式。合署办公后，浦东新区政府对授权自贸区管委会行使的66项行政审批和管理事项进行了梳理，对浦东新区则简化116项行政审批，通过减少审批材料、压缩审批时限、网上办理等方式优化了232项行政审批，通过编制权力清单和责任清单规范了权力运行。^[49]

上海自贸区运行两周年时，已经形成了“1＋3＋2”框架的职能转变总体方案，其中“1”是指市级经济领域的行政审批事项原则上全部下放自贸区，第一批下放163项，随后第二批下放68项；“3”是指三项重大改革：一是对标国际化，在行政审批领域进一步加强简政放权；二是重点推进法治化，以法治化为标准开展事中、事后监管改革；三是着力推动市场化，主要改善营商环境；“2”是指两个专业领域，包括建筑业行政审批上的改革，以及一些进一步开放的措施。^[50]

2015年10月14日，为进一步深化行政审批制度改革，上海市政府再次向浦东新区下放原来由16个委、办、局行使的47项行政审批事项，包括市发改委5项、市商委7项、市教委1项、市人社局1项、市建交委3项、市环保局2项、市规土局6项、市文广局（市文物局）4项、市卫计委4项、市工商局2项、市食监局1项、市旅游局3项、市绿化市容局（市林业局）5项、市安监局1项、市民防办1项、市酒类专卖局1项。47项下放的行政审批事项内容涉及对价格评估机构资质的认定、技术进出口合同登记、民办学校以捐赠者姓名或者名称作为校名的许可、设立演出经纪机构许可、职业病诊断医师资格审批等。上海市政府要求浦东新区要加大下放行政审批的改革突破力度，全面实施行政审批标准化管理，进一步优化审批流程，增加审批透明度，提高审批效率。

截至2015年底，上海市共授权保税区域71项行政审批事权，其中66项已完成对接，其余关于知识产权方面5项由区知识产权局覆盖（见图27）。上述简政放权的改革成效具体可以归纳为以下几个方面：第一，投资准入领域推出的10项行政审批事项改革促进了社会投资保持高位增长，区域内企业累计达31 609家、1 287个项目落地；推进境外投资增长明显，累计办结境外投资开办企业或项目备案651个、投资额225．1亿美元。第二，建设工程领域推出的54项行政审批事项改革深化了建筑建材业综合受理服务及招投标监管，试点推行许可证同步核发和建筑师负责制，加强工程项目安全质量监督，落实日常行政许可。第三，人力资源领域推出的2项行政审批事项改革极大地方便了审批程序，全年共办理工时审批769家，核发人力资源服务许可证4家。^[51]

图27　上海市授权保税区域的71项行政审批事权

目前，浦东新区政府在网上政务大厅推出了网上行政审批系统，公布了法人相关的21类259项行政审批，包括设立变更17项和准营准办95项。在每一项行政审批的办理指南中，注明了实施部门、法定时限和承诺时限、办理地点以及工作时间、申请条件、办理材料、设定依据、办理流程和其他相关说明。

上海自贸区的行政审批改革示范效应并非仅限于扩区后的浦东新区。事实上，它对上海市政府的各职能部门也产生了很大的影响。以上海市食品药品监督管理局为例，该局在2014年梳理形成了《上海市市、区（县）两级食品药品监管部门权力清单（2014年版）》，向社会公布了10个方面457项权力的清单就包括行政审批在内的8个方面事项，制定《关于本市食品药品行政执法市、区（县）两级事权划分的实施意见》，明确市、区（县）两级食品药品监管部门行政执法的权限和责任。2014年，食品药品监督管理局承接国家食药监总局下放的7项审批事项，将互联网药品交易服务企业审批等6项事项调整为工商登记后置审批事项，进一步向区县下放食品相关行政审批事项（见图28）。通过下放、委托等方式，上海市食品药品监督管理局将14项行政审批事项交由浦东新区承担，进一步推进食品药品行政审批标准化建设，编制了81项《业务手册》和《办事指南》。^[52]

图28　上海市13次取消和调整的行政审批数量（项）

2001年至2016年3月，上海累计取消和调整行政审批13次。自2014年1月21日公布第七批目录后，开始转为一年内多次公布。先后共取消和调整行政审批3 366项，包括取消1 355项、调整2 011项，其中自贸区挂牌后，累计取消和调整7次，共1 129项。近两年的数量占总数的33．54%，包括取消313项、调整816项。自贸区挂牌后公布的7次取消和调整数据中，6次包含涉密事项未予公布，共80项，占（1 129）比7．09%，而自贸区成立前公布的六批行政审批事项中，仅有2009年和2013年包含涉密事项（见图29）。

图29　2014年5月至2016年6月上海市政府取消和调整的行政审批事项

《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》中规定了实行“先照后证”模式，自贸区内取得营业执照的企业即可从事一般生产经营活动；从事需要许可的生产经营活动的，可以在取得营业执照后，向主管部门申请办理。此后，上海自贸区前置审批事项的85%改为后置审批。

除了国务院已明确的“先照后证”事项外，国家工商总局还支持上海自贸区按照区内实际情况进一步探索，并形成了《中国（上海）自由贸易试验区先照后证改革事项目录》，包括41项内容，准备在条件成熟时开始实施。上海自贸区于2015年1月推出了“先照后证”的12项改革措施已在全国推广。

2015年11月，国务院印发《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，要求全国各级机关进行“先照后证”改革，实行行政审批事项目录管理，要求国家工商总局负责公布工商登记前置审批事项目录，并梳理186项法律法规明确规定监管部门和监管职责的“先照后证”改革相关审批项目。2015年12月31日，浦东新区市场监督管理局按照国务院的意见发布实施了《市场主体“先照后证”事项经营范围及审批事项对照目录》，该目录共包含147项内容。

在“先照后证”制度实施后，“证照分离”改革就成了商事登记改革的重点。2015年12月，国务院印发《关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》，同意在上海市浦东新区开展“证照分离”改革试点，试点期为自批复之日起三年。根据国务院的批复，试点采取分类推进的方式，从与企业经营活动密切相关的行政许可事项中，选择116项行政许可事项先行开展改革试验，将按以下5种类型进行分类改革：一是取消审批，包括设立刻录光盘生产企业审批等10项行政许可事项；二是取消审批，改为备案，包括加工贸易合同审批等6项行政许可事项；三是简化审批，实行告知承诺制，包括机动车维修经营许可等26项行政许可事项；四是提高审批的透明度和可预期性，包括会计师事务所及其分支机构设立审批等41项行政许可事项；五是对涉及公共安全等特定活动，加强市场准入管理，包括设立经营性互联网文化单位审批等33项行政许可事项。

为顺利推进此项改革，2015年底，上海市人民代表大会常务委员会通过《关于开展“证照分离”改革试点，在浦东新区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，明确在浦东新区内，上海市有关地方性法规规定，凡与国务院批准的《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》不一致的，暂时调整实施；有关地方性法规调整实施的期限，与《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》试点期限一致。

2016年1月4日，为了落实国务院关于“先照后证”和“证照分离”改革的要求，解决市场主体“宽进”后的监管衔接问题，上海自贸区开始正式推行针对市场主体和相关审批部门的“双告知”工作。此后，企业申请人到上海市自贸区行政服务中心办理登记注册都会收到一张告知书，告知书上附有二维码标识，能链接到浦东新区市场监管局的公众微信号，获悉全部140多项后置审批事项。浦东新区先期开展的“双告知”内容包括区级层面的35个许可事项，涵盖13个政府职能部门，分为对市场主体和审批部门的告知。具体而言，一是对市场主体的告知：对申请经营范围涉及“明确为登记后置审批事项”的市场主体，以《告知书》方式告知申请人，根据具体业务到相关部门办理各类许可审批。同时，在《告知书》下方设计了承诺书，由企业承诺在未取得许可证前不擅自从事相关经营活动。二是对相关审批部门的告知：对涉及相关审批经营项目的市场主体登记信息进行梳理分类，通过浦东新区公共信用信息服务平台，即时推送至相关行政许可审批部门，提醒有关部门及时关注、跟进监管。

上海市从2015年10月1日起全面开展“三证合一、一照一码”商事登记制度改革，由原先不同部门分别核发营业执照、组织机构代码证、税务登记证三张证照，改为现在对各类企业核发一张加载统一社会信用代码的营业执照。2015年10月1日，落户浦东的爱可伦贸易（上海）有限公司成为上海首批获颁“一照一码”营业执照的企业；10月8日，浦东市场监管局5个业务受理点共受理“三证合一”相关业务515件，57家企业获颁新版营业执照。截至11月30日，浦东市场监管局共发证6 492张。^[53]

除了推出先照后证以及证照分离等具有实质意义的商事登记改革措施外，上海自贸区还实行单一窗口措施，在程序上帮助企业简化办事流程。在自贸区挂牌之初，自贸区综合服务大厅内设有海事、海关、检验检疫等中央驻区监管部门和工商、税务、质监、公安等市政府驻区职能部门办事窗口，实现“一口受理”的办事模式。在企业准入单一窗口方面，自贸区推出的新举措涵盖新设外资企业备案、“三证合一、一照一码”、对外贸易经营者备案、报关单位注册登记、自理报检企业备案登记、印铸刻字准许证和法人一证通等办事事项，并基本做到了无纸化办理。为了实施单一窗口集中审批制度，在上海自贸区积累的改革经验基础上，天津滨海新区专门成立了行政审批局，将18个部门的216项审批职责全部划转到行政审批局，按企业办理事项，建立“车间流水线”式的审批方式，在1个工作日内便可完成营业执照、机构代码证、税务登记证和刻制公章等事项。

在具体领域，上海自贸区还投入运行了上海国际贸易“单一窗口”系统，该系统覆盖六大模块，参与的口岸和贸易监管部门多达到17个，成为创新上海口岸对接国际通行规则、促进贸易便利化的有效途径。“单一窗口”实现了“一个平台、一次提交、结果反馈、数据共享”，使企业的申报由原来基于单机的客户端模式，变为基于互联网的网页申报模式，并在国内首创货物报关报检大表录入方式，实现了申报模式的改革创新。

截至2015年底，上海自贸区关区参与“单一窗口”进行货物申报的企业共有116家，新增船舶申报企业67家，通过“单一窗口”申报进出口货物9．2万票，船舶离港许可1．4万艘次。^[54]2016年4月，为了简化海关内企业登记注册手续，上海海关又对关内企业登记制度进行改革，通过下放审批权限、简化材料审核以及减少审批层级等，提升企业登记注册的效率。

除了单一窗口外，为了优化企业办事流程，围绕营造规范高效的营商环境，上海自贸区还出台了一系列其他改革措施。比如，自贸区扩区后，在浦东新区新增3个自贸区受理点和2个咨询窗口，全面对接自贸区业务，企业办事不用远赴外高桥或临港，在浦东新区核心区域就能轻松办理。上海市工商局在自贸区开放了企业名称资源库，申请人通过“可选名称系统”挑选新设企业名称，省去了反复核名的等待时间。

此外，上海自贸区自2015年起开始免征自贸区小型微型企业（含个体工商户）办理组织机构代码证的费用；压缩办事时限，如上海质量技术监督局取消生产许可证委托加工备案，使办理时间由5天缩短为几十分钟，效率提高至少400%，许可证有效期由6个月延长为12个月，并在到期前主动告知企业，避免企业因许可证有效期问题不得不停产（见表15）；推出自贸区“办税一网通”10项创新服务举措，即网上自动赋码、网上发票应用、网上区域通办、网上自主办税、网上审批备案、网上资格认定、网上非贸管理、网上按季申报、网上信用评价以及网上服务体验。

表15　上海海关公布的行政审批事项办理时限清单

上海自贸区建设，深化行政审批改革是重要任务，但是放开后的事中、事后监管才是真正的难点所在。在浦东新区2015年4月公布的责任清单中，事中、事后监管制度共158项，占比超过11%。上海市2014年统计公报显示，上海自贸区以政府职能转变为核心的事中、事后监管制度已经初步形成。

近两年来，国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》、《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》等文件相继出台，明确提出要“提高全社会的诚信意识和信用水平”，通过运用大数据“加强对市场主体的服务和监管，推进简政放权和政府职能转变”。2014年6月，上海推出了《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》，两年后正式实施该《管理办法》。《管理办法》共有7章37条。

自贸区管委会和浦东新区政府合署办公后，为了加快社会信用体系建设，浦东新区根据国务院和上海市的要求，先后出台了“三个一”制度规范，包括一个意见、一个管理办法和一个“1＋4”配套制度。一个意见，即2016年2月23日印发的《浦东新区关于进一步加强社会信用体系建设的实施意见》，根据该《实施意见》，浦东新区将全面推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大领域信用建设。一个管理办法，即《浦东新区失信“黑名单”管理办法（试行）》，用来指导和规范新区各行政单位对严重失信企业的信息共享，健全失信联合惩戒机制。一个“1＋4”配套制度，即《浦东新区公共信用信息管理暂行办法》和四个实施细则，用来规范新区政府部门间信用信息共享和应用，服务“浦东新区公共信用信息服务平台”的建设。此外，浦东新区今年正在争取人民银行上海总部等金融管理部门支持，试点自贸区“信用云平台”的建设，在服务贸易与投资便利化、跨境电子商务发展、“贸易直通车”、科技型中小企业融资等方面深化信用建设，深入推进“信用张江”建设，并在“证照分离”等改革领域探索建立全过程信用管理。

表16　社会诚信体系建设专项支持资金2014年分配结果

（续表）

资料来源：上海市财政局社会诚信体系建设专项资金2014年分配结果

2014年1月，上海市开通了公共信用信息服务平台。一年后，上海市经信委、人民银行上海总部、上海自贸区管委会在自贸区共同举办自贸区信用信息综合查询服务开通仪式，该窗口是全市唯一可以同时开展公共信用信息查询和金融信用信息查询的服务窗口。另外，上海市政府开通了信用实事项目法人信用信息集中展示系统。根据2015年数据显示，共设置了红灯、绿灯、黄灯、暂不予评估四种情形，该系统共公布了31 149条级别为绿灯的单位。上海市2015年确定的十大实事项目，其中第五项便是为全市法人和市民在线免费提供一次信用查询报告。

截至2015年10月底，上海市信用平台数据归集单位从开通运行时的67家拓展至99家，其中市级行政机关46家，中央在沪单位10家，区县政府部门17家，司法机关1家，公共事业单位10家，人民团体2家，社会组织13家，归集信息事项从1 249项拓展至3 441项。平台可查询法人数据1 036万条，自然人数据3亿条，覆盖全市138万法人和2 400万自然人。^[55]自贸试验区信用信息子平台已经归集10个部门的430万条信用信息，能够共享交互上海市公共信用信息服务平台、法人库的信用数据，司法判决执行、上海市相关行业组织和公用事业单位的信用信息。为了加快社会信用制度体系的建设，浦东还制定出台了“三个一”制度规范，即一个意见、一个管理办法和一个“1＋4”配套制度。

上海自贸区张江片区深化“信用张江公共服务平台”建设与应用，70%以上的企业均通过该平台完成了信用自评或第三方他评。每天有数百家园区企业通过平台提交自评报告、他评申请以及相关政策申请。同时，园区也建立了完备的信用服务体系，工作人员通过平台针对不同类型的信用诉求和申请内容通过网络进行一体化操作和办理，高效、快捷、全面地实现了以“信用”为核心的综合服务目标。^[56]

以上海市食品药品监督管理局为例，2014年，该局共对全市47 924户处于经营状态的餐饮单位实施了动态A、B、C等级评定和监督结果公示。已实施动态等级评定单位中，笑脸（良好）占29．4%、平脸（一般）占64．1%、哭脸（较差）占6．5%。^[57]2015年，公示监督信息的食品餐饮企业数字上升到54 000家，笑脸（良好）占29．2%、平脸（一般）占64．0%、哭脸（较差）占6．8%，与2014年基本持平。上海海事局将从2015年1月1日起在自贸区试行《上海海事局安全与防污染诚信管理办法》，将航运公司作为安全与防污染诚信评定的对象，根据航运公司及其所管理船舶的安全与防污染管理状况，实施诚信等级评定，按照A、B两个级别对公司及其所管理船舶实施差异化管理。同时，引入负面清单模式，列举了航运公司及其船舶在安全与防污染活动过程中导致诚信扣分的35种情形，基本涵盖了海事船舶管理、通航管理、船员管理、船检管理、公司管理、政务受理、违章处罚等所有的海事业务。上海市质量技术监督局2014年取消了工业产品生产许可证年度审查制度，实行网上年报公示和质量声明承诺，由企业主动向社会公开质量信息，在自贸区试点基础上复制推广到全市所有区县。截至2015年底，共有979家企业公开有关信息，接受社会监督。^[58]

在上海自贸区的改革图谱上，伴随信用体系建设的还有企业年报公示制度。自贸区内企业应对其报送的年度报告的真实性、合法性负责，否则将被监管部门贴上“不诚信”的标签。上海市工商局2013年10月发布的《关于中国（上海）自由贸易试验区内企业登记管理的规定》明确规定，自贸区内登记的企业如果年度报告被抽查发现或者被举报查实有违法行为、申报不实隐瞒真实情况或虚假承诺的，将被登记机关责令限期改正，并纳入不良信用体系，甚至面临处罚。2014年初，自贸区内企业率先将行政审批的年检方式改为企业年报公示，年内整个上海市范围内暂停企业年检（见图30）。

图30　上海完成2014年度年报公示的企业

上海自贸区先行先试的企业年报信息公示制度很快得到了认可，国务院印发了《企业信息公示暂行条例》进行推广。2014年10月1日起，公众能够上网查询企业的注册登记、动产抵押、股权出质、行政处罚等相关信息。10月底，上海自贸区又率先展开年报抽查制度，把已注册并完成2013年年报公示的10 477家企业分成“不定向抽查”和“定向抽查”两组，均以3%的比例随机抽样检查。

根据上海市2015年统计公报发布的数据显示，上海完成2014年度年报公示的企业有13．61万户，占应报送企业数的84．7%，其中重点行业年报公示率达到98%。

与《中国（上海）自由贸易试验区企业年度报告公示办法》配套的是《中国（上海）自由贸易试验区企业经营异常名录管理办法》。两个《办法》规定了企业年度报告公示和经营异常名录的适用主体范围、管理职责分工、公示方式途径等内容，明确自贸区将重点加强对企业的信用约束，引导企业诚信经营。

在事中、事后监管方面，上海自贸区管理部门还注重信息共享和联合执法制度建设。比如，“单一窗口”整合了公安、人社、外专部门办证窗口的运行机制、程序和信息，初步实现了相关部门管理信息系统的资源共享和集约运用。上海市质量技术监督局从2014年2月20日起在自贸区率先开展质量数据综合应用试点工作，充分整合质量、标准、计量、认证、特种等各类质量数据资源。

在综合执法体系搭建方面，自贸区成立全国首家实现专利、商标、版权的集中管理和综合执法的知识产权局；筹建首个“进出口工业产品风险信息监测分中心”，实现对包括境内外政府部门通报、伤害事故报告、媒体舆情和消费者投诉在内的各类风险信息的采集和安全性评估；设立了自贸区行政执法联席会议。2013年9月，上海市推进区县市场监督管理体制“4合1”改革，将区县工商、质监、食药监部门与物价部门有关价格监督检查机构的职能进行整合，组建区县市场监督管理局。^[59]自贸区扩区后，成立了浦东市场监督管理局（即自贸区市场监督管理局），对市场的监管更加高效、统一。

上海自贸区还引入了社会力量参与综合监管体制建设。例如，2013年10月，上海国际仲裁中心设立了中国（上海）自由贸易试验区仲裁院；第三方检验结果采信制度作为首批8项可复制制度推广到全国；陆家嘴互联网金融协会等一些行业协会还参与规范企业经营行为规则的制定。