遵照科学的循证

近十年以来，“循证决策 (evidence-based policy making)”一直是学术界关注的焦点之一。循证决策在医学、教育、社会福利等领域的已经取得很多应用成果，而在产业政策领域的应用则不多见。在政策制定过程中，系统地认识循证决策， 了解其内涵与构成要素及其特征，有望提升政策的合理性。

第一节　循证医学的启发

循证医学强调三个方面：临床证据、医生的个人经验、患者的实际情况和意愿（图3-8）。

无论是医生，还是病人，都经历过看病中经常遇到的困惑。同一种疾病，表现出的症状却有所不同；针对某一疾病的特效药，可能对张三有效，而对李四则未必起作用；患者的情况不同，同一套治疗方案，治疗效果可能截然不同。

图3-8　循证医学

所以，医生要把三个方面整合起来，寻找针对特定患者更为科学、更加可靠的诊断方法，制定更为有效、更加安全的治疗方案。

资料显示，古今中外，临床医学的实践过程就是收集证据，医生利用其专业知识对患者进行诊治决策的过程。循证医学作为一种新的临床医学实践模式，将当前可得到的临床证据作为诊断依据，医生的专业知识作为技术保证，患者的利益和需求作为医疗的最高目标规定为其三原则。按照提出问题、检索证据、评价证据、应用证据和后效评价五个步骤践行循证医学。

1.临床证据

主要是指有效的、与临床相关的研究证据。这些证据可以来自于基础医学的研究，但更主要的是来自于以病人为中心的临床研究，如关于诊断试验（包括临床检验）的准确性研究、预后（预测疾病的可能病程和结局）标志物的把握度研究，治疗、康复和预防措施的有效性和安全性研究。来自于临床研究的新证据不仅可以淘汰旧的、无效的诊断试验和治疗措施，而且还能以更准确、更有效和更安全的新措施取而代之。

2.医生的个人经验

主要是指医生利用临床技能和既往经验快速评价病人的健康状况并进行诊断、估计治疗的可能风险和效益，以及分析病人的个体情况。没有高素质的医生，即使有最佳证据也不可能真正实践循证医学。

3.患者的实际情况和意愿

主要是指每个病人对其治疗的选择、关注和期望，真正为病人服务的临床决定中应当整合病人的价值观。医疗的终极目的是解除病人的疾患，所以患者的期望、需求和利益是医疗的最高目标。循证医学强调的一个重要原则是“证据本身并不能指导实践，患者的价值取向和喜好起着重要的作用”。

所以说，循证医学是一套具有两大元素的思维方式：首先，愿意把个人信仰和传统观念放到一边，坚持听信事实，并根据事实采取行动；其次，不懈地收集必要的事实和信息，做出更明智、更有见地的决策，跟上新证据的发展步伐，利用新的事实更新实践。

以事实为依据，尽可能依靠大量的统计数据和可观察验证的事实资料进行决策，就会进入一个新境界。用事实代替观念，这就要求放弃“经验做法”“公认真理”和“意识形态”。

就产业政策而言，产业政策的作用点在什么地方？究竟作用在企业还是在消费者？是仅对国有企业还是包含外资企业？就需要向企业循证、向消费者循证，还要向欧盟商会、美国商会等循证，以防违反WTO原则，涉嫌贸易保护主义。认真仔细地对政策作用力方向进行实证研究，对每一项政策作用力的传导方向、传导方式、传导路径、传导环节和传导过程进行推演，一层层、一步步展开分析论证。产业政策是否合理？产业政策效果如何？就需要向市场循证、向社会循证。

第二节　循证决策出现的背景及其影响

资料显示，循证决策的理念可以追溯到英国的布莱尔政府，但直到目前为止，学术界对此尚存在一些争议。1999年，布莱尔政府公布了《政府现代化白皮书》，在明确政府的未来愿景和核心目标的基础上，提出了五项关键承诺（政府现代化的五个着力点），其中第一个着力点就是突出公共政策的战略性和前瞻性，不让政策沦为现实市场压力和技术创新的一种被动式应付。

为此，《政府现代化白皮书》提出了确保公共政策的战略性和前瞻性的七条“核心原则”：(1)围绕共同目标和明确界定的结果设计制定政策，而非囿于组织结构和职能分工，从而保证决策中的跨部门协同；(2)充分考虑多种利益相关者的诉求和期望，保证公共政策的包容性；(3)注重成本/收益分析和影响评估，避免简单化管制给企业增加不必要的负担；(4)改变被动防御心态，构建相应的渠道和机制，推动政策制定中利益相关者的广泛参与，通过协商改进政策；(5)借鉴风险评估、管理和交流方面的最佳实践，提高风险管理水平；(6)前瞻性和开放性思维，事先超越政府正在做的事情，向其他国家学习经验，将欧盟和国际标准融合到政策制定中；(7)从经验中学习，将政策制定视为一个持续的学习过程，改进理论研究成果和证据的使用，强化改革创新试点的评估、反馈和应用。

《政府现代化白皮书》中“改进证据的使用”体现了循证决策的思想，同年英国政府内阁办公室发布的《21世纪的专业政策制定》则进一步明确使用了“循证决策”的概念。该文件指出，循证决策意味着：“政策制定者的决策(倡议)是建立在最佳的可利用的证据的基础上，这些证据来自一系列广泛资源；所有关键利益相关者都能够在政策发展的初始阶段就参与进来并且经历整个政策过程；所有相关的证据，包括那些来自专家的，都会以一种重要的和通俗的格式提交给政策制定者。”政府现代化的一个主要驱动力是公共服务供给和以证据为基础的政策制定，并将“使用证据”看作是提高政府有效性的一个重要途径。

从此，欧美一些国家开始倡导循证决策理念，并纷纷为此提供组织保障。英国内阁办公室于1999年成立了“管理与政策研究中心”，其核心任务是“寻求获取与吸收能够发现的最好的研究证据与管理实践”，从而确保“政策和行动以明智的证据、连贯的思考和牢固的顾客导向为基础”；美国教育部于2002年建立了有效教育策略资料中心，主要目的是推动教育研究的证据科学化，“在教育领域中为教育者、政策制定者、研究者和公众提供一种中央级别的科学而可靠的证据资源”。为促进不同政策领域的最佳实践以及部门之间的数据分享，欧美一些国家政府还建立了相应的数据分享机构，比如欧洲国家设立了国家调查数据档案馆，在政策制定时，可以运用随机试验、准试验设计等方法来获取评估数据，包括历史绩效数据、年度绩效计划与报告、财政报告等数据。

（一）为什么需要推进循证决策？

循证决策的核心是使政府的政策更具理性，在经过严格检验而确立的客观证据之上，“通过把可能获得的最佳证据置于政策制定和执行的核心位置，帮助人们做出更好的决策”。在更大程度上，使得循证决策建立在准确证据的基础上，决策过程中增强专业知识的运用，从而实现理性分析和最优项选择，确保政策干预产生最佳结果，同时提高政府的有效性，减少资源浪费，使得公共支出“物有所值”。

为什么需要推进循证决策？据有关资料显示，学术界提出了六条理由：(1)政策过程高度复杂而且多数非线性，简单地提供相关信息，进而期望决策者据此行动基本上行不通；(2)由于信息鸿沟的存在、政府透明性不足、快速反应的需要、政治方面的考虑，加上决策者很少是科学家，许多现有政策多不是以证据为基础；(3)基于科学研究的证据可以大大提高决策质量，对人民生命产生巨大影响。比如英国海外发展署基于科学研究的干预政策，在加纳成功把受艾滋病感染的儿童的死亡率降低了43%；(4)对政策实施环境的全方位、深入了解显得越来越必要和迫切；(5)政策创新者需要新的技能以便对决策实施影响，包括政治技能、沟通技能、整合技能等；(6)政策创新者需要有强烈意识并安心于自己的角色：从研究者到政策创新者、从研究机构到政策咨询思想库，意味着从学术研究到政策介入的巨大方向性改变，相关主体的职业兴趣和成功评价标准必须随之改变，并要掌握沟通、多学科合作、团队协同等技能。

（二）循证决策的内涵与构成要素

与“循证决策”相关的一个概念是“循证政策”，两者既有区别又有联系：政策制定可以视为一种过程，如果这一过程中严格遵循基于证据的原则就是“循证决策”（证据），其产出就是“循证政策”（政策）。也就是说，循证决策着眼于证据整合过程，而循证政策着眼于其政策的制定和产生（图3-9）。

图3-9　证据与政策

证据：证据主要来自信息和数据。高质量的政策制定必须依赖高质量的信息和数据，高质量的信息和数据来源广泛，主要包括专家知识、国内外现有研究成果、现存数据、利益相关者咨询、对先前政策的评估、新研究成果，也包括互联网资料以及社交网络数据等。同时，证据也包括对咨询结果的分析、政策选项的成本收益分析，以及经济或统计模型分析的结果。所以，可将“证据特征”归纳为四个方面：(1)证据不等于信息和数据，而是对信息和数据的加工、整合与分析、挖掘才能构成证据。除系统科学研究的成果外，证据还包括个人经验、专家知识、政治判断、信念和价值观等；(2)从信息和数据到证据的形成转换不能完全依靠政府官员，需要观察机构、政策起草者的深度介入，需要运用现代科学研究方法和计算机软件等工具；(3)证据的来源必须广泛，需要对现有相关研究成果进行系统搜集、梳理和甄选；(4)证据要具有科学性和高质量。

政策：证据本身并不能保证在决策中得到有效使用，因为证据很多时候表现为一种“研究成果”，政策制定者未必能充分读懂这些成果与数据。对此，政府需要与科研机构、企业加强合作，由科研机构来提供切实可行的证据，由政府机构以证据为基础来制定政策。

当前，许多政府主导的政策制定模式显然缺少制定重大决策各参与方的开放对话机制，缺少对市场错误响应的修正机制，政府主导制定的产业政策也没有与市场中的各主体参与者达成良好的共识。

（三）循证政策的制定过程

政策制定过程实质上继承了科学管理时代的理性决策思维，表达了试图通过改进政府获取信息和数据的质量来改善治理的愿望。因此，循证决策将贯穿于产业政策整个生命周期，循证原则主要体现在政策过程的六个阶段：梳理问题、设计对策、事前评价、制定政策、政策执行和事后评价（修改调整）。六个阶段一切以证据为基础，通过阶段式的“政策过程”来加以完善，即某一既定政策被计划、执行、检查和行动等持续努力的结果，形成了理性优化的产业政策（图3-10）。

图3-10　循证政策的制定过程