债务危机与财政风险转化机制分析

第四节　债务危机与财政风险转化机制分析

IMF最新发布的《财政监督报告》指出，从全球范围看，如果目前各国反危机的财政政策不发生改变，全球公共债务占GDP的比重将可能比危机前上升40%～115%，表明各国主权债务的财政风险依然在加剧。另外，2009年的审计结果显示中国地方债务风险同样严重，也使得人们开始担忧债务危机对中国经济的影响。同时，巨额的地方债务是如何形成的、是否会引发中国式债务危机、该如何防范和治理债务风险等一系列问题目前已经亟待研究和解决。因此，加强对财政风险的分析，了解其本质和特征，掌握财政风险向债务危机的转化机制，进而防范、降低财政风险，化解债务危机，成为各国学者研究此类问题的关键。

由于影响财政风险形成、转化的诸多风险和危机因素具有隐蔽性、爆发性和全面危害性等特点，在经济全球化形势下，民族国家的财政风险形成问题尤为突出，并且财政风险和债务危机本身具有了新的内涵和特点，它突出地表现在全球化条件下国家主权弱化趋势及对财政税收主权的挑战，以及对国家能否自主执行财政政策和能否抵御外来风险冲击的影响。更为严重的是，由于资本市场开放压力、资本非法流入流出和外债的负面效应，可能引发的国家主权债务危机，对预防财政风险的形成和转化提出了更高的要求。

由于预防财政风险形成对于整体经济安全的极端重要性，重视整体经济安全的国家也必须重视预防债务危机。积极防范和消除影响财政风险形成和转化的各种因素，是保证政府履行这一职能的前提条件之一。从影响财政风险形成和转化的内部因素看，无论调整国民经济结构、优化产业结构、提高国家科技竞争力，还是防范金融风险、确保战略资源安全，都离不开国家财政直接和间接地支持。从影响财政风险形成和转化的外部因素看，无论是主动防范外来经济冲击，还是防止国家经济主权受损，自然也离不开国家财政强有力地支持。以下就从三方面分析债务危机与财政风险转化机制。

一、财政风险转化机制的经济政策分析

事实上，德国经济学家瓦格纳提出的针对于财政支出膨胀的“瓦格纳法则”，目前在世界各国都得到了体现，财政风险的形成和向债务危机的转化的直接原因就可以看成财政政策导致的财政收支不合理。由于财政收支的非规范性、不确定性以及其他缺陷给社会经济发展及财政本身带来的损失和危害，从而导致了财政风险的增加。其中，从财政收入因素来看，税收体制的不完善和征管不力，都将影响财政收入，影响财税调控功能的发挥。财政收入的不稳定在无法确保政府收支平衡时，过度举债进而导致财政风险扩大，同时也降低了政府应付债务危机的能力。比如，在阿根廷，偷税漏税就相当严重，政府为了增加财政收入而向企业征收种类繁多的税收，据统计，一般的企业要向联邦政府、省政府和市政府缴纳14种税。但是，由于偷税漏税导致了实际的税收并没有大幅度的增加。IMF在20世纪90年代中期的统计表明，在阿根廷，只有50%的纳税人缴纳了增值税。因此，有人估计如果阿根廷能将偷税漏税的比率减少12.5%，阿根廷的财政收支就不会是赤字了。在希腊，偷税、逃税现象更是十分严重，希腊政府在打击偷税、逃税方面也一直不理想。据估计，希腊政府因偷税、逃税行为每年损失的税收至少相当于国内生产总值的4%，严重制约了税收的增加。

从财政支出因素来看，由于财政支出结构的不合理、效率低下且预算约束乏力是导致债务和风险增大的另一重要因素。其中，行政和福利的支出刚性、财政资金的浪费严重和财政支出预算的软约束都会使得财政支出规模不断膨胀，财政风险不断扩大。比如，阿根廷财政收支严重失衡的原因就主要是行政支出的刚性和地方财政支出的预算软约束。阿根廷的行政支出主要是由于公务员队伍庞大。虽然其总人口仅为3600万，但其公务员人数却多达200万。这一比率不仅在拉美，而且在世界上也是比较高的。墨西哥的人口虽比阿根廷多出1倍以上，但阿根廷的国会雇佣了1万人，却是墨西哥国会的二倍多。此外，阿根廷的省一级立法机关还雇佣了5万人。另外，阿根廷的财政失衡还与中央政府与地方政府之间复杂的财政关系密切相关。据估计，在20世纪90年代后期，阿根廷公共开支的大幅度增长中，中央政府没有采取有效的措施来监督或约束地方政府的财政开支。中央政府的财政权有所缩小，地方政府的财政权则不断强化，增加的财政开支约1/3与地方政府有关。应该指出的是，如果一个国家能继续吸引大量外资，那么巨额财政赤字和庞大的债务负担还不至于诱发危机。但是，1997年的东亚金融危机、1998年的俄罗斯金融危机和1999年初的巴西货币危机，使阿根廷的外部环境发生了非常不利的变化，吸引外资的成本越来越高，最终导致债务危机。

如希腊债务危机的直接原因就是：该国长期存在财政赤字，收支不平衡，常常采用借新债还旧债的方式维持运行。具体地说，希腊的产业结构主要依靠农业和旅游业，产业竞争力低下，对出口的依赖使得一旦外部需求大幅下降，希腊的收入就出现了巨大的缺口。同时，希腊社会的高福利政策，迫使其政府保持了高支出，脆弱的产业结构和高福利制度的惯性导致希腊的财政状况相当窘迫。希腊高福利的社会保障制度，导致社会保障和福利开支巨大；希腊的公务员数量庞大，政府部门工资的涨幅甚至超过了劳动生产率的增长速度，臃肿的公务员体系使得财政状况每况愈下；希腊人口老龄化问题日益突出，国家的产业竞争力显著削弱，而长期富裕的生活环境养成的高消费习惯无法自动进行调整；政治家为了拉选票必然通过政府举债支出来维持高生活水平与社会福利，导致财政赤字不断扩大、政府债务高居不下；希腊的失业率常年维持在10%左右，失业救济便成了希腊非常沉重的负担。至2009年希腊的财政赤字占GDP比重接近13%，大大超过欧元区3%的警戒线。但与传统发达国家如英国和日本相比，这一数据并不足以必然导致债务危机的发生，当然还有其他深层次的体制性原因（参见表1）。

另外，理论和实证分析指出，通常较高的产出增长率会有效抑制债务增长率的上升，当经济增长速度较快时，政府收入的增长也较快，掩盖了财政风险的危险性。针对发达国家财政风险转化的实践分析表明，自20世纪70年代以来，发达国家的经济因缺乏增长动力而出现停滞趋势，宏观经济增速与债务增速之间的差距明显拉大。因此，发达国家债务飙升成为过去40年最突出的特征之一。而发达国家政府财政风险普遍较高的另一个主要原因是社会福利支出过高。发达国家长期通过优厚的社会福利制度弥补因贫富悬殊造成的不公平现象，福利支出占据了财政支出的很大部分。2004年至2008年欧盟各国政府福利支出占财政支出的比例保持在42%左右，美国的该比例在40%～38%。在发达国家经济增长率普遍偏低的情况下，税收收入的增长也是缓慢的。由于政府收入增长缓慢，支出能力下降，政府就需要通过提供债务的方式促进增长。在此次金融危机发生之前，发达国家政府债务的可持续性并未受到较大质疑，主要由于发达国家的经济增长速度与债务增速总体上并未脱节，以及充裕的融资来源显著降低了其融资成本，财政支出中债务利息支出得以维持在低水平上。但是，2008年以来发达国家政府债务的增长速度显著加快，而经济却出现深度衰退。尽管在当前极度宽松的货币政策下，主要发达国家政府债券的利率还维持在低位，但是欧元区债务危机的冲击以及货币政策收缩的可能性使利率上升的压力在日益积累。而利率上升将引起利息支付、财政赤字和债务规模的连锁反应，发达国家债务对财政支出和经济发展的制约作用将显现，因此导致的财政风险扩大预期将逐渐削弱国内外投资者对其政府债券的购买意愿。上述分析表明，各国具体的宏观经济状况是债务危机与财政风险转化的关键因素，而且经济政策也影响着财政风险的形成和转化。

二、财政风险转化机制的制度分析

近代以布坎南为代表的经济学家提出的社会抉择理论，认识到政府及官僚行为对预算最大化的追求，具体表现在：政府作为自利的主体，具有扩大赤字的冲动；政治家为了实现自己的政治利益，往往会以牺牲后代的利益为代价，导致债务不断向后推延。在现实中，西方主要发达国家在20世纪30年代前由于信奉预算平衡原则而使各国很少出现赤字，在20世纪60年代至70年代受到凯恩斯主义的影响后各国都面临着巨额赤字，这从一方面说明存在着除经济因素以外的制度因素的影响，倾向于形成高赤字的财政政策。如果债务危机与财政风险的形成是体制中的消极因素长期积累的结果，那么这种债务和财政风险是内生的。市场经济制度会导致金融债务的不断膨胀和财富的日益集中，由于社会福利制度涉及利益相关方众多，既得利益群体有强烈的欲望抵制改革，较大幅度改革将引起不可避免的社会动荡，以致福利制度僵化，财政支出的可压缩性小。随着人口老龄化趋势加快和劳动力数量减少等将使福利开支在未来呈现进一步增大的趋势。以上是造成多数发达国家政府长期赤字、债务负担沉重的体制性原因。如果不对这些体制进行改革，从长期来看，必然导致财政风险的扩大，从而在一定条件下演化为债务危机。发达国家财政风险的上升既有金融危机的促成作用，也是历史上长期存在制度性困境的结果，其发生和深化是必然的。

据此分析，希腊危机的制度原因之一是：由制度因素导致的希腊国内的高福利政策以及官员腐败，应该被认为是导致此次危机的深层次制度原因之一。长期以来，希腊国内的左中翼和右中翼两大政党为了各自的党派利益，争相抬高福利政策水平，导致财政资源被无谓消耗。与此相伴的官员腐败以及“全民逃税”，更加侵蚀了税基、恶化了财政收支状况。希腊危机的制度原因之二是：希腊政府为加入欧元区，通过金融衍生工具掩盖债务，加重了债务负担和人们的不信任感，是导致当前债务危机的深层次制度原因之一。希腊危机的深层原因之三是：欧元区的制度建设不足。事实上，由于欧元区有统一的货币政策，却没有形成统一的内部救援机制，其他欧元区成员国政府没有及时出手援救，是导致希腊危机演变到今天的重要原因。如果希腊不是欧元区成员，可以选择实施货币政策，在一定的程度上抵御危机。欧洲债务危机充分暴露出欧元区体系深层次的制度性缺陷，即在欧元区内部货币政策由欧洲央行统一制定，而每个国家却执行着各自的财政政策，这种分散的财政政策和统一货币政策之间的失衡导致成员国失去了能够及时处理危机的宏观经济调控手段。财政政策与货币政策是一个主权国家调节经济运行的两个最基本、最核心的工具，两种政策的合理实施才能有效地对经济实施调控。由于欧元区实施统一货币政策，各国缺少了利率和汇率两大工具的支持，为了走出由美国次贷危机所带来的经济衰退，成员国只能借助扩张性财政政策来刺激经济复苏。另外，这些国家的债券也会成为国际市场上的投机对象，结果造成希腊、爱尔兰、西班牙等国家物价和工资迅速上涨，财政赤字不断扩大，各国早已突破了《稳定与发展公约》规定的财政赤字不得超过本国GDP的3%、主权债务总额不得超过本国GDP的60%的上限，已经完全脱离了经济发展水平与国家还款能力，以致投资者对政府债券的信任度降到了冰点，进而引发主权债务危机。欧洲债务危机是1957年《罗马条约》签署以来欧洲面临的最大考验，欧元则遭遇了面世10年来最严重的生存危机。欧洲债务危机的爆发，并不仅仅因为其债务问题非常严重，更主要的是因为整个欧元区存在着制度性的缺陷。为了克服这些制度性的缺陷，欧盟必须加强对其成员国的财政监督，适度地统一管理欧元区的债务，加强债务管理机制。

对拉美国家而言，在20世纪60年代中期到20世纪末频繁发生的危机，从制度上分析，则是由于其在制度转型过程中无法保持政治和社会的平衡过渡而造成的。波及拉美整个地区的危机前后经历了三次：第一次是20世纪60年代初至70年代中期的社会——政治危机；第二次是20世纪80年代初爆发的债务危机，也称“结构性发展危机”；第三次是20世纪90年代中期起连续的金融危机。在这个阶段，拉美国家所遇到的经济增长方式与发展模式的调整、金融体系的脆弱、多种外部因素的冲击等都具有普遍性，但是，这些难题与挑战并不必然会演变成危机。这种危机频发的现象是拉美地区的独特现象，还是发展中国家在这个发展阶段的普遍规律？亦即人均GDP介于1000美元～3000美元时期，很多专家提出的“增长陷阱”。1950年至1980年，拉美地区经济保持了长达30年的持续较高增长，是其发展史上经济增长最好的时期。但拉美地区在工业化、现代化过程中忽视了社会公平，已偏离方向的发展导致了极度的社会分化，成为世界上收入分配最不公平的地区。1970年前后，拉美10个主要国家的基尼系数，除阿根廷为0.44外，其余9国都为0.48～0.66；同期10国处于贫困线以下的家庭占家庭总数40%，处于极端贫困的占19%。从社会观点来看，一极是繁荣以至富足，另一极则是持续贫困，依然没有摆脱社会财富占有极度不公、等级森严的社会状况。拉美国家的统治阶级和美国政府虽然把这场危机归咎于古巴的输出革命和国际共产主义渗透，但是实际上危机的根源是20世纪50年代后期拉美国家普遍出现的社会矛盾激化。拉美地区20世纪60年代在保持较高经济增长率的同时，社会发展却成效不大。有增长而无发展，成为这场社会——政治危机爆发的关键因素。一个值得关注的问题是，有一种观点认为在人均GDP达到1000美元后社会就进入矛盾高发期，甚至爆发社会危机，把它当成发展中国家在这一阶段的普遍规律。这种观点可能缺乏一定的科学依据。至少对大多数拉美国家而言，经济社会的转型过程引起利益格局的多元化和社会阶层之间利益关系的失衡，政府没能及时采取措施加以调整，导致社会冲突激化，才是经济社会危机的制度原因。并且，各国具体情况不同，社会矛盾激化既不会都以人均GDP达到1000美元这个指标为指示器，也不会因为人均GDP达到3000美元就自动化解，因而拉美国家经济社会危机频发的原因，本质上并非是社会发展的一般规律，不能把拉美这种危机频发的现象简单地概括为某种普遍规律。因此，政治稳定是维系经济安全，也是确保财政风险不转化为债务危机的必要条件之一。一方面，任何外资总是希望所在东道国的政局保持稳定，以便获得更好的收益；另一方面，在金融全球化时代，资本流动的速度不断加快，任何一种影响政局稳定的意外因素都会导致外资溜之大吉。因此，只有保持政治和社会的稳定，政府才能专心致志地实施各项改革政策，才能提高本国对外国投资者的吸引力，也才能使经济改革在良好的环境中顺利推进。

上述分析也表明，债务危机与财政风险问题不仅仅是一个经济问题，更是政治问题和社会问题。它甚至影响着一国上层建筑的生存，与国家社会稳定和政治安定有着密切的联系，决定了社会稳定和政权稳固程度。财政基础稳固和实力强大，是国家确保社会稳定、政权稳定的基础；国家财政风险加剧、危机四伏，往往成为政权更迭或社会大变革的起因。

三、财政风险转化机制的外部影响分析

如果债务和财政风险的形成是由于自然灾害、外部冲击或其他突发事件的影响形成的，那么这种债务和财政风险是外生的。当然，内因是变化的根据，外因是变化的条件，外因是通过内因而起作用。众所周知，拉美的三次金融危机是在金融全球化的大背景下发生的。最近几十年，以资本流动速度不断加快、流动规模不断扩大为主要特征的金融全球化趋势，对发展中国家的财政风险产生了重要的影响。与国际经济接轨越来越密切的拉美经济，无疑会受到金融全球化大潮的冲击。换言之，国际金融体系中的缺陷以及国际资本的无序流动这些重要外因，与拉美国家的政策失误结合在一起，使该地区经常面临各种危机的打击。

拉美债务危机形成原因的外部因素包括：首先，国际经济大环境不利。20世纪80年代初世界性经济萧条，为了消除20世纪70年代普遍严重的通货膨胀状况，发达工业国家采取了放慢经济增长等财政政策，这使债务国的出口机会大大减少，从而进一步削弱了债务国的还债能力。借款国贸易条件恶化的情况几乎贯穿于整个20世纪80年代，是引发债务危机的一个重要外部原因。其次，20世纪70年代后期，国际金融市场的形势对发展中国家不利。美国20世纪80年代初实行的高利率，国际信贷紧缩，又加重了发展中国家的债务负担。第三，对发展中国家贷款中私人商业贷款过多，私人银行贷款增长比政府间和金融机构贷款增长快，短期贷款比重增加，中长期贷款比重下降，而且贷款利率浮动多于固定，这些因素都是导致拉美20世纪80年代债务危机的重要原因。欧美地区货币政策的收紧不仅加剧了拉美国家的债务负担，还导致资金从该地区大量流出，使得这些国家入不敷出，直接导致了债务危机的爆发。拉美债务危机比较典型化的事实是随着国际资本流出，外汇储备较少，短期外汇偿付危机同时发生，外债增加而外汇储备减少，一旦资本风向变动，偿付能力直接出现问题。如果债务主要来源非外债，而是内债，则至少短期国际收支问题不会存在。对于新兴经济体外债，发达国家货币政策的转向是重要负面因素。第四，贸易条件的恶化加重了拉美国家的债务负担也摧毁了还债的基础。

在理论上，开放资本项目能从金融全球化中获得更多的好处。但是，众所周知，国际资本的无序流动以及巨额游资的冲击，使发展中国家在资本项目开放后面临更大的风险。与国内金融自由化相对应的是开放资本项目。在这个问题上，发展中国家面临着艰难的抉择，即发展中国家应该以何种姿态参与金融全球化进程。金融全球化是历史发展的必然趋势，金融全球化促进了资本在全球范围内的流动，推动了世界经济和国际贸易的发展。但是，金融全球化在为各国经济、投资者和储蓄者带来很多好处的同时，也改变了市场结构，并为市场参与者和决策者增加了新的风险和挑战。因此，要慎重对待资本项目开放。不开放资本项目不仅可以抵御“热钱”的冲击，而且能在一定程度上避免其他国家或地区的金融危机所产生的“传染效应”。^[1]拉美国家的经验表明，对于发展中国家来说，在金融全球化的背景下开放资本项目是必要的，但必须采取循序渐进的步骤，不能急于求成。此外，在开放资本项目之后，还应该采取一系列辅助性措施，将由此而来的消极影响降低到最低限度，如在必要时对国际游资实施管制。国际游资（俗称热钱）具有投机性强、流动性大、停留时间短、反应快、灵敏度高和隐蔽性好等特点。它的投资对象主要是外汇、股票及其金融衍生产品市场。应该指出的是，国际游资并非一无是处。例如，它能为国际贸易提供融资手段，使国际贸易活动更加活跃；又如，它能通过套利或套汇活动使国际利率差或汇率差缩小；再如，它能增加国际金融市场的流动性，降低交易成本。更为重要的是，一方面，它是金融全球化趋势加快发展的体现；另一方面，它促进了金融全球化的发展。虽然国际游资有上述积极作用，但是总体来说，国际游资对发展中国家的影响是弊大于利。由于它的投机性很强，国内外政治、经济形势一俟发生变化，它就会溜之大吉，从而使发展中国家处于非常被动的局面。发展中国家的许多金融危机都是在这种短期资本大进大出的情况下发生的。拉美国家的经验表明，资本管制措施能在一定程度上冷却这种热钱。尤其在发达国家利率发生大幅度变化时，适当的资本管制措施或许能控制外资的流量。20世纪90年代以来拉美国家和其他发展中国家多次遇到金融危机这一事实，就已经充分地说明了这一点。

另外，针对欧洲债务危机人们有理由认为，以高盛为首的美国大投资银行和以索罗斯为首的对冲基金的投机行为是导致希腊危机恶化的重要外因。有的专家（如欧元之父蒙代尔）认为对冲基金的投机行为只是使这个债务问题更早地、更全面地暴露出来，而并没有从根本上造成或者严重加剧希腊债务危机。事实上，2010年1月底，在希腊多笔债务即将到期时，各种炒作希腊出现支付能力问题的传言四起，市场上出现对希腊债务和欧元的金融攻击。其结果是欧元下跌，希腊融资能力下降、成本剧增。在债务危机的发生和发展过程中，高盛主要通过外汇掉期和主权信用违约掉期（CDS）两种金融衍生工具来获取高额利润，却促使希腊滑入债务危机的深渊，并对欧元区金融系统产生了重创。事实也证明，确实是投机活动给市场带来非常大的不确定性，进而使得债券价格不再准确反映供求信息，单个国家的融资成本升至不合理的程度，以致危机爆发。因此，即便外部冲击并不是造成债务危机的根本原因，但是也确实严重加剧了财政风险的形成和加速了债务危机的爆发。

四、政策启示

综上针对债务危机和财政风险的分析可以得出这样的结论：一定数量的赤字或债务并不是决定财政风险大小的唯一因素，如日本的债务规模和所占比例远高于希腊，这表明它并不决定着财政风险的转化方向，而由制度因素导致的国家或政府的不可持续的赤字路径则是十分危险的。为了不使这些财政风险过度累积，对其进行化解并通过经济政策和各种法律制度加以安排，使其平稳过渡而不向债务危机转化，就是非常必要的。