当前农村敬老院建设管理面临的难题与对策

当前农村敬老院建设管理面临的难题与对策——以内蒙古通辽市科左后旗甘旗卡镇海斯改村敬老院为例

06社会工作　包红岩　满丽晶　07社会工作高娃

指导老师　数计学院范严讲师

人口老龄化问题，已成为21世纪全世界关注的中心问题，尤其在中国，“未富先老”、“过早老化”是中国人口老龄化的一个显著特征。面对中国这样一个人口大国，老龄化大国，如何帮助老年人开展日常生活，让老年人安全度过晚年，将成为各类老人福利院、敬老院管理所面临的重大研究课题。

敬老院是农村集体福利事业单位。敬老院是以乡镇办为主，五保对象较多的村也可以兴办，我国也是提倡企业、事业单位、社会团体、个人兴办和资助敬老院的。加强农村敬老院建设，提高集中供养能力和服务水平，是改善当前农村分散供养五保对象居住环境、生活条件的重要途径。发展农村敬老院扩大集中供养范围，充分体现着党和政府对社会最弱势群体的关怀，对维护农村社会稳定、提高社会保障水平、促进社会和谐发展具有十分重要的意义。农村敬老院的最初建设，老年人的吃、穿、住、医、行统一供应保障，统一服务管理，在当时环境下应该说为社会老年人和鳏寡孤独的老年人开拓了极其理想的保障空间，着实解决了老年人急需解决的“养老”问题。但多年来，农村敬老院发展迟缓、滞后，难以实现人们的预期目标。

一、研究目的与方法

随着新时期各项工作的全面发展与进步，独生子女为主的新家庭结构不断增多，家庭经济收入水平的提高，传统的养老保障观念、养老保障方式、养老保障范围已不适应新时期发展要求。为了跟进新世纪的发展与进步，近年来，内蒙古通辽市科左后旗也开始把乡镇敬老院建设作为建设“和谐多伦”的重要内容，经过近几年的发展，该旗农村敬老院初具规模，解决了部分五保对象集中供养问题。笔者所调查的海斯改村敬老院是其中之一，根据发展状况看，该村敬老院建设存在资金不足、基础设施建设薄弱、服务水平不高的问题。

为了了解农村敬老院建设管理，笔者在暑期对内蒙古通辽市科左后旗甘旗卡镇海斯改村敬老院进行调查和访谈，在调查过程中主要采取结构式访谈法和抽样调查方法，访谈对象主要是科左后旗政府、海斯改村村委会、海斯改村敬老院院长以及一些居住在该敬老院的老人和村民。通过调查发现农村敬老院建设管理确实存在着部分问题，而且这些问题所带来的负面效应也不容忽视。

本文主要通过文献法、结构式访谈法及抽样调查方法搜集二手资料，结合《当代社会调查方法》的有关调查方式进行系统描述。文献主要来自政府出台的相关政策、网络和报刊收集起来的新闻报道。我们根据这些收集的资料结合《老年社会工作》的相关理论进行有针对性的理论分析。

二、当前农村敬老院建设管理现状

1.经费严重不足

由于税费改革取消了农业税，乡镇统筹没有了，地方财力相对薄弱，因此经费投入又不多，由此造成了敬老院经费不足，致使敬老院配套设施简陋，服务功能单一，供养人员的文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务基本处于空白。加上乡镇合并之后，科左后旗政府对该敬老院的重视也逐渐降低，使敬老院的经费出现不足的现象，而且近几年内蒙古通辽市地区发生了严重的自然灾害等现象，使农民收入一年不如一年，导致村组为五保户提供的粮油一年比一年少，甚至有不再提供粮油的时候，因此，五保老人的生活只能维持温饱，并且老人普遍反映物价上涨使生活过得更加困难，经济状况较差也直接导致医疗费用难以支付。所以，老年人不仅要省吃俭用，有的老人甚至在村里捡垃圾(矿泉水瓶、纸盒等)杂物维持他们的生活。

2.服务设施简陋

农村敬老院配套设施普遍比较简陋，基本上就是有一些必需的住房、食堂、公共卫生间、活动室等，只能满足于吃、住两个方面。医疗室、阅览室等都没有设立，医、乐方面都有待于加强。同样该村的敬老院从建立十几年以来，没有修建过新房子，也没有加大建设过其他方面，更没有改造过整体的设施。该敬老院本来就是设施简陋、多年来得不到维修、也没有改善设施的条件，所以，这些情况很令人担心，造成这种情况的主要原因是农村敬老院建设和管理的资金投入不够，大部分乡镇财政只够维持老人们吃饭，要想挤出资金用于敬老院的更新、维修建设非常困难，从而才造成多数房屋年久失修、破烂不堪，设备简陋，硬件设施建设水平低、结构不合理，环境较差。

3.没有医疗保障

目前五保户的医疗费用主要依靠上级拨付的五保供养金和民政部门的临时救济，虽然已经将五保对象纳入大病医疗救助范围，但是，由于五保对象基数大、贫困人多、患病多、大病多，很难从根本上满足五保老人的医疗需要。因此，相当一部分五保对象有点小病小灾，弄点药尚可解决，一旦出现病患者，就毫无办法，经费没有一点差落，致使保吃、保穿、保住、保医、保葬的“五保”就变成了不保医“四保”。

4.自身发展能力弱

由于入院人数增加了，院内田土等没变，院内经济也难以增加，人均财物明显下降，维持生存的基本粮食和蔬菜都还得到市场上去购买。一直以来提倡的以院养院的成功管理模式受到冲击，敬老院的自我生存能力被限制。同样长期以来该敬老院运营经费得不到保证，而人数相应增加，与城市的社区相比，农村的公共养老服务设施及人员配备严重不足，院办经费萎缩。所以，以院养老的模式受到冲击，敬老院的自我生存能力弱化，而且该敬老院实行“安置型”、“养老型”的用人体制，把部分退休下岗的村干部安排到敬老院任职，致使敬老院发展后劲不足，工作上缺少活力，并且规章制度不健全，职责不明确，所以敬老院的功能和资源并没有得到充分发展和应用。

5.管理服务不到位

由于经费问题的制约，该村敬老院没有配强、配齐专职管理服务人员，院长虽然是镇政府批准的，但也是从村里选出来的农民，他们大多文化水平低、组织能力差、管理能力弱，而且年龄大，使敬老院管理的安排不合理、不到位。服务人员也不是政府统一批准的，是院长的亲戚或朋友，他们没有受过专业技术教育，也没有经过培训，更不知道老年人身心发展的特征，认为只要为老年人的温饱问题提供各种服务就行，而根本不懂得老年人的心理和思想上的健康教育，缺乏这方面的知识和技能，无法组织各种活动，使老人们感到敬老院生活更加孤独和寂寞。这些现象使敬老院在管理方面普遍存在脏、乱、差现象。

6.农村敬老院基础设施建设薄弱，服务水平低

建设农村敬老院时，由于资金严重短缺，建设工程只能首先保证院民宿舍、厨房、餐厅、锅炉房等必要房屋的建设，没有单独的医疗室、活动室，只能挤出院民宿舍充当，在一定程度上也降低了敬老院的供养能力。敬老院日常生活设施简陋，如卫生室缺少必要的医疗、保健、消毒器械及必备药品，餐厅缺少必要的消毒设施，厨房缺少和面机、馒头机、蒸车等食品加工器具。入住人员少时，食堂人工做饭还可以维持，随着入住人员的增加，生活必备的基础设施更显得紧张短缺，对院民的服务仅限于吃饱、穿暖等基本生活需要。敬老院服务很难从衣、食、住、行的物质生活服务提升到精神生活服务，益于老年人身心健康的活动开展不起来。

三、农村敬老院建设管理提出建议与对策

为加强农村五保供养工作的管理，促进敬老院事业的健康发展，根据《农村五保供养工作条例》和国家有关规定，制定本办法。农村敬老院是解决农村中的五保老人等社会最困难、最弱势群体养老问题的主要途径。所以，贫困地区改扩建农村乡镇敬老院，应因地制宜，绝不可盲目上项目，要以政府为依托，采取新的管理机制，而且解决好农村五保老人的生活问题，同时也是社会发展的必然要求，是促进农村社会稳定的客观需要，也是全面建设小康社会的有意之举。因此，在现有基础上，不断扩大办院规模，扩展服务范围，强化内部管理是敬老院发展的必然趋势。所以要着力对那些人口密集的中心乡镇敬老院加强建设和改造，使其成为集五保供养、社会供养和老人活动的“三位一体”的社会福利服务中心，并由此带动农村敬老院整体供养水平的提高，促进农村福利事业的快速发展。

笔者认为，要抓好当今敬老院坚持依靠集体，依靠群众，民主管理，文明办院，敬老养老的办院方针。因此农村敬老院的建设和管理，重点应做好以下几项工作:

1.确保经费落实到位

各级政府应进一步加强责任主体意识，积极作为，切实保障各项五保供养经费得到有效落实。在经费管理上，采取由县级财政按月拨入乡镇三项经费专户，集中供养经费由乡镇财政直接拨付敬老院统一安排使用，分散供养经费由乡镇财政拨入所在地信用社，由五保对象凭相关证件按月直接领取。此外，要建立和完善集中供养和分散供养标准自然增长机制，保证五保老人的基本生活不低于当地群众生活水平。

2.加强基础设施建设

各地要充分利用资源，如“霞光计划”和“关爱工程”项目建设的契机，加大投入力度，对农村敬老院进行全面改造和改建，建设标准化卧室、餐厅、卫生间、文娱活动中心，配备太阳能浴室、医务室、传达室，进一步完善院墙大门、广场道路、环境绿化等基础配套设施，以良好的设施和优美的环境让五保老人安度晚年。

3.提升服务管理水平

为适应敬老院建设管理的需要，对一些年龄偏大、文化偏低、工作能力偏弱的管理服务人员进行调整，从村干部、退伍军人和大中专毕业生中选聘一批热爱社会福利的人，尤其是年轻人充实管理服务队伍，并切实解决好他们的工资待遇问题，调动他们的工作积极性，把敬老院打造成管理规范，服务到位的老人乐园。

4.抓好现有农村敬老院管理，保障院民基本生活，丰富业余文化生活

建立健全规章制度，用制度来规范工作和服务，充分发挥敬老院院务管理委员会作用，加强对敬老院工作的监督管理。在保障五保老人衣、食、住、行、医最基本生活问题的基础上，组织和领导五保老人开展一些棋类、书画类、文艺类活动，丰富他们的生活，真正让老人们在敬老院老有所养、老有所乐、老有所为。

(注:本文获2009年度学生社会实践优秀论文三等奖。)