中国自贸区战略展望

第二节　中国自贸区战略展望

在当前国际自贸区日趋激烈的竞争中，中国自贸区建设应坚持世界贸易体制规则，坚持双边、多边、区域次区域开放合作，扩大同各国各地区利益汇合点，以周边为基础加快实施自由贸易区战略。^[12]从制度层面看，要积极推动自贸区功能向综合性、多元化方向发展，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，探索构建宽松、自由的政策支持体系，改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制机制，加快推进政府职能转变，形成面向全球的高标准自由贸易区网络，逐步形成多边贸易规则与双边贸易规则“双轮驱动、互相促进”的发展格局。

本节从多边贸易谈判、双边和区域自贸协定（FTA）、国内自由贸易区（FTZ）和大中国自由贸易区（GCFTZ）等方面入手，对中国自贸区战略进行远景展望。

一、积极参与国际自贸区谈判，参与制订国际贸易新规则

目前，中国正在加快推进FTA谈判，已经完成了与印度的区域贸易安排（RTA）联合研究，加快与澳大利亚的自贸区协定谈判，推进中韩自贸区谈判，加速推进与台湾签署的ECFA的落实，开始与哥伦比亚和斯里兰卡等开展自贸区联合可行性研究，等等。中国正积极主动、全面参与世界经济一体化和区域经济合作的进程，争取成为国际自贸区网络的重要连接点，参与国际贸易新标准新规则的制订。在参与国际自贸区谈判中，应注意以下两个方面:

一是紧跟世界高水平自贸区建设的步伐。在自贸区的混战中，由美国主导的TPP、TIPP等大型自贸区谈判是高标准国际贸易新规则的代表。因此，我国应跟踪研究TPP、TIPP谈判的议题和进程，正确评估自贸区条款及可能对我国带来的综合影响，审时度势，积极参与TPP等高级别自贸区谈判，成为世界自贸区网络中的关键成员，为我国发展开放型经济创造新途径，为提高我国企业的国际竞争力赢得先机。

二是立足亚太地区的自贸区建设。中国是亚洲第一大国，在亚太地区政治经济事务中具有举足轻重的作用，亚太地区在中国对外事务中始终占有重要地位。随着世界经济增长热点的东移，亚太经济一体化趋势更加明显，亚太地区自贸区建设再掀高潮。但是，由于TPP谈判以及日本、韩国等表态加入谈判，加上中日、日韩微妙的国际关系，使亚太地区自贸区建设情况错综复杂。因此，我国应根据“依托周边，拓展亚洲，兼顾全球”双边自由贸易协定的总体布局，坚持先易后难、循序渐进的原则，以RCEP谈判为基础，以中日韩、中韩自贸区谈判为重点，稳步推进亚太地区自贸区建设，逐步实现亚太区域经济一体化。

二、在上海自贸区试点基础上，扩大国内自贸区建设试点

（一）以上海自贸区建设为试点，构建以上海自贸区为中心的国内区域性自贸区网络，拓展自贸区的效应空间

截至2014年3月，上海自贸区挂牌运营满半年，其建设成效初显。区内总部经济、跨境电子商务、保税展示交易、保税维修、融资租赁、期货保税交割等贸易新型业态发展提速。海关按照“一线放开、二线管住、区内自由、分类监管、功能拓展”的总要求不断创新监管模式。截至2013年底，自贸区一线进出境货值达到了288.78亿美元。

上海市市长杨雄在上海市十四届人大二次会议闭幕当天举办的记者招待会上总结:从挂牌以来，上海自贸试验区建设实现了“三个一批”:建立了一批新的制度，例如，准入前国民待遇、负面清单、“一次申报、一次查验、一次放行”的新口岸管理模式、外商投资企业的备案制、工商注册资本认缴制、先照后证登记制；实行了一批开放措施，《总体方案》六大服务业开放领域的23条开放措施，目前已有12项得以实施，力争年内推动19项具体项目落地实施；推行了一批改革措施，例如，“一行三会”推出了一批金融改革措施，有的已经落地实施，有的正在制定实施细则。韩正书记也提出，经过一年，即到2014年9月底，上海自贸区要形成可复制、可推广的基本制度。

设立上海自贸区的初衷之一就是通过区域开放带动产区、产城和产业的融合，形成港城一体化、港区一体化发展态势，带动上海“四个中心”建设，辐射长三角、长江流域的发展，在全国起到示范带动作用。因此，从长远看，可通过区域梯度辐射进一步拓展上海自贸区的效应空间。重点考虑以下两个方面:

一是在原有四个海关特殊监管区域的基础上进行空间延伸。先推广到浦东新区，再覆盖上海其他区域，进而通过保税区、保税港区等辐射到整个长三角区域，促进长三角区域经济的发展和配套服务的有效联动，实现自贸区与周边区域、长三角腹地经济的融合发展。然后，再在全国范围内，依次从东部发达地区、长江流域到中西部地区，形成全国推广的自贸区效应。

二是对接其他海关特殊监管区域或经济开放区，实现“一主多辅”的自贸区网络。可参照美国自贸区主辅区制度的运行机制，综合考虑产业发展关联度、地理位置的优越性、交通的便利性等因素，对接上海地区发展成熟的多个其他海关特殊监管区域或经济开发区，将其作为辅区，实现与自贸区的联动发展，最终构成以上海为中心的区域性自贸区网络。自贸区由上海一个点、到长江流域一条线、向国际国内两个市场这两个扇面进行辐射、复制和推广，放大自贸区的溢出效应。即该自贸区网络可通过“点、线、面”三个层次发挥辐射、带动和推广效应。

（二）以上海自贸区建设为起点，编织全国性自贸区网络，形成全面开放的新格局

据悉，目前天津东疆，广东南沙、前海和横琴，浙江舟山，福建平潭，山东青岛，河北曹妃甸等21个省市的多个地区已经提交或者还在修改自贸区方案，各地申报的自贸区方案特点、优势、功能定位各不相同。如，广东粤港澳自贸区主要定位于粤港澳合作；青岛自贸区则利用毗邻日韩的优势，成为中日韩经贸合作的先导区，并发展成为贸易中转港；广西凭祥自贸区主要扩大与东盟的贸易投资，并将以对越南贸易投资为撬动点，等等。商务部国际司副司长孙元江表示，现在一些地方省市提出办自由贸易试验区的请求，商务部正在给予指导，包括方案的研究制定等，具体安排将根据国务院的总体部署推进。

可见，国家将在全国范围内，分次分批推出不同功能的自贸试验园区，这些自贸区将借鉴上海自贸区试点经验，按照集聚与辐射、主区与辅区建设形成不同的国内区域自贸区网络，将这些不同特点与功能的国内区域自贸区网络连接贯通，形成遍布全国、辐射各地、对接周边国家与地区的中国国内自贸区网络，最终形成全面对内对外开放、国内与国际市场双向互动互联的开放型经济新格局。

但是，因为各地的自贸区区位特点不同，参与国际竞争的定位和条件也不同，我国自贸试验区建设需要统筹规划和科学布局。尤其是在各地竞相申报的情况下，推开自贸区试点建设过程中需要注意以下三个问题:

一是从国家自贸区战略出发，根据各地不同特点和不同模式，进行可行性分析和统筹安排，探索建立符合自身发展需要和特点的自贸区建设路径和实施目标。目前我国有很多经济开发区、综合保税区、出口加工区等特殊经济区域，需要进行整合升级。要让具备条件的地方探索创新特殊经济区域发展模式的新途径，设立自贸区，打造升级版的开放平台。

二是建立对自贸区建设工作的科学评估机制。建立反映自贸区建设进展情况和实际效果的指标体系，跟踪分析各项指标，对其实际建设效果进行及时、客观评估。同时，在此基础上建立纠错及退出机制，以保障自贸试验区建设按照既定目标推进。

三是防止相互攀比、一哄而上的“自贸热”现象。有些地区认为自贸区与之前的特殊经济区一样，会形成更加特殊的优惠政策洼地，从而引发自贸区申报的大比拼。这既背离了自贸区建设的宗旨，还将增加改革的成本，带来的不公平竞争问题。

因此，自贸区建设要在国家统一进行可行性分析，科学规划、指导、监督与评估下，有计划有重点地推进自贸区试点工作，确保自贸区建设效果，使其真正成为中国经济升级的新载体和新途径。

（三）上海自贸区将作为国际自贸区商签拓展的“试验田”

上海自贸区与海外自贸区建设相辅相成，FTZ与FTA最大的区别是不需要与其他国家或地区谈判，由本国或本地区独立自主决定自贸区开放的区域、内容、范围和程度等等，是本国自主对接国际市场与国际规则的行为。在国际自贸区建设竞争激烈和我国自贸区谈判落后的形势下，积极启动国内自贸区（FTZ）建设不仅为国内掌握和运用国际规则，转变政府职能，增强政府公信力与执行力，建设法治政府和服务政府提供了新的试验场所，也为我国参与国际自贸区谈判提供了练兵场所。正如商务部新闻发言人姚坚所言:“我国建立上海自贸区的主要目的，就是以开放促改革，进一步与国际通行经贸规则接轨。我们在上海自贸区采取的尝试性政策，如果这些政策得到企业认可，政府的管理能力和水平能适应，就可复制、可推广。这也会为我国对外商签自贸区提供经验。”

总之，中国自贸区战略的立足点和归宿都是发展中国经济。因此，首先是“练好内功”，立足全面改革开放，理顺政府与市场的关系，夯实本国社会政治经济基础，适应世界经济发展的新形势。以上海自贸区为起点，开展国内自贸区（FTZ）建设；根据我国经济发展的实际需要，自主制订自贸区（FTA）谈判战略的计划、步骤、重点、进程、规则等，这样既掌握了对外开放的主动权，也为参加国际自贸区谈判创造条件和积累经验，做好压力测试，提供试验场，实现FTZ与FTA的有效对接，有力助推中国加入国际自贸区网络，加快融入世界经济一体化的进程。

三、建立大中国自由贸易区，全面实施自贸区战略

所谓“大中国自由贸易区”（简称“GCFTZ”）指以同属一个中国领土内的两岸四地的四个世贸组织成员的经济实体在世贸组织框架内进行的经济上的统一和合作经济贸易区域。世贸组织内的GCFTZ将为中国内地、中国台湾、中国香港和中国澳门四地经济贸易往来与投资提供诸多便利条件，能最大限度地利用世贸体系和四地之间的经济联系取长补短、共同发展。^[13]

（一）中国内地与香港、澳门签署关于建立更紧密经贸关系安排（Closer Economic Partnership Arrangement，简称“CEPA”）

中国内地分别于2003年6月和10月与中国香港、中国澳门签署CEPA。其总体目标是取消双方之间货物贸易的关税和非关税壁垒；实现服务贸易的自由化；促进贸易投资便利化。实施与修订的基本原则是遵循“一国两制”方针；符合世界贸易组织规则；顺应双方产业结构调整和升级的需要；实现互惠互利、优势互补、共同繁荣；先易后难，逐步推进。CEPA是党中央按照“一国两制”的方针，在世界贸易组织规则的基础上，就处理中国内地与香港、澳门经贸关系做出的一项重大战略性决策，对于促进两岸三地经济优势互补，保持香港、澳门的长期繁荣与稳定具有现实和深远的意义。

CEPA是我国内地迄今为止签订的内容最全面、开放幅度最大的高标准自由贸易协议，其内容丰富、领域广泛。2004年以来，中国内地与香港、澳门在CEPA框架下续签了约10个补充协议，并将根据两地经贸发展的需要，继续深化和扩展CEPA内容。其基本目标、基本原则、特点以及政策措施与自贸区一致，而且开放性和灵活性更大。因此，CEPA是中国国家主体与其特别行政区之间签署的自由贸易协议性质的经贸安排，有明显的自贸区特征。

CEPA实施10年来，效果显著，有力提升了香港、澳门产品在中国内地市场的竞争力。据海关总署统计，至2013年底，香港累计已有71.61亿美元CEPA项下受惠货物进入中国内地，关税优惠达39.83亿元人民币。随着零关税措施的实施及降税范围的不断扩大，中国内地进口香港CEPA项下受惠货物由2004年涉及67个8位税号，到2013年已增至280个8位税号，增长了3.18倍，也促进了香港产品内地销售市场的不断拓展。港产零关税货物先后从中国内地20个省份的28个口岸进口，几乎遍布全国；同时，中国内地海关积极采取措施，制定受惠货物原产地规则、通关管理等各项工作，为CEPA项下货物贸易提供了优质高效的通关服务与良好的贸易环境。^[14]

（二）海峡两岸签署《海峡两岸经济合作框架协议》（Economic Cooperation Framework Agreement，简称“ECFA”）

随着中国大陆与台湾关系的改善，两岸经贸交流与合作更加密切，互为重要的经贸伙伴不应置身于经济全球化和区域经济合作的潮流之外，ECFA是两岸经贸交流发展的必然结果。2010年6月29日，海峡两岸关系协会和财团法人海峡交流基金会领导人第五次会谈在重庆举行，陈云林和江丙坤分别在《海峡两岸经济合作框架协议》和《海峡两岸知识产权保护合作协议》上签字，互换文本。2010年9月11日，2010年9月12日开始实施协议。

海峡两岸本着世界贸易组织基本原则，兼顾海峡两岸的经济条件，通过签署ECFA，建立有利于海峡两岸经济繁荣与发展的合作机制。

ECFA的主要目标是加强和增进海峡两岸之间的经济、贸易和投资合作；促进海峡两岸货物贸易和服务贸易进一步自由化，逐步建立公平、透明、便利的投资及其保障机制；扩大经济合作领域，建立合作机制。协商的基本原则是平等协商，互利双赢，彼此照顾对方的关切。加强海峡两岸的经济交流与合作的措施主要包括:逐步减少或消除海峡两岸之间实质多数货物贸易的关税和非关税壁垒；逐步减少或消除海峡两岸之间涵盖众多部门的服务贸易限制性措施；提供投资保护，促进双向投资；促进贸易投资便利化和产业交流与合作。

ECFA与CEPA的汉语全称虽然不同，其经济实质并没有区别:其目的、原则、措施等基本相同，都具有自贸区协定的特征，而且都符合世界贸易组织规则。这主要是因为目前中国内地与台湾、与香港澳门的政治关系不完全相同。但就其协议内容而言，ECFA包含的内容更广泛。与其他区域经济合作协议相比，ECFA有如下特点:一是具有鲜明的两岸特色的经济合作协议。搁置争议、求同存异；结合两岸产业互补性，达成了一个规模大、覆盖面广的早期收获计划；体现了大陆方面最大的诚意和善意，协议未涉及台湾弱势产业等问题；二是开放、渐进的经济合作协议。两岸将在框架协议生效后继续商签货物贸易、服务贸易、投资等多个单项协议，逐步推进两岸间的进一步开放，最大限度实现两岸经济优势互补，互利双赢；三是全面、综合的经济合作协议。框架协议的内容涵盖了两岸间的主要经济活动，确定了未来两岸经济合作的基本结构和发展规划。

商签两岸经济合作框架协议是为了推动两岸经济进一步深化合作、遵守世界贸易的有关规则而做出的一项具有两岸特色的制度安排，是两岸经济进一步加强合作的客观需要。

中国大陆与台湾双方签署ECFA的主要经济目的基本一致:一是要推动海峡两岸经济关系正常化。两岸虽然都是世界贸易组织成员，但经贸往来仍有许多限制和不便。二是要避免在区域经济一体化中被“边缘化”。区域经济合作是经济全球化的必然趋势，尤其是台湾如果不与其最主要的出口地区和世界最大的市场中国内地签订自贸协定，将有失去中国内地市场和被边缘化的风险。三是要促进双方经贸投资国际化。

ECFA早期收获计划实施三年来，消除了台湾国际经营困境产业的关税障碍，促进了两岸贸易和投资往来。以台湾与苏州之间的贸易往来为例，ECFA早期收获计划清单项下货物全部实现零关税。据苏州海关统计，2013年共验放进口原产于台湾的ECFA货值5.7亿美元，减免税收3.5亿元人民币，较2012年分别增长了48%和47%，主要进口货物为电子产品、机械产品、化工原料等。同时，苏州企业抓住“零关税”的机遇，推动苏州对台贸易的繁荣。2013年，苏州完成对台贸易336.97亿美元，占整个两岸进出口贸易总额的17.8%。此外，苏州海关在报关现场设立ECFA货物专用报关窗口，优先办理ECFA进出口货物审单、查验等海关手续；针对大宗散货、易腐的农渔产品、冷冻品等特殊货物，实施“提前报关”和“预约报关”模式，快速、高效验放货物。^[15]

可见，ECFA是属于中国海峡两岸特殊性质的经济合作协议，符合世界贸易组织规则，只规范两岸经济合作事项，不涉及主权或政治问题。但是，ECFA绝非仅限于经济领域，必将对两岸关系的长远发展产生深远的影响。

上述可见，顺应经济发展规律和世界经济的发展潮流，推进两岸四地经济一体化是现实的、可行的选择。GCFTZ是世贸组织的4位成员，在一个主权国家之内，对两岸四地之间已经签署的CEPA、ECFA等贸易协定进行进一步整合与优化，达成一个两岸四地统一的、高水平的自由贸易协定。这为今后加深与扩大中国大陆与香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的开放与合作提供了制度化安排，加速两岸四地经济一体化进程，提升中国在世界经济中的地位与影响。

此外，要坚持对外开放方式的多样化，全面落实自贸区战略。入世之前，中国主要是单方面自主开放，入世后则是多边平台上的WTO成员之间的相互开放。目前，中国开放方式主要有四种:多边贸易谈判、双边和区域自贸协定（FTA）、大国经济对话机制和自主开放。中国应把握改革开放的自主权，一方面在尊重WTO国际贸易通行规则的基础上，积极开展国际自贸区谈判，并与相关大国建立经济对话机制。另一方面要加速推进国内自贸区（FTZ）建设试点，加快沿边开放步伐，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成不同层次全方位对世界开放的新格局，全面提升中国对外开放的水平和质量。