当前出租车市场监管难题及对策研究

不久前，浙江省物价局围绕出租车运价问题在全省开展了专题调研。调研中发现出租车行业存在的问题较多且复杂，对政府部门出台相应政策支持和监管该行业的工作提出了挑战。而要破解当前的出租车监管难题，必须着眼长远，全面规划，因地制宜，综合施治，大胆改革，适时推进。

一、当前出租车市场存在的主要问题

多年来，各级政府为确保市民正常出行，对出租车行业投入了大量的精力和财力。然而，该行业依旧存在诸多问题有待解决。根据出租车市场涉及的利益主体对象的不同，本文做逐一分析。

（一）司机：收入低，负担重

近几年，浙江省出租车司机的收入（尤其是相对收入）呈逐年下降之势。出租车司机每天工作10小时以上，月收入大多在3000—5000元。如湖州市为3375元／月，其中已经包含燃油附加费收入和财政油价补贴，还没有扣除“三险一金”。此外，交通拥堵在一定程度上影响了出租车司机的经营收入。出租车司机负担重的原因：首先，出租车司机享受不到《劳动法》规定的职工合法权益，实行每周7天、每天10小时工作制。出租车司机全年基本没有休息日，法定节假日也不能按3倍工资获得相应的劳动报酬。其次，营运权有偿使用费高。除部分县未收取此项费用外，全省所有设区市及多数县都收取这项费用，收费标准由每辆几千元到几十万元不等。再次，管理费多。除龙泉市出租车由政府经营不收取管理费以外，全省其他所有市（县）的出租车经营公司都收取这项费用，有的市（县）实行公司“挂靠经营”管理模式，把出租车所有者强行挂靠在公司中，这些公司没有任何投资，用司机的话说是“空壳+垄断”，只收钱、不办事、不管理，成为典型的“食利阶层”。

（二）市民：出行难，服务差

市民报怨上下班、节假日、下雨天主城区交通拥堵，车辆运行缓慢，城内办事效率远不如以往，车站、机场、景区“打车难”成为常态。由于政府机关、企事业单位、家庭的自备轿车增加，公共交通发展缓慢，道路交通管理系统设置不科学，交通效率日渐低下。与此同时，围绕出租车运价该不该调整、怎样调整等问题，市民意见高度分散，各类媒体也众说纷纭。一部分市民认为，出租车作为公用事业，政府应该像补贴公交车一样给予补贴。政府收取高额营运权有偿使用费，增加了出租车运行成本，推高了运价，加重了乘客负担；另一部分市民认为，出租车作为舒适、快捷、个性化的交通工具，按照“谁享受谁埋单”的原则，理应由乘客承担所有费用。现在政府对出租车给予财政补贴，是政府滥用权力。此外，市民报怨出租车司机素质下降，外地司机多、对道路不熟悉，对城市的历史、社会、经济、景点等常识了解甚少。以上两点原因使得出租车行业服务的性价比较低，这样无形中推高了运价。

（三）出租车公司：利润低，招工难

由于一些地方政府对出租车行业的政策缺乏连贯性。如某市的出租车有偿使用费标准和使用年限十几年来先后调整了11次。一方面，这导致多年来公司利润只降不升，企业难以发展；另一方面，出租车行业优秀的司机大量流失，本地市民不愿干，外地司机比例逐年上升，出租车司机农民化具有普遍性，如杭州市外省籍司机占54.49%。

（四）政府部门：监管难，财政压力重

在政府监管方面，出租车管理已经成为最棘手的问题之一。一是经营管理体制复杂。多数城市出租车经营管理体制错综复杂，模式多样，权属混乱，个体、企业、挂靠公司相互交织。政府对个体经营者、挂靠公司、民营公司缺乏相应的管理手段，各种纠纷、矛盾得不到及时化解的现象偶有发生。二是利益诉求多样。市民、出租车司机、出租车公司之间以及各利益主体内部意见分歧大，各有各的利益，各有各的立场，思想难以统一。三是维稳难度大。政府职能部门工作缩手缩脚，“人民内部矛盾用人民币解决”。尽管地方政府对出租车行业进行财政补贴存有争议，但为了保稳定，不少地方还是拨巨资补贴，这给已经十分紧缺的地方财政造成更大的困难。杭州市今年预计用于出租车的财政补贴总额达2.9亿元，长期下去，难以为继。

二、出租车市场存在问题引发的思考

出租车管理是一个世界性难题，情况复杂。本文关注出租车市场的营运权问题、运价问题和政府管理问题。

（一）营运权问题

任何国家，城市出租车发展到一定阶段，政府都遇到了如何管制出租车市场的难题。对出租车的管制包括数量管制、价格管制和质量管制三个方面。国外经验和实证研究表明，对出租车的数量管制（主要是营运权的管制）不恰当，是出租车行业诸多问题和矛盾产生的根源。从世界发达国家出租车市场管制的历史看，通常会呈现三个阶段。

第一阶段：自由竞争阶段。在出租车诞生的初期，城市交通需要是出租车发展的原动力，人们可以自由进入这个市场，进行公平、自由竞争。20世纪80年代中叶以后，浙江省的部分城市出租车市场就呈现出自由竞争的特点。

第二阶段：政府管制阶段。市场竞争在促进资源合理配置、技术进步、管理水平提升的同时，也带来了其本身无法克服的无序竞争、过度竞争等问题。完全开放的出租车市场无法形成有效的价格竞争，自由进入出租车市场会最终导致过度竞争。20世纪90年代，各地出租车市场先后出现了这类问题，迫使当地政府出手管制。然而，过度管制最终导致竞争失灵，“摸着石头过河”的结果造成了今天这种局面：出租车行业既没有按公用事业管理，又设置了准入制度——控制总量、有偿使用。一方面，市场经济的竞争优势得不到充分发挥；另一方面，适用于公用事业的管制政策也没有施行，最终酿成“出租车管理难题”。

第三阶段：适度管制阶段。通过对欧美数十个国家出租车市场近百年的管制制度的研究发现，出租车作为城市的一种交通工具，因存在信息不对称、交易成本隐性、容易导致过度竞争等市场失灵问题，完全解除对出租车市场管制会造成社会福利损失，因此，需要政府管制。但是，政府管制制度的实施会对出租车市场竞争产生一定的负面影响，导致效率降低。发达国家的普遍做法是，既不完全解除对出租车市场的管制，也不实行彻底管制，而是进行适度管制，呈现以下三种趋势：一是解除行业进入限制，尤其是出租车数量限制；二是强化对出租车经营者、司机的执业资格审查；三是放松价格管制，成功的做法是大城市管、小城镇放。浙江省目前正处于探索适应全省实际的出租车管制方式阶段，创建具有各地特色的“适度管制”制度，是破解当前出租车难题的关键。

（二）出租车运价问题

1.出租车运价水平。出租车，具有与自备轿车完全相同的优缺点。乘客打的，其实质是由于当时没有私家车可用而临时采取的租赁行为，即出租车是“租赁的私家车”。从这个意义上说，可将出租车定位为“私家车的补充”。当然，从政府保障市民出行的角度看，出租车是快捷、舒适、个性化的交通工具，是享受型的公共交通，也是“公共交通的补充”。这就是“出租车定位的双重性”。根据出租车的这种特点，其运价应该按完全成本定价。要综合考虑车辆运行成本、司机费用、公司利润、税收等。政府财力应集中补贴公共交通，取消对出租车的补贴，这样确定的运价水平必然较高，这也是发达国家出租车运价高于我国的主要原因。目前浙江省出租车的运价水平明显偏低，市民在享受出租车快捷、舒适服务的同时，对提高运价表现出不理解，有较大的抵触情绪。出租车运价是民生问题，交通拥堵也是民生问题，并且是更大的“民生问题”，“小民生”应该服从“大民生”。对此，各地政府需要进行大力宣传和引导。

2.运价要素。运价构成要素包括起步价、每公里单价、等候时间价格、夜间补助、油价变动修正指数、法定节假日加班费等。由于历史原因，目前出租车运价构成中存在着起步价偏低、等候时间价格偏低、法定节假日加班费相应的运价不能上浮等问题，需要进一步完善。

3.定价形式。根据浙江省现行的《政府定价目录》，出租车运价实行政府定价、属地管理，即由市（县）人民政府依据当地实际制定运价。从近几年工作实践看，设区市出租车运价实行政府定价的效果较好，县以下城镇虽然也是政府定价，但实际上议价情况比较普遍，群众更能接受市场调节价。这说明小城镇出租车司机与乘客信息对称性强，面议价格更有利于综合考虑路况、气候、供求关系等因素，如果强行实施政府定价，反而因做法教条化而引起不必要的价格纠纷和矛盾。

（三）政府管理问题

出租车问题由来已久，牵涉面广，事关民生，处理难度大，为各级政府所共识，至今几乎没有一个市能采取治本之策，各地都是头痛医头、脚痛医脚。究其原因，既有管理体制不顺的问题，也有政府职能部门之间相互推诿、工作不力的问题，还有现行制度缺陷的问题。诸如，少数出租车司机及其公司钻现行政策空子，把政府维稳政策视为政府的软肋，动辄罢运、上访，最终酿成危及社会稳定的隐患。

三、破解出租车市场难题的对策建议

在涉及出租车难题的所有问题中，交通拥堵是引发出租车司机和广大市民不满的直接原因，政府对营运权的管制是造成出租车难题的深层次原因。破解当前出租车难题，需要长远规划，有序推进，大胆改革，综合施治。

（一）适时改革，下决心取消出租车市场准入制度

从当前情况看，出租车营运权问题积重难返，一时难以突破。正面难攻，侧面迂回。按公用事业管理城市出租车行业，是破解出租车难题的可行之策。一要适时终止出租车营运权有偿使用制。营运权有偿使用，造成高额“份子钱”，人为抬高出租车运价，与民争利，市民反映强烈。二要改革出租汽车市场准入制度。要教育已经取得营运权的业主，严格按契约办事，在确保稳定的前提下到期即止，妥善处理历史遗留问题。适度放开出租车市场，在符合政府有关出租车市场准入条件的前提下，允许新业主参与竞争。

（二）开拓创新，优化出租车营运管理体制

根据出租车是公用事业的定性，设区市及相对发达的县城，可参照城市公交的管理体制管理出租车，实行企业化运作、员工化管理。一要实行企业化运作。参照公交公司管理模式，按城市公用事业管理的要求，组建国有出租车公司，至少要建立国有控股公司，理清产权关系，规范内部管理，“挂靠公司”整治成为名副其实的“出租车公司”。二要实行员工化管理。出租车是城市的窗口，司机是城市的义务宣传员。要建立一支有较高素质、有一定文化素养、熟悉并热爱本市的出租车司机队伍；要提高司机准入门槛。要在驾驶技能考核的基础上，进行文化知识、道德素养、市民知识等考试；要定时组织培训，包括进行经济建设、社会常识、道德素养等知识的培训；要加强日常监管和考核，主要是从业后服务质量考核，建立淘汰机制，确保司机队伍的整体素质。

（三）因地制宜，建立差别化定价机制

市与县可实行不同的定价形式，设区市实行政府定价，县以下城镇可实行政府指导价或市场调节价，可以开放出租车市场，实行自由竞争，常山、武义等县已有成功经验可借鉴，实践效果良好。当然，这需要调整现行《政府定价目录》：提高定价水平，要按法定工作时间、当地熟练技术工工资水平，实行完全成本定价；法定节假日允许上浮3倍工资相应的运价；要允许开展特殊服务价，如具有熟练外语技能的出租车司机对国外旅客可以自主谈价等。

后　记

出租车管理是世界性难题，我国“摸着石头过河”的改革开放历程更是导致了出租车业问题成堆。市场有偿使用，政府监管失当，使之成为各方都不满意的敏感行业，不但影响市民正常出行，还影响社会稳定。此文是在面临重重难题的情况下，在广泛调研的基础上撰写的，成文后先在省政府主办的《调查与思考》发表，得到了当时分管我省交通工作的王建满副省长的肯定，他批示“冯海军同志的《对策与思考》很有见地，可供各地分管交通的市、县、区长参阅”。

附：王建满副省长的批示影印件