经济区产业集群发展的财政金融政策建议

无论是财政还是金融，其对产业集群形成与发展的作用是不容小觑的。然而，结合上述章节对广西北部湾经济区产业集群及相关内容的考察，当前的财政金融政策远未能够满足该区域产业集群未来发展的需要。尤其对北部湾经济区的产业集群而言，政府从中起了不可替代的引导与促进作用。基于对财政金融政策目标、指导原则、支持路径等方面的具体分析，现针对广西北部湾经济区产业集群的发展提出有益的财政金融政策建议。

6.4.1 财政政策建议

财政政策，是指国家在不同时期、不同阶段，通过财政支出与税收政策等手段来调节总需求。财政政策由国家制定，其事实上代表着政府的意图。也就是说，财政对产业集群起的作用，正是代表着政府对产业集群的支持力度。对于政府在产业集群形成与发展中的作用到底有多大，国内外学术界分歧较大。这是因为对于不同类型的产业集群、同一产业集群的不同阶段，政府所起的作用是截然不同的。然而，值得肯定的是，产业集群的产生、形成、发展与升级，单凭市场力量是不够的。即使政府力量有限，其仍然是产业集群发展过程中不可或缺的重要力量。尤其对于经济发展相对滞后、经济实力不够雄厚、软硬设施不够完善、资金支持力度不足的北部湾经济区而言，充分发挥政府职能，加强财政扶持力度是十分必要的。

(1)依托“一带一路”战略，获得国家财政支持

“一带一路”战略是党中央提出的国家战略，有利于我国构建全方位开放的新格局，其主要内容是政策沟通、道路连通、贸易畅通、货币流通和民心相通，即 “五通”。在 “一带一路”战略中，经贸合作被作为战略的基础和先导。广西作为战略受益者，可以依托 “一带一路”中 “五通”和经贸合作的契机，争取获得国家政策、资金的支持，为北部湾经济区的发展构筑国家层面的支持。

①积极响应国家政策，高度重视与东盟国家的合作。“一带一路”战略是我国在世界经济发展新格局下进一步改革开放的国家整体战略布局之一，对未来我国经济持续稳定的发展具有深远的意义，广西作为 “一带一路”战略中中国与东盟国家衔接的重要枢纽，肩负着国家新时期改革发展的重要使命和责任。因此，必须积极响应 “一带一路”所颁布的具体政策和措施，深化与东盟各国的合作。北部湾经济区作为广西产业集群的聚集地，可以利用产业优势，借 “一带一路”所带来的有利政策，加强与东盟各国产业间的合作，引入东盟国家和企业的资金，以合作来促进经济区的发展。

②抓住“一带一路”机遇，推动经济区的发展。“一带一路”战略的提出，充分彰显了广西作为我国面向东盟国家开放的门户作用，广西的地缘政治优势、地理区位优势符合 “一带一路”的战略发展需求。为此，广西壮族自治区人民政府可以按照北部湾经济区的产业定位，抓住机遇，创新体制机制，加强经济区发展，推动北部湾经济区建成西南、中南地区新的战略支点。

③加强政策宣传，达成全民共识。广西壮族自治区人民政府可以组织区内各媒体，利用包括电视、报刊、互联网等各种平台，在北部湾经济区内对“一带一路”战略的意义、内涵、目标和任务进行广泛宣传，广造舆论，唱响口号，让 “一带一路”战略深入经济区人民心中。一旦形成品牌效应，就可以发动北部湾经济区内全体人民，共同推动经济区发展，利用全民资金共同解决北部湾经济区建设资金缺口的问题。

④深入研究“一带一路”，精心策划有关对策。广西壮族自治区人民政府可以就北部湾经济区产业融资问题，组织有关部门和专家学者对 “一带一路”路线图和北部湾经济区相关对策进行深入研究和谋划，如召开研讨会、成立有关专家组、设立相关论坛等形式。只有针对 “一带一路”的基本路径，制定出符合国家战略的措施，才能够利用 “一带一路”，解决北部湾经济区建设中出现的问题，更好地发展北部湾经济区。

(2)实施财政优惠政策，加大财政支持力度

自 《广西北部湾经济区发展规划》获批以来，广西壮族自治区财政大力支持北部湾经济区的开放开发，以完善北部湾经济区的软硬件设施，为区域内产业集群的发展壮大提供服务。北部湾经济区的产业基础薄弱，其急需充足的人力、物力与财力支持。而财政是能够给予资金、服务等各方面支持最直接的力量。目前，广西壮族自治区本级财政根据自身财力状况，给予北部湾经济区以大力支持。然而，受财力水平的限制，区财政是有心无力。为此，有必要以北部湾经济区产业集群的需求为具体导向，开拓财政筹资渠道，争取中央政策倾斜，通过政府采购、转移支付、税收优惠、配套制度等多方面给予全力支持。

图3 财政支持政策

①适当增加政府支出，满足产业集群发展需要。作为内需的重要组成部分，政府对北部湾经济区内符合产业结构政策和利于产业集群发展的产品应当持积极支持的态度，并根据政府财政状况适时适度适量地增加政府支出，优先用以采购这类产品。通过政府采购行为调节北部湾经济区内的产业布局和结构，满足产业集群发展的现实需要。

转移支付是解决各级政府间财政失衡的重要手段，位于北部湾经济区内的南宁、北海、钦州、防城港四个市应当整体协同发展，并为产业集群的发展提供健全完善的公共服务项目和设施，而当前四市之间财政支出能力参差不齐，因此应建立四市之间的横向转移支付制度，在地方政府以及区政府财政预算范围之内，将财政资金有效平等地转移分配到四个市，以促进地区经济较为平衡地发展。

②实施税收优惠政策，增强区域集聚效应。2008年起，《企业所得税法》规定，符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税。国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。[3]此外，现行的有关国家西部大开发、边境贸易、少数民族地区等优惠政策，都适用于北部湾经济区的开发与建设，因此，在不违背国家战略的前提下，经济区可以充分利用现行的各种优惠政策，灵活运用各项财税工具，通过对北部湾经济区内符合 《广西北部湾经济区发展规划》的主导产业和重点领域提供优行政支持，着力打造一批龙头产业和核心企业，增强区域集聚效应，引导经济区内产业结构的调整和升级，培育经济区产业集群的形成和发展。

③完善相关配套制度，扩大财政政策效应。整合北部湾经济区内的财政管理资源和部门权责，对财政体制施行统一协调、规划和管理，进行一体化财政管理改革，提高财政体系运行效率，减少职能交叉线现象，避免权利重叠，提高执行效率。通过一体化财政管理模式，逐步建立北部湾经济区利益共享机制和财政补偿机制，有效协调经济区内各市利益，遏制经济区内恶性竞争，不仅可以优化北部湾经济区内的资源配置，促进经济区内产业结构合理化，产业布局科学化，产业管理规范化，产业发展可持续化，并且还能防止北部湾经济区内出现产业内恶性竞争、地方贸易壁垒和垄断。

(3)加大财政支持力度，优化区域投资环境

在北部湾经济区内部，将自治区本级各类财政性建设资金部分划拨给经济区，用以优先扶持经济区内的产业集群发展。此外，还可以通过转移支付手段加大财政支持力度。在北部湾经济区外部，广西壮族自治区人民政府应当向国家以及符合国家标准和要求的国际性金融组织以及金融机构寻求资金支持，用以支持经济区内的基础设施以及产业集群重大项目的配套建设。同时，应该注重经济区内的软环境建设，构建良好的社会环境，规范投资环境，创建人与自然和谐相处的自然环境，营造公平公正的市场环境。

(4)设立财政专项基金，积极推进技术创新

高技术产业薄弱及技术研发能力不足一直是制约广西北部湾经济区发展的重要因素之一，随着经济发展方式的转变，未来产品附加值的提升关键要靠科技创新和技术推广，积极推进技术创新，抢占高科技战略制高点，对北部湾经济区产业集群整体和核心产业、企业的发展具有重要的推动作用。由于技术创新具有投入期长、科技成果收益外溢、成本高、风险大的特点，单独的企业或个人投入往往有一定的困难，因此财政可通过设立专项基金的形式，从以下几个方面积极推进北部湾经济区的技术进步和自主创新：一是通过财政拨款或财政专项补贴，直接或间接参与企业的技术研发，鼓励企业进行创新活动；二是大力引进先进技术和人才，通过开展技术援助、人才培训、信息咨询等服务，提高经济区内企业的技术水平和创新能力；三是通过实地调研、课题研究、科研机构专业分析的投入，与经济区内的院校建立长期的研究合作关系，对产业和企业的发展进行中长期的研究分析，构建具有北部湾经济区特色的 “产学研”体系。通过财政扶持和引导，充分发挥产业集群的学习效应和创新效应。

(5)加强扶持政策监管，营造公平竞争环境

在加大财政扶持力度的同时，还须加强扶持政策的监管，建立健全财政绩效的考核评价机制，运用因素分析法、成本效益分析法等计量统计学方法科学合理地对财政绩效进行全面的分析评估，重点对财政支出的产业项目进行长期跟进，对扶持政策的影响和财政支出的效用进行研究，并在此基础上制定相关的奖惩机制，引入社会性、经济性等公益性参考指标。同时，建立健全相关法律法规，对违法违规的人员实行责任问责和倒查机制，营造公平的竞争环境。

(6)引进创新型人才，培养高素质队伍

建立和发展北部湾经济区产业集群，最根本、长期发挥作用的是人才，因此，应积极引进创新型人才，重视北部湾经济区人才队伍建设，建立与北部湾经济区发展相匹配的人才库。同时，应扩大公共教育支出，使区内院校可以源源不断地为经济区输送建设人才和智力支持。

6.4.2 金融政策建议

金融政策是指中央人民银行为了达成既定的经济目标而对本国宏观经济进行调控而制定的各种措施。金融深化理论特别指出金融政策的重要性。北部湾经济区金融水平对于我国其他经济区而言偏低，金融资源匮乏，因此对国家金融政策的需求十分迫切。

(1)对北部湾经济区产业集群的发展实行区域化的金融优惠政策

北部湾经济区产业集群的发展虽然有专项资金的支持以及享有部分普惠的金融政策的扶持，但并不完全贴合北部湾经济区产业集群的发展特点，因此这些金融政策的效果并不是非常明显。因此，政府应当具体问题具体分析，依据经济区的发展现状和产业规划布局，制定并实施具有针对性的金融优惠政策，以更好地促进北部湾经济区产业集群的整体发展。

图4 金融优惠政策图

资料来源：Chart5-4：Financial Preferential Policy Map.

①适度调整存贷款利率。在合法合规的前提下允许北部湾经济区内的银行类金融机构以基准利率为参考，适度调整存贷款利率以适应北部湾经济区内的金融水平和企业发展水平，有效缓解经济区内中小企业融资难问题，从整体上降低产业集群发展所需的融资成本。

②适度降低存款准备金率。为了让北部湾经济区内的企业获得更多像银行类金融机构贷款的机会，应该适度降低经济区内银行类金融机构的存款准备金率，使得银行有更多金融资源投入到经济区产业集群的建设中去，更好地为产业集群提供资金支持。

③适度调整再贴现率。中央人民银行应对北部湾经济区内的商业银行适度调整再贴现率，通过对再贴现率进行适度的优惠调整，鼓励该区域的商业银行通过再贴现、再贷款手段获得资金融通投入经济区的产业集群建设中。

④适度放宽市场准入。为了更好地利用国内外两个市场的金融资源，吸引更多的资金投入到北部湾经济区产业集群的发展中，在风险可控的前提下，应适度放宽在北部湾经济区内设立金融机构的市场准入条件，鼓励民营金融机构、非金融机构、国际金融机构进驻经济区，拓宽经济区内企业融资渠道。

⑤实施信贷倾斜政策。通过对北部湾经济区内的企业以及针对该企业的投资提供信贷政策支持，运用低息贷款、税收优惠等手段支持经济区产业集群发展，并借鉴国内其他经济区的成功经验和模式，设计符合经济区特点的信贷倾斜政策。

(2)贯彻“沿边金融综合改革试验区总体方案”，促进北部湾经济区产业集群整体发展

“沿边金融综合改革试验区总体方案”(以下简称 “总体方案”)旨在通过提供有针对性的金融支持使得北部湾经济区内金融发展的广度和深度进一步拓展，并使得北部湾经济区的金融整体竞争力和经济实力得到显著提升。因此，贯彻落实 “总体方案”，对促进北部湾经济区产业集群整体发展有重大的现实意义。

①以政策为导向，大力发展多元化现代金融体系。“总体方案”是国家依据北部湾经济区、广西壮族自治区乃至我国的发展水平在现阶段制定的宏观政策，目的是引导经济、产业结构科学合理地发展。“总体方案”指出要完善金融组织体系、培育发展多层次资本市场、推进保险市场发展。因此，北部湾经济区的发展要与时俱进、与政策俱进，以最新出台的 “总体方案”为导向，不断完善和强化相应的金融设施和制度的构建，积极探索金融改革创新，全面提升金融服务水平，结合自身现状大力发展国家倡导的多元化金融体系。

②提升金融开放的程度，加强区域合作。“总体方案”的具体内容体现了国家支持广西区内地方性金融机构积极实施 “走出去”战略，促进贸易投资便利化、加强金融基础设施建设的跨境合作、健全跨境金融合作交流机制。目的就是为了满足集群内的跨国企业的金融需求，加强区域合作，为经济区内产业集群的培育和发展壮大提供良好的市场环境、投资环境、自然环境和社会环境。充分调动区域金融合作的积极性，化解前进发展中遇到的金融困境，提高金融资源的使用效率。要在北部湾经济区的框架下，以 “总体方案”为指引，以中国-东盟自由贸易区为契机，以北部湾经济区内政府、企业、高校等机构的相互合作为基础，全面提升北部湾经济区的金融开放程度，加强北部湾经济区与国内外的区域合作。

③加快金融创新步伐，增强北部湾经济区整体竞争力。金融创新是保持北部湾经济区经济活力和整体竞争力的关键所在，是适应国际经济和金融环境变更的需要，是抵御金融风险的有效工具，是经济可持续发展的不可或缺的要素之一。“总体方案”中特别强调了加快金融创新步伐，如推动跨境人民币业务创新、加快农村金融产品和服务方式创新。金融创新必须以政府引导为出发点，以实际发展需要为前提，以提升北部湾经济区整体竞争力为落脚点，在风险可控的条件下，加大力度鼓励和发展金融创新。

④规范组织领导，促进各方面协调合作。政策的具体实施，项目的具体运作都需要科学合理地从上至下地组织领导才能准确达到预期的目的。因此，规范组织领导，明确分工，落实责任成为政策实施的必要前提条件。“总体方案”从完善地方金融管理体制、建立金融改革风险防范机制、健全跨境金融合作交流机制等方面提出了具体要求，并从组织领导、统筹协调、政策支持三方面提出相应的落实政策的保障措施。同时，应促进政府间、政府与机构间、政府与民众间的沟通协调，只有各方面协调合作，金融政策才能有序、有效率地推进，才能使金融政策实施中出现的新情况、新问题得到及时解决。

(3)提升北部湾经济区产业集群发展的信用环境

北部湾经济区产业集群的健康发展需要良好的信用环境作为基础。只有良好的信用环境才能够吸引外部资金的流入，才能提升投资者信心，才能保障金融资产的安全，才能构建规范的融资环境，才能实现经济区内企业的可持续发展。因此，需要建立健全北部湾经济区的征信体系，运用信息化手段解决信息不对称问题，提高金融监管力度，加强行业自律，强化企业责任意识，完善金融法律法规，打造遵规守法的诚信北部湾经济区。

(4)建立区域金融中心

建立并培育壮大区域性金融中心，提升区域性金融影响力。只有成熟的区域性金融中心才能为北部湾经济区产业集群的跨越式发展提供全套的金融服务，才能为经济区内的企业提供全方位、便捷的金融服务，才能提升经济区整体金融实力。南宁身为广西首府，金融实力较其他市县突出，基础设施完善，投资环境适宜，因此本文建议在南宁打造一片区域性的国际金融中心，统筹负责北部湾经济区产业集群的金融服务工作。

(5)优化北部湾经济区的金融监管工作

金融监管对维护北部湾经济区内的金融秩序、规范经济区内的金融主体的行为起到了决定性作用，对塑造公平的市场竞争环境具有举足轻重的意义。因此，完善的金融监管是经济区产业集群健康发展的必备条件之一。本文建议北部湾经济区四大市共同组建一个金融督查部门，对经济区内的金融环境进行统一监控、统一整改，提高金融监管效率。

(6)培养一支高素质的人才队伍

吸收引进一批国际性精英，打造一批精通国内外金融、法律等方面内容的复合人才，储备一批管理型、实践型后备人才，培养一支高素质的人才队伍，为北部湾经济区产业集群输入高级人才，为产业集群的发展设计更先进的融资规划，并进行风险控制、企业经营管理方面的创新，提升经济区内产业集群的发展深度、高度、速度。

6.4.3 财政金融政策组合建议

即使政策的侧重点不同，但不同政策之间都存在着紧密的内在联系，财政政策与金融政策正是如此。对于不同类型的产业集群而言，其在孕育、成长、成熟、蜕变升级的不同阶段，需要十足的财力、物力与人力。若仅凭财政支撑，产业集群可能永远脱离不开政府而走向市场化；若仅凭金融支撑，产业集群极可能一开始就被扼杀在摇篮中。为此，产业集群的形成与发展，需要财政与金融的共同支持。在制定财政政策与金融政策时，必须统筹兼顾。

图5 不同阶段财政金融政策组合图

(1)孕育期：以财政支持为主，金融支持为辅

产业集群孕育期，一般以企业数量少、规模小、结构散为特征。在这一时期，通常需要依赖一定的政策、地理、资源等优势以实现企业集聚。就北部湾经济区而言，规划较晚、设施落后、经济实力不强、市场不够完善的现实情况，很大程度上决定了单靠其资源优势或地理优势，无法支撑产业集群的诞生。因而，争取中央与地方的政策支持，成为北部湾经济区产业集群形成的最好出路。为此，在产业集群孕育期，应以财政支持为主，金融支持为辅 (其中以政策性金融为主)。这是由于在集群初现雏形阶段，集群内并未形成完整配套的产业链，集群的专业化分工合作尚未显现，对外的吸引集聚力不强，一般的商业性金融并不会贸然进入。招商引资的任务必须由政府带头完成，即由政府打头阵，以完善基础设施，优化投资环境等，着重培养国家鼓励并支持的产业集群类型。

(2)成长期：以金融支持为主，财政支持为辅

相比孕育期，成长期的集群内部企业逐渐形成密切的联系，规模经济与外部经济效应等凸显。随着企业的不断发展，该阶段集群的集聚力逐步增强，吸引众多外来企业扎堆于此。由于企业数量的迅速增加，企业规模的不断扩大，企业的融资渠道逐渐由内源性向外源性融资转变，包括银行贷款、融资租赁等，以用于购买生产设备、开发产品以及开拓销售渠道等。财政支持力度逐渐减弱，金融支持力度不断加大。然而，受限于担保品、抵押物的不足，成长期企业的融资渠道仍较窄。根据上述北部湾经济区产业集群的现实考察，电子信息产业、生物质产业都属于成长期的产业集群。因而，适度降低该区域贷款申请条件，或者实施信贷倾斜政策等等，都能对这一时期的产业集群给予支持。

(3)成熟期：财政力量退出

在产业集群成熟期，集群内已形成较为完整且配套的产业链，专业化的分工与合作；集群外的公共服务体系日臻完善。在这一阶段，由于进驻企业数目已近饱和，集群规模已扩大至一定程度，集聚趋向稳定。其中，核心企业逐渐成为国内外知名品牌的大公司，中小企业依赖于核心企业而生存。北部湾经济区的石油化工、农业等，均属于由成长期迈向成熟期或正处于成熟期的产业集群。由于开拓国内外市场的需要，这一时期产业集群的融资需求主要用于产品的研究开发、项目投资、国际贸易等。为此，财政力量应彻底退出，通过市场自身力量自发实现资源配置，使产业集群走向市场化。即通过积极的银企合作、完善的资本市场来拓宽融资渠道，满足企业对流动资金的需求，并支持企业的长远发展。

(4)蜕变升级期：财政与金融双管齐下

经历孕育、成长、成熟的阶段后，集群内部竞争日趋白热化，集群外部威胁严峻。此时，若不及时进行战略调整，不采取措施进行技术改造，集群的集聚力将不断减弱，规模不断萎缩，竞争力不断丧失，最终出现集群内的人力、物力、财力等逐渐向外转移，原有集群区渐渐消亡的结局。衰退期，其实又名蜕变升级期，原有集群陷入困境，若及时进行技术改造，积极寻求新的增长点，那么，集群可进入新的生命周期开始另一轮成长。此时，应采取财政与金融双管齐下的办法，即通过财政政策指明未来国家所支持的产业发展方向，引导银行等金融机构给予充足的资金支持，以引进先进设备，进行技术改造，实现产业集群由低级向高级蜕变。

[1] R.G.Rajan and L.Zingale.Financial Dependenceand Growth[J].The American Economic Review，Jun1998@88，3：Academic Research Library：559.

[2] 任庆艳.产业结构优化升级的金融支持政策研究[D].兰州：兰州商学院，20100519.

[3] 中华人民共和国企业所得税法.