藏区跨越式发展与金融倾斜政策研究

藏区跨越式发展与金融倾斜政策研究——以甘南藏族自治州为例

人民银行甘南州中心支行　白伟东

2008年以来，国家加大对川滇甘青四省藏区的支持力度，促进四省藏区经济社会跨越式发展，其中在金融方面提出了一系列倾斜性支持政策。藏区政策实施三年多来，甘南州金融部门积极采取措施，认真贯彻落实藏区金融政策，取得了阶段性成效，但目前仍然存在金融资源利用率偏低、农村金融服务体系不健全、风险补偿机制建设滞后、金融市场发育迟缓和金融发展环境不良等问题，需要进一步出台更加优惠的倾斜性金融政策，支持藏区经济社会跨越式发展。

藏区金融政策概述

2008年10月15日，国务院召开常务会议，研究部署支持青海等省藏区经济社会发展工作，随后的11月7日，印发了《国务院关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》(国发〔2008〕34号)，指出加大对川滇甘青四省藏区的政策支持力度，促进四省藏区经济社会跨越式发展，其中提出了金融支持政策的内容。2009年，《甘肃省人民政府关于贯彻国务院支持青海等省藏区经济社会发展若干意见的实施意见》(甘政发〔2009〕30号)提出了甘肃省金融支持政策的具体内容。2010年1月，中央召开第五次西藏工作座谈会，统筹考虑四省藏区经济社会发展问题，提出中央将加大政策支持力度，推进四省藏区跨越式发展。2010年7月7日，《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于推进全省藏区跨越式发展和长治久安的实施意见》(甘发〔2010〕7号)文件印发，要求落实好金融支持政策。

根据以上文件和会议精神，归纳整理藏区金融政策内容，主要有以下几个方面:

(一)加大信贷支持力度。在加强风险管理基础上，鼓励国有商业银行加大对农牧区的信贷支持。政策性银行也要积极支持青海等省藏区经济发展。鼓励发展小额贷款业务，切实解决农牧村生产贷款难问题。增加藏区信贷资金规模，鼓励银行业金融机构把在当地吸收的存款主要用于支持当地发展。

(二)建立完善金融体系。通过税收优惠、财政奖补和建立贷款风险补偿机制及担保体系等方式，积极扶持农牧村金融机构和地方性金融机构健康发展。支持银行业金融机构在藏区设立分支机构，在金融服务缺失乡镇和旅游区设立服务网点和流动服务站。支持设立村镇银行、贷款公司和资金互助社建设，做大做强担保公司，完善藏区金融体系，3年内实现金融服务网点覆盖全部藏区乡镇。

(三)完善风险补偿机制。研究对支农贷款给予风险补偿等优惠措施。依法加大对不良贷款的认定和核销力度。

(四)支持企业直接融资。对符合条件的企业上市、债券发行及上市企业再融资给予支持。

(五)开发完善保险产品。加大对农牧业保险支持力度，积极开发费率低、保障适度、投保理赔简便等符合农牧民需求的保险产品。

甘南州落实藏区金融政策采取的主要措施及成效

(一)积极争取信贷规模，加大信贷支持力度。2008年下半年至2010年，国家实施适度宽松的货币政策，全州金融机构努力加大信贷投入，支持地方经济发展。2011年稳健货币政策实施以来，面对贷款投放总体收紧的形势，全州金融机构从落实国家藏区政策、促进藏区跨越式发展的角度出发，积极争取信贷规模。人民银行甘南州中心支行积极争取支农再贷款限额，2011年末支农再贷款限额达11.15亿元，是2007年末的5.5倍;农村信用社通过积极争取，2011年贷款增长计划已由年初确定的6个亿调增到10.6亿元;农发行积极向上级行争取信贷资金，贷款总量由年初的3亿元增加到9亿元。同时，对地方法人金融机构执行地震灾区存款准备金率优惠政策，对农业银行改革试点县级三农金融事业部执行降低2个百分点的差别化存款准备金率，认真落实《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法》，对符合条件的金融机构进行奖励，增加了金融机构的可用资金。2008年国家支持藏区经济社会跨越式发展以来，甘南州金融业得到了快速发展，存贷款规模大幅增长。截至2012年6月末，金融机构资产总额213.94亿元，是2007年的3.92倍;负债总额208.67亿元，是2007年的3.88倍。全州金融机构本外币各项存款余额189.20亿元，是2007年末的3.54倍;本外币各项贷款余额98.78亿元，是2007年末的3.65倍。

(二)建立完善金融体系，拓宽金融服务范围。为更好地支持藏区县域经济发展，2011年工商银行甘南分行陆续恢复设立了4个县支行及营业网点，建设银行在合作市增设了1个营业网点。全州农村信用社深化改革，完善法人治理结构，转换经营机制，8县(市)农村信用社于2009年底全部改制重组为统一法人社，2011年在10个金融服务缺失乡镇设立了机构，2012年在17个金融服务缺失乡镇设立19个“三农自助服务终端”，提供基础金融服务，基本消除了全州金融服务空白乡镇。同时，金融机构通过布放电子银行机具、在乡镇设立固定惠农金融服务点、开通电话(手机)银行、改进办贷服务流程等，在拓宽金融服务范围的同进，不断提高金融服务的质量和效率。截至2012年6月末，全州共有银行业金融机构13家，营业网点146个，从业人员1287人。保险业金融机构5家，分支公司20个。此外，小额贷款公司、担保公司、典当行等其他非银行机构以及中介服务机构也在不断建立发展。

(三)完善风险补偿机制，提高信贷保障能力。2011年，甘南州首家畜牧业产业化信用担保有限责任公司成立，采用“担保公司自营与委托合作制”相结合的模式，提供贷款担保、票据承兑担保、贸易融资担保、项目融资担保、信用证担保等方面的服务，以做大做强全州畜牧产业为经营原则，旨在构建起“财政支持担保平台、担保撬动信贷资金、信贷引导民间资本”的强农惠农投融资长效机制，该公司的成立填补了甘南州畜牧业领域担保公司的空白，对于进一步完善甘南金融市场，解决甘南州“农牧互补”、“一特四化”产业发展资金少、农牧民贷款难的瓶颈问题具有重要意义。为减轻藏区金融机构承担政策性信贷的负担，甘南州金融机构积极推动不良贷款化解工作，目前舟曲泥石流灾区金融机构上报受灾贷款损失核销申请共计397.5万元，农村信用社和农业银行的不良贷款认定、核销工作稳步进行。

(四)加大政策宣传力度，支持企业直接融资。长期以来，由于受自然条件、区域经济发展等多种因素影响，甘南州企业发展缓慢，规模较小。目前全州共有各类企业1674个，其中规模以上企业19个，均达不到上市条件。为了鼓励有条件的企业上市融资，甘南州金融机构积极支持全州规模较大的夏河安多水泥有限责任公司做大做强，2011年末该公司已被上市公司——甘肃祁连山水泥集团股份有限公司收购。同时，加大对企业中期票据、短期融资券、超短期融资券以及中小企业集合票据知识和相关政策的宣传力度，鼓励有条件的企业发行票据。

(五)探索开发保险产品，增强保险保障能力。近年来，甘南州保险机构加快保险业改革发展步伐，不断拓展保险服务领域，创新产品和服务手段，积极发展关系人民群众生产、生活安全的责任保险、大力发展健康保险和补充医疗、补充养老保险，并将保险渗透到包括基础设施、交通、农牧业等各个领域，提高了保险在国民经济生活中的覆盖面，充分发挥了保险的经济补偿、资金融通作用。特别在“5·12”特大地震和“8·8”舟曲泥石流灾害等重大自然灾害中发挥了重要的经济补偿作用。同时，在全国藏区率先启动了特色农牧业保险，对青稞、牦牛、藏羊开展保险，保险服务覆盖面不断拓宽。

藏区跨越发展中的金融制约因素

(一)差异性的经济发展水平与统一的信贷管理制度的矛盾制约金融资源的充分利用。由于自然条件差、基础设施建设滞后、社会发育程度低等因素制约，甘南藏区属于典型的经济欠发达民族地区，大多数综合经济指标一直排在甘肃省十四个市、州的末位，各项经济指标人均水平与全国、全省差距较大，目前仍处在打基础、增后劲、跨越式发展起步阶段。由于经济基础薄弱，使得有效信贷需求不足，金融资源利用率偏低，资金外流现象突出，2012年6月末全州金融机构的贷存比为52.21%，比2007年贷存比仅上升了1.6个百分点，而存差是2007年的3.42倍。从申贷主体来看，多数企业和农牧民在信用评级、授权授信、抵押贷保等方面达不到银行信贷条件，形成的是无效信贷需求，得不到金融机构的信贷支持。从商业银行来看，信贷政策由上级行统一制定，贷款主要由上级行审批，信贷条件按统一的标准执行，缺乏差别化的信贷管理机制，商业银行现行的信贷管理制度使资金在全国范围内逐利流动加强，甘南藏区资金外流现象明显。

(二)农牧村金融体系建设滞后制约农牧民金融服务的获得性。相对于金融机构较多的城区而言，广大农牧村金融服务体系建设相对滞后，导致金融服务供给不足，制约了农牧民金融服务的获得性。近年来部分商业银行虽然恢复设立了县域金融机构，农村信用社设立了三农流动服务站来提高金融服务水平，但由于偏远农牧村信贷需求量小、财政支持力度有限、基础设施落后等原因，造成服务站成本高、收益低，已出现大范围亏损，打击了金融机构的积极性，目前对设立“三农自助服务终端”也仅是按照上级行要求完成任务。同时，甘南州内目前尚未成立村镇银行、贷款公司和资金互助社，主要是没有发起人。全州现有乡镇金融机构网点74个，有19个乡镇没有金融机构物理网点，当地农牧民难以享受到便捷的金融服务，给农牧民粮食补助、农资补贴、农村低保的发放与领取带来很大不便，不利于国家惠农强农政策的落实，也使当地特色产业难以转化成经济优势。同时，由于金融竞争不足，农村信用社贷款利率通常上浮很高，加重了农牧民的负担。

(三)信贷风险补偿机制建设滞后制约金融支农作用的充分发挥。近年来，甘南州深入实施“农牧互补”战略，全力推进“一特四化”，金融机构加大了对“三农”的信贷投入，但由于农牧业生产周期长，易受市场变化、自然灾害、疫病等各类因素的影响，不确定性风险较大，在办理申贷过程中，大部分农牧户难以提供有效担保，目前成立的畜牧业产业化担保公司期初落实担保基金仅4000万元，担保能力弱，而且仅对有规模的企业和农合组织提供担保;同时，中小微企业风险补偿基金缺失，已组建的各类农牧民合作组织及行业协会融资和担保能力较弱，加之目前全州农牧业生产保险业务发展较为缓慢且风险管控不完善，农牧业保险覆盖率较低，致使银行贷款保障程度低。对于经济欠发达的甘南藏区而言，信贷风险补偿、担保、保险等金融辅助机制的滞后削弱了金融总量扩张的原动力，影响了银行信贷资金支持“三农”作用的充分发挥。

(四)金融市场发育迟缓制约社会融资能力。长期以来，由于甘南州经济基础薄弱，资本流动规模较小，致使金融市场发展迟缓，市场交易品种单一，市场化程度不高，市场体系不健全，市场功能还没有得到很好发挥，制约了金融市场的融资能力。突出表现在银行业同业拆借市场、债券市场、外汇市场和黄金市场等业务尚未得到发展;全州无上市企业，直接融资很少，主要靠银行贷款来满足融资需求，直接融资和间接融资比例严重失衡，金融体系缺乏弹性;各金融机构除用于调剂资金余缺的内部调拨、场外交易、代理基金和部分支票业务外，没有发生其他货币市场业务，尚未参与全国银行间市场成员货币市场;由于地区经济发展差异，尚无债券市场、股票市场和外汇市场。

(五)金融环境不良制约资金生成和配置效率。市场经济条件下，区际资金流动取决于金融发展环境，直接影响金融资源的生成和配置。从目前甘南州的情况来看，一方面地方财政收入结构单一，财政自给率低，但经济建设和社会事业发展项目以及解决民生问题的财政支出逐年加大，“吃饭”与“建设”的矛盾突出，2011年全州大口径财政收入9.34亿元，而财政支出89.54亿元，经济发展主要依靠国家扶持和投资拉动，自身积累不足，自我发展能力较弱，致使金融资源的生成能力亦较弱。另一方面，甘南是长江、黄河上游重要的水源涵养区，由于地处高原，生态十分脆弱，全州已被国家列入限制开发区域，发展与保护的矛盾突出，致使甘南缺乏大项目、好项目，缺乏产业化龙头企业、优质企业，金融运行缺乏良好的载体和微观经济基础支撑，投资收益较低，没有形成资金“洼地”，影响了资金的配置能力和效率。

进一步支持藏区跨越发展的金融倾斜政策建议

藏区政策实施三年多来，落实金融政策方面已取得了阶段性成效。但是，从近几年研究藏区金融服务状况的文献资料来看，藏区特有的经济地理环境决定了商业性金融服务供给的风险溢价与交易成本会很大，商业性金融服务不足是与目前商业性金融服务价值较低相一致的现象，在这种情况下，需要国家进一步加大金融倾斜性政策安排，降低金融资产风险溢价和交易成本，同时还要发挥政策性金融和财政的作用，促进区域经济均衡发展。从实践来看，长期以来，党中央、国务院赋予了西藏特殊优惠金融政策，在西藏自治区经济社会发展中，贷款优惠利率及利差补贴、特殊费用补贴等特殊优惠金融政策支撑作用显著，因此，对甘南藏区乃至川滇青等省藏区也应出台相同或相近的金融倾斜政策，支持藏区经济社会跨越式发展，不断缩小与发达地区的差距。

(一)增加藏区倾斜性的货币信贷政策和差异性的监管政策。一方面，赋予藏区人民银行法定存款准备金率调节权和一定的再贷款权限，实行有差别的加罚息政策，对因支持地方经济发展而出现资金不足的商业银行和法人机构都可给予再贷款支持;赋予特殊灵活的资金营运规划管理权，每年将货币信贷计划下达给辖区银行业金融机构，区别于其他经济发达地区;对生态项目和环保企业采取优惠的贷款和再贷款利率政策。同时，银行业金融机构的上级行要制定符合藏区实际的信贷管理办法和信贷考核体系，单列藏区信贷计划，降低贷款项目准入门槛，扩大授权授信，试行有差别的贷款利率，提高贷款发放的效率。另一方面，赋予藏区银行业金融机构监管部门有别于发达地区银行业金融机构的监管政策，适当降低监管标准，引导在藏银行业金融机构增加信贷投放，逐步缩小存差，提高存贷比，将更多的资金用于支持藏区跨越发展。

(二)增加藏区金融机构网点设立的优惠条件。鼓励政策性银行和商业银行设立分支机构，降低新型农村金融机构设立门槛。对财政部下发的“基础金融服务薄弱地区名单”根据各地实际进行扩大和调整，拓展中央财政补贴的覆盖面;同时，应将存取款、结算汇兑等服务项目纳入补贴范围，并适当提高补贴的比例。各地地方政府部门尽快出台配套扶持政策，通过帮助解决营业用地、根据支农力度对网点进行补贴、长期免交税金等方式，进一步降低金融机构网点的营业成本，提高增设分支机构的积极性。银行业监管部门对商业银行新设机构网点和设立地方法人金融机构给予注册资本规模、资本充足性、市场准入、高管人员任职资格等方面的优惠政策，适当放宽条件;人民银行给予支付清算、征信、再贷款等配套服务。

(三)增加藏区风险补偿的优惠措施。建议各级政府建立藏区发展基金，用于藏区建设项目的项目资本金和未来偿还建设项目贷款的还款来源。商业银行机构和担保机构按市场化原则合理确定代偿比例与贷款担保放大倍数，推动藏区融资担保业务发展，帮助解决中小企业融资难问题，促进中小企业发展。由政府出资牵头，产业化龙头企业、农牧民专业合作组织参股的多元化筹资方式来组建农牧业政策性担保公司，对地方政府确定的农牧业贷款项目给予担保。针对不同经济主体、行业和项目贷款，执行低息、微息、贴息和差别利率政策。对涉农涉牧贷款、生态工程贷款、民生普惠贷款、灾后重建贷款、民族贸易和民族特需商品贷款等给予全额贴息。同时，针对藏区支农贷款笔数多、金额小、贷款管理成本大，在目前存贷款利差逐步减小的情况下，建议对信贷支持地方经济成效突出的金融机构，中央财政按当年各项贷款月平均余额的2%给予利差补贴，按月度平均贷款余额的4%给予综合费用补贴，加大涉农贷款增量奖励力度，不断建立完善信贷增长激励机构。加大对藏区农信社不良贷款的核销力度。对涉及支持“5·12”地震和“8·8”泥石流灾后恢复重建及藏区基础设施建设、民生工程的地方政府融资平台，在相关平台明确还款来源、保证专款专用的基础上，给予适当的过渡性扶持政策。

(四)鼓励发展和完善金融市场。发展资本市场尤其是债务资本市场不仅有助于增强金融服务经济发展的能力和水平，为促进经济发展提供更加有效的资金支持，而且有助于保持社会融资规模合理增长，促进经济结构调整和发展方式转变，避免经济增长大起大落。因此，要积极加强对辖区中小企业股份制改造和上市辅导培育;加大银行间债券市场宣传力度，加快培育发债主体，支持符合国家产业政策、成长性好的中小企业发行中期票据、短期融资券、超短期融资券以及中小企业集合票据;鼓励大型企业和业绩好的企业、项目以债券、信托、基金、融资租赁等方式直接融资，为中小企业挤出信贷规模。通过扩大社会融资总量，缓解信贷依赖度过高的局面，改善地区融资结构。

(五)增强藏区货币政策、财政政策和产业政策的协调配合。一方面，中央加大对藏区改善民生方面的一般性转移支付和专项补助资金力度，加大建设资金投入力度，提高中央财政性建设资金用于藏区的比例，优先安排藏区建设项目，适当降低藏区项目贷款自筹比例，延长还款期限，充分缓解还款压力。另一方面，以产业政策为导向，以财政资金为引导，充分发挥好产业政策、财政政策与货币政策的合力作用。积极探索财政资金与信贷资金配套联动方式和途径，发挥财政资金对信贷资金的导入功能和“四两拨千斤”的撬动作用，增强藏区的内生动力和自我发展能力。通过增强财政资金和信贷资金协调配合能力，努力缓解“吃饭”与“建设”的矛盾，打造资金“洼地”，吸引更多的信贷资金投向藏区，加大金融支持地方经济发展的力度。