债务危机及其财政风险形成的内部制度分析

在经济全球化的今天，相较于民族国家内部制度中宏观的决策体制和中观的财政体制对财政风险形成的影响而言，区域经济一体化的制度和国际货币基金组织等国际组织的制度安排也会对民族国家财政风险的形成和债务危机的爆发起到至关重要的作用。另外，依据新制度经济学家诺斯的观点，制度是由正式制度和非正式制度以及它们的强制性所组成，三者共同决定了经济绩效。^[1]下面以墨西哥、希腊的债务危机为例，从正式规则和非正式规则两方面对财政风险的形成加以分析。

一、财政风险形成的内部制度影响分析

在现实中，西方主要发达国家从20世纪30年代前信奉新古典经济学的预算平衡原则，到60年代至70年后受到凯恩斯主义的影响实施功能性财政政策，经历了各国很少出现赤字到各国都面临着巨额赤字的过程，经济政策、发展路径和经济的结构性因素造成许多政府长期赤字，债务负担沉重。因此，债务危机的财政风险形成的典型化事实和经济分析表明，一方面，它验证了19世纪80年代德国经济学家瓦格纳提出的财政支出膨胀的“瓦格纳法则”，也从另一方面说明存在除经济因素以外的制度因素的影响。近期国外的研究，无论是新古典经济理论，还是新政治经济学和新制度经济学，都已开始在制度因素中寻找债务风险的可能来源，如近代布坎南等人提出的社会抉择理论中官僚行为具有对预算最大化的追求，他们就倾向于形成高赤字的财政政策。因此，近期发达国家财政风险的上升既有金融危机的促成作用，也是历史上长期存在的制度性困境的结果，其发生和深化是必然的。

任何国家经济发展或经济系统风险的变化，都是其所采取的经济政策的结果，而连续的政策所引致的发展路径形成一种事实上的模式，进而可能导致经济结构的变化，但要理解经济变迁的动力，就需要把对制度的分析，特别是对政府的分析，这是必不可少的一个部分，因为正是政府具体规定并执行了正式规则，影响了经济绩效，所以一国的内部制度或体制问题是诱发主权债务危机的主要原因。如1994年12月至1995年3月，在墨西哥发生了一场比索汇率和股票价格狂跌的金融危机，这场金融危机震撼全球，危害极大，影响深远。究其根源，正是墨西哥的国内经济政治因素影响和加剧了危机。正如当时著名的美国经济学家R.多恩布什和其他一些在国际上有影响力的经济学家提出的警告：比索的币值高估是墨西哥经常项目逆差扩大的主要原因之一。由于大量“热钱”的流入，在弥补经常项目赤字的同时，也提高了比索的币值，使经常项目赤字更难得到控制。甚至世界银行也在指出，资本的大进大出使墨西哥处于一种十分不利的地位，因此，建议墨西哥应该通过提高利率和贬值的方法来应付这些弊端。对于来自多方面的忠告和批评，墨西哥政府似乎并不在意。如果说萨利纳斯总统没有及时将比索贬值是一个巨大的错误，那么塞迪略总统在迫不得已的情况下采取的贬值措施，从技术操作这个角度来说则忽视了汇市和股市的联动性，金融政策顾此失彼。墨西哥政府当时宣布货币贬值的本意在于阻止资金外流，鼓励出口，抑制进口，以改善本国的国际收支状况。但尤为重要的是，如果投资者和投机者对墨西哥国内政局的稳定产生了疑问，那么，“热钱”的出逃就会加剧导致危机。而1994年正是战后以来墨西哥国内政局最不安定的一年。从恰帕斯州农民暴动到政治暗杀事件，都为投资者对墨西哥政局的信心投下了阴影。进入20世纪80年代以后，墨西哥革命制度党的统治地位受到了越来越严峻的挑战，该党与其他政党和各个政治反对派的矛盾也日益突出。与此同时，由于萨利纳斯政府在推动经济改革的过程中未能有效地解决日益突出的贫富悬殊问题，政府与民众，尤其是与落后地区的农民之间的摩擦也越来越明显。1994年1月1日，恰帕斯州爆发了农民起义。3月23日，革命制度党总统候选人科洛西奥，这位有望成为墨西哥新总统的政治家当时任社会发展部部长，曾任革命制度党全国执行委员会主席，在北部城市蒂华纳进行竞选时遇刺身亡。他是墨西哥几十年来第一个被谋杀的总统候选人。9月28日，革命制度党总书记、党内第二号人物何塞·弗朗西斯科·鲁伊斯·马谢乌也被人暗杀。因此，这一系列事件不仅使墨西哥大选形势蒙上了阴影，而且使投资者对这个国家的政局是否稳定产生了疑虑。

1994年墨西哥政局发生的动荡，使外国投资者对这个国家能否保持经济的持续增长产生了疑问。因此，一俟政府宣布比索贬值，投资者立即将资本抽出。毫无疑问，他们对政局动荡的最佳反应就是资本外逃。政局不稳打击了外国投资者的信心，进入墨西哥的外资开始减少，撤资日益增多。墨西哥不得不动用外汇储备来填补巨额的外贸赤字，造成外汇储备从1994年10月底的170亿美元降至12月21日的60亿美元，不到两个月降幅达65%。但在社会经济不稳定的情况下，引发通货膨胀，也使投资于股市的外国资本因比索贬值蒙受损失，从而导致股市下跌。股市下跌反过来又加剧墨西哥货币贬值，致使这场危机愈演愈烈。

二、财政风险形成的宏观经济决策机制

先从制度的博弈观分析财政风险形成的宏观决策机制。制度作为社会的博弈规则，也是定义和限制政府、企业和个人的决策集合。^[2]那么，从一国内部制度的决策体制来看，财政风险形成或产生高赤字的重要来源就是决策过程中的策略性博弈。因为即使决策过程是民主的，也会由于政党、领导人和部门之间的策略性博弈，其结果可能是财政风险形成或产生高赤字政策的重要根源。如今世界各国普遍存在着政党及政府各部门之间、地方政府与中央政府之间以及政治领导人之间的相互博弈。由于政党执政或政治家任职时间的限制，现任政党及领导人可能会采取主动的政策措施，引致现任政策制定者不考虑或限制未来政策制定者的支出，在客观上积累超常的债务。同时，因为每个政党、政策制定者或利益集团都试图让其他人分担较大的债务负担，所以无效率的债务会延续。因此，策略性博弈的结果是债务的转移或财政改革的延滞，其表现都是国家财政债务的逐渐积累，财政风险的加大。如何防止策略性博弈的债务积累，不仅仅是一个经济上的难题，更是一个政治上的难题。因此，希腊债务危机的主要原因，也就是不可持续的高福利经济政策，应该被认为是由制度博弈导致的，也是导致此次危机的深层次制度原因之一。长期以来，希腊国内的左中翼和右中翼两大政党为了各自的党派和政治利益相互竞争，促使执政的政府官员往往将政治压力转化为政府公共支出的扩张，争相抬高福利政策水平，导致形成无效率的债务，其结果就是现任政策制定者之间的博弈扩大了债务风险。

再从财政收支制度的软约束角度分析财政风险的形成。财政制度因素是指由于财政体制的非规范性、不确定性以及其他缺陷给社会经济发展及财政本身带来的损失和危害的可能性，从而导致财政风险的增加。这里主要从狭义的财政体制的角度出发，它包括以下几方面：财政收入（即税收）体制、财政支出体制和地方财政体制。

第一，财政收入制度因素。税收体制的不完善和征管不力，都将影响财政收入，影响财税调控功能的发挥。财政收入的不稳定在无法确保政府收支平衡时，过度举债进而导致财政风险扩大，也降低了政府应付财政金融危机的能力。希腊的债务危机就是由于政府收入不足，导致支付危机并且无力偿还债务而引发的。

第二，财政支出制度的结构不合理、效率低下且预算约束乏力是导致债务风险增大的另一重要因素。事实上，“瓦格纳法则”在世界各国都得到了体现，也就是表现为行政和福利支出的刚性，财政资金的浪费严重和财政支出预算的软约束都使得财政支出规模不断膨胀，债务风险不断扩大。如在希腊债务危机中，财政收支制度软约束以及与此相伴的“全民逃税”，更加侵蚀了税基，恶化了财政收支状况，加大了财政风险。

第三，地方财政隐患导致的债务风险。地方财政赤字和债务负担的形成，主要是由于地方政府为了发展经济直接介入生产或提供担保、地方政府机构膨胀等主客观因素造成的。地方财政收支缺口的存在导致一些地方政府通过预算外和制度外等途径筹集资金，以弥补预算内财政收入的不足，从而又引发了更大的债务风险。如美国加州和橙郡的债务危机，还有中国地方政府的融资平台形成的债务风险。

三、从非正式规则的角度分析财政风险的形成

无论是行为准则、行为规范，还是习俗，对于良好的经济运行来说，都是必不可少的。按照新制度经济学和比较制度经济学的观点，任何制度安排都是一定的制度参数和相关子系统内部稳定条件下的产物，但是当制度参数发生重大变化或相关子系统的累积性影响积累到一定阶段时，以前在单个子系统被认为是“理所当然”的策略现在就会变得不可持续，人们会强烈感受到现实之间的明显差距，这时参与人便会修正以前的决策集合，一旦成功，就会引发模仿。因此，只要周围的环境和条件允许，这些倾向就会转变为实际行动——投机。从一般意义上来说，机会主义是指不充分揭示有关信息或者歪曲信息，特别是指那些经过精心策划的误导、歪曲、颠倒或其他种种混淆视听的行为倾向。在财政风险的形成机制中，也存在着经济伦理观念发生变化，在一定程度上促使道德失衡，从而导致道德风险（moral hazard）的问题。

由于进行市场干预的政党或政府官员也是由普通参与人组成，在缺乏有效约束的机制下，他们往往追求自身利益最大化，在财政资源形成和分配过程中的利己倾向会加重财政赤字状况，这通常表现为各经济行为主体以财政失衡换取经济稳定，或为自身利益采取利己而有损公共利益的机会主义行为。

第一，对政党执政或政绩追求导致的机会主义行为。政党或领导人为得到民众的支持以及从中获取政绩，尝试向选民显示自身才能可能导致无效率的债务风险。如在中国，直接表现就是形象工程越来越多，甚至出现公共支出超过公共物品和服务的实际需求的现象。另如2001年至2002年阿根廷遇到的危机，是一个集融债务危机、政治危机和社会危机于一体的“三重危机”。这些危机相互影响，互为因果。当20世纪90年代末阿根廷经济出现衰退迹象时，经济问题政治化的趋势愈发严重。政府任何经济政策的出台或付诸实施，都会受到党派之争的影响或制约，甚至受到公众强有力地抵制。经济问题政治化还与同一政党内的分歧与不和联系在一起，构成了债务危机的“催化剂”。2000年10月6日，阿根廷副总统阿尔瓦雷斯因在反腐败问题上与德拉鲁阿总统不能达成共识而辞职。此举使德拉鲁阿政府的威信大大下降，因此国际投资者越来越担忧阿根廷会不会公开宣布无力偿还一千五百多亿美元的外债或放弃货币局汇率制度。幸亏IMF提供了一笔援助，使阿根廷避免了一场危机，但国内外投资者对阿根廷政局能否保持稳定的疑问并没有消失。2001年11月，IMF以阿根廷政府未能实现将财政赤字降低到零的目标为由，决定推迟拨付一笔援助。这一决定进一步损害了国内外投资者对阿根廷克服经济困难的信心，也迫使公众争先恐后地到银行提取自己的存款。仅在11月30日这一天，人们从银行中提出的存款总额就高达13亿美元，从而使银行系统处于极度危险之中。为了阻止人们挤兑银行和资金外逃，德拉鲁阿总统于12月3日起开始实施金融管制措施。其核心是控制储蓄者从银行提款，即储蓄者每周只能从银行取出250比索。此外，政府还规定，许多种类的美元存款将被冻结到2003年。这些极端措施虽然使银行系统幸免于难，但是在各党派和政府内部引起了很大分歧，也在民众中产生了巨大的抵触情绪。2001年12月18日，首都布宜诺斯艾利斯等地终于爆发了前所未有的大规模骚乱，抗议政府的金融管制措施。这一骚乱持续了两天。在与警察的冲突中，近30人死亡。面对这一局面，德拉鲁阿总统只得辞职。

第二，官员寻租导致的机会主义行为。通常情况下，官员们为使自身更为富有，租金收入、高额回扣和贿赂的冲击使欲望的防线很难坚守，从而出现违法、违纪的现象，因此引致大量的资源消耗在寻租中。持续而较高的财政赤字与债务风险是常见的副产品，如20世纪拉美国家的债务危机就与官员腐败以及对自身效用最大化地追求导致的财政风险的形成有很大关系。

第三，不完全的信息和知识以及不确定性引致的机会主义风险。由于制度参与人的有限理性与外在环境的复杂性、不确定性，人们既不能在事前了解全部信息，也无法预测到未来可能出现的各种偶然事件，更无法为各种偶然事件确定相应的对策。那么，当影响因素实际发生时，就会损害国家财政的可持续性，造成债务危机的发生。经济学家罗默的研究表明，相对于可充分利用的信息和知识，有限的知识和不完全地理解会对政治决策结果产生系统的影响。^[3]这主要是因为政党、领导人及选民可能并不知道最优政策是什么。例如，金融国际化使得全球资本市场迅速发展，也使人们很难掌握金融及财政风险的相关知识，无论领导人还是选民均如此。那么，对于希腊而言，希腊政府为加入欧元区，通过与高盛等投行签订一系列金融衍生品的协议，以降低财政赤字，遭遇全球性的金融危机，进而引发债务危机，也就成为偶然中的必然了。