社会治理视域下加强文化市场监管的对策研究

中共平度市委党校　曲春妮

摘　要：文化市场是社会的重要消费领域，它的发展和社会的发展是互为推动的关系，文化市场是否健康繁荣是衡量社会治理程度的基本指标之一。总体看来，我国对文化市场的监管仍处在由传统向现代的转变过程中，完善有中国特色的文化市场监管体制仍存在一系列亟待解决的问题。本文对社会治理视域下如何加强文化市场监管进行了探讨。

关键词：社会治理　文化市场　监管　问题　对策

文化市场是指以商品形式进入流通和消费领域的文化产品和文化娱乐活动所形成的市场。文化市场监管是社会治理的一个重要方面。文化市场是社会的重要消费领域，它作为社会精神文明的重要载体，是社会在精神文明上的主要展示方向。文化市场的发展有利于提高人民的文化素质和生活质量，它在满足居民文化需求的同时，还能为社会的发展提供精神动力、智力支持，对社会的协调与进步发挥有力的促进作用。

一、社会治理视域下加强文化市场监管的现实意义

（一）保障文化市场安全稳定的运行

文化市场运行过程中的缺陷与局限性决定了政府对其监管的必要性。市场存在着信息不对称特点，政府的适度监管能够防止信息不对称带来的市场交易不公平，保障文化产业市场运行的安全与稳定。

（二）确保文化市场主体的合法权益

文化产业需要巨额投资且投资回报期长，如果企业盲目进入，势必会造成重复投资、过度竞争。政府对市场进行适度的监管，可以保证社会生产效率和供给稳定，也会防止破坏性与垄断性的竞争，从而确保主体的合法身份与权益。

（三）促进文化产业国际拓展

政府对文化市场监管是促进经济结构调整和产业结构升级的主要手段，是推动我国文化产业参与国际竞争、增强我国综合国力的重大举措。

二、社会治理视域下平度市文化市场监管的基本做法

近年来，平度市政府及文化市场治理部门认真贯彻执行文化市场治理工作的法律法规，按照“一手抓繁荣、一手抓治理”的方针，努力发展文化事业，大力培育文化产业，着力规范文化市场，取得了明显成效。

（一）文化市场治理体系逐步建立

一是在青岛市率先组建了市文化市场行政执法局，集中行使文化市场行政处罚以及相关的行政强制、监督检查等行政执法职责。二是成立了“扫黄打非”暨文化市场治理工作领导小组，明确了23个成员单位，办公室设在市文化市场行政执法局，强化对文化市场治理工作的组织协调。三是领导小组与各街道、园区及相关职能部门逐级签订“扫黄打非”和文化市场治理工作目标责任书，层层落实责任。四是聘请文化市场义务监督员，在文化经营场所公布监督投诉电话，发动社会力量监管文化市场，社会监督机制逐步完善。2014年平度市文化市场的监管工作取得了丰硕成果：“扫黄打非”和文化执法工作综合考核实现“三连冠”，全国查办侵权盗版案件有功单位再次花落平度市，查办案件质量在全国领先。

（二）文化市场治理力度逐步加大

一是文化市场行政执法部门实行“大包干”工作法。将全市划分为三大区域，设立3个综合执法中队和3个专业执法中队，对辖区的文化、文物、新闻出版等领域实施网格化治理、全方位执法。二是创新治理模式。实行错时执法，强化中午、晚间、周末和节假日等重点时段执法力度；推行全员执法，加大巡查密度，每5天对文化经营业户至少巡查1次；建立跟踪督查制度，定期对执法活动进行明察暗访，及时对当事人进行回访。三是加大联合执法力度。定期与公安机关联合执法，确定2名公安民警专门负责文化领域执法保障工作，与法院、检察院、公安、司法等部门建立文化执法与刑事司法衔接机制，切实加大文化市场违法犯罪打击力度。

（三）文化市场监管行为逐步规范

一是强化执法队伍建设。文化市场行政执法部门建立学习制度，坚持每周五下午集体学习，年底进行岗位练兵大比武。采取封闭式集训、军事化治理等方式，先后组织各类培训14期，邀请上级业务部门的专家进行授课，执法人员的执法水平得到提升。二是落实“三步式”执法要求。探索建立了“让当事人给自己说情”执法模式，坚持以人为本，教育为先，明德慎罚，罚当其过，最大限度地压缩执法人员自由裁量的空间，最大限度地给当事人自由选择的空间。三是加强行业协会建设。2012年4月，吸收187家会员单位成立了平度市文化市场协会，建立起文化市场经营单位之间交流互动的平台。目前，已举办会员培训班4期，组织大型活动3次。2012年9月，成立了全国首家县级版权保护协会，并协调争取北京金山软件公司赠送平度市10000套教育系统办公软件，在青岛市率先实现教育系统软件正版化。2014年，共受理涉及侵犯著作权案件70件，办结50件，行政罚款73800元。其中，“10·12”侵犯著作权案开创了全国刑事打击电脑预装盗版软件的先河，先后被评为全国“两法”衔接典型案例、全国文化市场十大案件、中国检察机关保护知识产权十大典型案例，为中国刑事司法实践作出积极贡献。

三、社会治理视域下平度市文化市场监管存在的主要问题

（一）治理体制不健全，文化市场治理亟待形成合力

各职能部门在执法过程中往往只注重本部门职责范围内的事项，尚未形成有效的协调机制。对于执法中碰到的涉及其他部门主管的违法经营行为，在线索移交、配合打击、通报反馈方面的积极性、主动性不高。调查中普遍反映，电信等互联网接入服务商受单位经济利益影响，在查处“黑网吧”时配合不充分、不主动。信息通报制度尚未建立，文化市场行政许可、登记情况，各上级行政部门最新出台的有关文化市场治理的政策、文件、意见和治理措施等没有互通有无，造成职能部门间对文化经营场所的变动情况无法及时掌握，导致执法时政策不清、情况不明。除上级布置的重大、专项整治任务外，各部门间的联合执法频率不高。由于职能交叉，多头执法，难以形成威慑力。

（二）治理力度不够，违法经营活动时有发生

一是网吧经营治理还不够规范。实名登记上网制度没有严格执行，一些网吧业主受利益驱动，违规接纳未成年人还偶有发现；规定的8时至24时营业时间未自觉遵守，网吧超时营业现象比较普遍。由于对网吧的查处力度不断加强，网吧的行政许可又受到严格控制，在城乡接合部、居民楼频频出现“黑网吧”，给治理工作带来新的压力和难题。二是盗版、色情书报刊和音像制品销售还未匿迹。虽然不敢公开叫卖，但夜市、地摊兜售此类违禁品仍较普遍，只是交易更加隐蔽。三是娱乐演出场所不健康演出时有所闻。一些小型民间演出团体、草台班子，从事非法演出活动，表演不健康的文艺节目，尽管对此类淫秽演出打击和查处力度不减，但由于设备简陋、人员少、转移快，查处难度较大。四是执法领域还存在盲点。目前，文化执法的重点主要集中在群众反映强烈的网吧、图书音像、印刷复制、娱乐场所等领域，其他领域如网络侵权、棋牌室等存在监管缺失。

（三）执法队伍素质有待提高

一是执法队伍年龄老化。面对点散、面广、线长的文化市场治理对象，市文化市场行政执法局监管任务繁重，执法队伍老化问题比较突出。据了解，市文化市场行政执法局在编30人，平均年龄43岁，其中45岁以上的有12人，35岁以下的仅4人。二是执法人员素质亟待提高。由于市文化市场行政执法局组建时间较短，工作人员从全市有关单位选调，个人素质、业务能力、知识储备参差不齐，难以适应日益繁重的文化市场治理的需要，个别执法人员执法程序不够规范，执法时存有以罚代管现象。三是经费投入不足，市场监管硬件设施的配置难以得到保障，治理方式也以突击检查和巡回检查为主，无法做到日常监管常态化。

（四）尚未充分发挥社会中介组织和社会团体的监管作用

平度市文化市场监管的自律监管体系构建尚不完善，自律组织的监管没有得到充分发挥，整体市场主体的自我管理、自我调节、自我约束的机制没有真正形成。社会中介组织和社会团体的约束和监管作用尚未得到有效发挥，大众对中介或团体组织的权威性还不认可，文化市场自律监管作用的发挥未能充分实现。

四、社会治理视域下加强文化市场监管的几点建议

（一）提高认识，完善健全各项规章制度

一是强化文化市场治理工作领导。文化市场治理是一项长期、艰巨、复杂的工作，也一直是群众关心的热点问题，做好这项工作，对于推动社会主义精神文明建设，为未成年人的健康成长，保护文化从业者合法利益，营造良好的文化环境具有十分重要的意义。为此，市政府要进一步加大对文化市场治理工作的领导，成立领导组织，明确分工，对全市文化市场进行专项综合治理。领导小组要落实例会制度，定期分析、研究、解决文化市场治理工作中存在的重大问题。在财力和政策允许的前提下，逐步解决文化执法人力和物力相对薄弱的问题，为文化市场治理提供必要保障。要着眼长远，把对青少年活动场所的建设纳入城市建设规划，并作为基础设施来对待，通过财政扶持或吸引社会力量投资等形式为广大青少年建设有益身心健康的活动场所。二是要建立健全文化市场综合执法工作运行机制。努力从执法责任、执法行为、执法方式三个方面确保严格、高效依法行政。完善举报和办案环环相扣、层层把关制度，严格执法责任制和执法过错追究制，施行目标考核奖惩制度。将执法责任落实到人，按照属地治理、高效快捷、分工配合的要求，签订目标治理责任书，对文化市场治理工作进行量化考核；同时要严格规范执法行为，按照依法行政程序要求，全面规范程序，提高文化市场执法办案水平。此外，要形成监管合力。文化、工商、公安等职能部门要在明确工作职责和任务分工的基础上，加强沟通和协调，形成既各司其职、各负其责又相互支持、密切配合的工作格局。

（二）强化措施，推动文化市场监管工作创新

一是加大宣传力度。采取多种有效形式，大力弘扬先进的文化发展方向和文明、健康的经营理念，提高经营业户的法律意识和社会公德，使经营业主在公开、平等、文明的经营环境中，自觉遵守有关规定，自觉抵制违法违规经营行为。同时，加大典型案例曝光力度，以案释法，发挥典型案例的警示教育作用。充分发挥新闻媒体的作用，利用广播、电视、报纸等舆论阵地，广泛宣传专项整治工作，并向社会公布举报电话，报道专项整治工作期间的各项重大执法行动以及部署安排，不仅壮大了专项行动的声势，调动社会各界广泛参与和监督的积极性。二是加强日常监管。主管部门要对文化市场实行宏观调控，运用法规约束、市场调节、行政审批和舆论引导等多种手段，对文化市场进行监管；要继续发挥文化经营行业协会的作用，健全行业自律机制，实现对文化市场的多层次治理。三是充分利用社会力量，发挥日常监管作用。为更好的警示教育业主，邀请市级新闻媒体跟踪报道。同时要加强12318文化市场举报投诉电话的值守，欢迎广大群众积极举报文化市场违法违规行为。同时要聘请文化市场义务监督员，发动义务监督员参与市场监督，有效防范未成年人在非国家法定节假日进入游戏机室，让社会、学校、家长都参与到文化市场治理中来。充分利用网吧治理监控平台，加强对网吧进行全程监控，实现对网吧的实时监控。通过多渠道，全方位的监管，使全市文化、体育、新闻出版物市场的经营秩序不断正规化，使全市文化市场的经营环境得到进一步净化，为促进平度市文化市场大繁荣、大发展作出积极贡献。

（三）加强执法队伍作风建设，树立良好执法形象

一是加大业务培训，提高执法人员的综合素质。文化市场是一个最先进、最活跃的市场，各种高新技术往往在文化市场中最先体现。特别是近年来，音像制品、电子出版物以及网络文化的兴起，新型文化娱乐项目不断涌现，传播速度越来越快。但文化市场治理手段、治理者的综合素质远远没有跟上。必须通过多种形式、多种方法、多种途径有组织、有针对性地对各级文化市场治理人员定期进行培训，通过集中学习和交流，相互促进和提高。通过全员全面系统的培训，分层次、有重点的学习培训，使文化执法人员对文化市场法律法规有比较全面的了解和掌握，增强依法行政意识，逐步提高自身业务能力和执法水平。二是不断加强职业道德建设。文化市场稽查队伍的职业道德、思想作风的好坏，直接关系到政府形象。要保持良好的职业道德和工作作风，加强执法人员的思想政治工作，教育他们时刻保持清醒的头脑，树立政治意识和大局意识，自觉用“三个代表”重要思想和科学发展观统领社会主义文化建设，牢牢把握先进文化的前进方向。培养文化执法人员爱岗敬业、廉洁勤政的优良作风，杜绝“吃拿卡要”不正之风，避免在工作中为图一己私利而徇私枉法。在工作中要增强办案透明度，自觉接受人民群众的监督。三是强化服务意识。文化执法工作者必须牢固树立服务中心、服务群众的指导思想。服务中心就是要始终坚持服从服务于经济建设这个中心，服从服务于党和政府的中心工作。服务群众就是要在文化工作中体现执政为民的思想，始终将最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，始终实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。同时要积极把握市场发展趋势，保持对文化市场经营动态的高度敏感和快速应变能力，不断强化服务意识、改进工作方法、提高工作效率。

（四）运用科技手段，建立文化市场治理技术监管体系

一是加强网络平台建设。通过建立“文化市场综合执法办公系统”，形成覆盖全市的文化市场治理机构的高效、快速、通畅的信息治理网络，促进了文化市场治理的现代化进程。充分利用网络技术，创新文化市场治理手段，加快执法信息化建设，提高文化市场执法效率。二是全面推进电子信息监控网络建设。在全市所有网吧统一安装监控软件，利用现代监管手段，对文化市场实行科学化治理，充分发挥技术监控作用，实现执法信息共享和案件处理自动化。把计算机远程监控与执法人员现场监督检查结合起来，提高文化市场治理工作效率，加强执法监督，防止执法腐败的发生。