全球主权债务危机诱发中国式财政风险

2008年，中国政府的财政政策由“稳健”转向“积极”，货币政策由“从紧”转向“适度宽松”，并制定了在两年内实施总额4万亿元人民币的投资计划。2012年，美国、日本经济复苏乏力，欧洲债务危机不断，市场信心下降，世界经济将在较长时期内持续低迷。2012年是中国经济“在持续回落中逐步趋稳”的一年，中国经济发展面对众多的挑战及很多的不确定性。

一、一系列非常规经济宽松政策传导财政风险

2008年11月的一系列经济数据表明，中国经济的增速下滑超出意料。出口增速从上月的19.2%下降到-2.2%，进口增速从上月的15.7%下降到-17.9%。全国规模以上工业企业增加值同比增长5.4%，比2007年同期回落11.9个百分点。生铁、粗钢和钢材产量分别下降16.2%、12.4%和11%；汽车71.4万辆，下降15.9%。^[39]2008年以来，受益于4万亿积极财政政策，经济运行总体平稳，但是结构性问题并未解决，一些本该淘汰的落后产能反而“因祸得福”，同时资产价格、劳动力成本、通胀水平大幅上升，地方债务负担飙升；产业结构转型未能借此契机实现根本调整，内需亦未能完全启动。

2009年财政赤字规模或达9500亿，地方政府债务规模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。^[40]2010年中国财政支出89575.38亿元，增长17.4%；加上补充中央预算稳定调节基金的2248亿元和地方财政结转下年支出的1356.94亿元，支出总量为93180.32亿元。全国财政收支总量相抵，差额1万亿元。^[41]2011年财政支出规模超过10万亿元，财政赤字率高于3%，债务率超过20%。^[42]2012年到期的地方政府债务有1.84万亿元，其中政府负有偿还责任的债务达1.298万亿元，而政府负有担保责任的债务为2972亿元^[43]。所以，对地方债务潜在的风险必须高度关注。

二、决定抵御风险能力的经济引擎大幅受挫

中国经济增长长期主要依靠投资和出口带动，经济发展模式内外不均，过度依赖外部进口需求与出口贸易的外向型经济存在易受国际市场震动影响和控制的软肋。

由于欧盟在处理希腊债务危机的问题上没有得到有效的解决，希腊债务危机进一步蔓延，导致了银行危机与债务危机并发，逐渐扩散到整个欧元区，致使欧洲出现了严重的债务危机。欧洲债务危机的不断蔓延和加深，波及全球各地，阻碍了世界正常的经济发展秩序，也影响到中国经济的发展。欧盟是中国最为重要的出口贸易伙伴，其对中国的贸易份额一直保持在18%左右。欧洲债务危机爆发后，欧洲各国必然会实行自我保护主义，保护本国市场，减少外国产品对本国市场的冲击来缓解债务危机。与此同时，也会加强对国外市场的竞争力度，提高对外出口的贸易顺差。

面对这样严峻的问题，中国本土市场加强了中国市场的产品倾销，提高中国市场的商品占有率。这不仅严重影响中国市场经济的正常发展，扰乱经济发展秩序，同时也会减少中国对欧洲的对外出口，使中国的出口产品遭受巨大损失，严重影响中国的对外贸易额。以希腊为例，中国是希腊第三大贸易合作国，长期对希腊的出口出现了贸易逆差，希腊的债务危机严重影响了中国与希腊市场的占有率，阻碍了中国与希腊正常的国际贸易往来。欧元区主权债务危机以来，欧元的不断贬值与欧洲经济复苏势头的减缓，都会影响公共债务水平，进而导致政府融资能力的经济增长呈现动力不足的局面。

三、积极财政政策催化下的地方政府债务隐患

在积极财政政策的推动下，全国地方政府所负债务骤然增加。具体形式主要有6种：一是由地方政府出面担保或提供变相担保的债务，这类债务属于或有债务，在地方债务中规模最大。二是国有公司发行的企业债，绕开《预算法》的规定，变相发行地方债务。三是社会保障资金缺口，属于隐性债务。四是国有企业的亏损或破产。五是拖欠中小学教职工工资，属于直接债务。六是地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条子”，属于直接债务。^[44]

以下内容数据来自审计署办公厅发布的《2011年第35号：全国地方政府债务审计结果》。

据审计署公告显示，地方债务数额到2009年底，快速增加到5万亿元。而在2009年底到2010年底的1年间，地方债务余额翻了一番，从5万亿元增加到近10.72万亿元。^[45]据审计署发布数据，截至2010年年底，全国地方政府性债务余额约107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见图2-1）^[46]。

图2-1　2010年底全国地方政府性债务规模情况图

在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。1997年以来，债务规模的年度变化情况是：中国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点（见图2-2）。

截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%（见图2-3）。

图2-2　1997年以来全国地方政府性债务余额增长率变化情况图

图2-3　2010年底全国地方政府性债务余额层级分布情况图

债务负担总体情况是，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务的政府可能承担一定救助责任的其他相关债务，其2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。

审计发现，全国地方政府性债务负担总体情况存在如下主要问题：

（一）地方政府举债融资行为缺乏规范

由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。大多数地方政府是通过融资平台公司等变相举债的，一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金的，有的政府部门和单位甚至直接举借债务。据审计署2011年3月至5月的审计发现：有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，以出具承诺函、宽慰函等形式，或以财政收入、行政事业单位国有资产等，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元。

（二）地方政府性债务收支监管不到位

除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。至2010年底，在31个省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。

（三）部分地区和行业偿债缺乏偿债力

1.个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重

2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债。至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

2.部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大

2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

3.部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大

至2010年底，地方政府性债务余额中用于高速公路建设的债务余额为11168.11亿元，其中政府负有偿还责任的债务754.02亿元，政府负有担保责任的债务7809.63亿元，其他相关债务2604.46亿元，分别占6.75%、69.93%和23.32%。部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，2010年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。

至2010年底，1164所地方所属普通高校和3120家公立医院分别有政府性债务2634.98亿元和977.74亿元。其中有387所高校和230家医院的政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元和95.29亿元。有95所高校和575家医院存在债务逾期现象，逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。一些地方已安排441.38亿元财政资金用于偿债。

（四）部分政府性债务资金未安排使用

至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元，其中31个省级、256个市级和942个县级政府所属部分债务单位2008年及以前年度举借至2010年底未支出的债务余额有1319.80亿元，占11.95%，2010年为此以财政资金支付利息67.74亿元。

（五）部分单位违规取得和使用政府性债务资金

一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，违规问题金额达1082.53亿元。主要是：部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所，部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向高能耗、高污染、产能过剩、低水平重复建设项目。此外，审计还发现形成损失浪费19.94亿元；涉嫌经济违法违纪案件线索12件，正在依法查处。

（六）地方政府融资平台公司数量多，管理不规范

1.融资平台公司数量多

地方政府融资平台公司产生于20世纪80年代。至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家，市级1648家，县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司数量均达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的有3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的有1173家，还有进行其他经营活动的有2169家。

2.融资平台公司债务规模大

2010年底，融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中：政府负有偿还责任的债务31375.29亿元，政府负有担保责任的债务8143.71亿元，其他相关债务10191.68亿元，分别占63.12%、16.38%、20.50%。从层级看，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。

3.部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱

主要表现为：对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。审计（与上文为同一审计）发现，有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。^[47]

四、地方政府债务的膨胀有其明显的负面效应

由于金融体系缺乏硬预算约束，财政体制不完善，缺乏政府债务风险预警和控制机制，加上地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用。^[48]这大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务处于失控状态，其负面效应十分明显。

（一）地方债务膨胀降低了政府公信力

据统计，到2004年底，全国竣工项目共拖欠工程款约1780亿元，其中约700亿元来自政府工程。例如，福建龙海市九湖镇政府拖欠一家公司近350万元的工程款近10年，2000年9月被漳州市中级人民法院判决偿付，但九湖镇政府以没有偿还能力为由，每年只偿还1.5万元。这家公司负责人感叹道：“照此下去，九湖镇政府还清我的全部工程款需要200多年啊！”^[49]事实表明，在偿债机制不完善的情况下，地方债务膨胀相当程度上降低了政府的公信力，阻碍了市场经济体制的完善。^[50]

截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额约38475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10959.69亿元），比2010年增加约4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少约1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11419.62亿元，占29.68%。^[51]截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。^[52]

（二）扩大了地方政府重复建设的规模

第三次全国工业普查资料显示，中国的彩电、冰箱、洗衣机、空调器、电风扇的生产能力利用率只有50%左右。20世纪90年代，汽车、机械、电子工业成为各地投资的热点。1999年，全国汽车生产企业就达122家，年生产能力达240万辆以上，然而有1/3的产能处于闲置状态。2000年后，新材料、生物医药工程、电子信息等“高薪”项目成了各地竞相争夺的焦点。仅在“长三角”地区，14个城市的“十五”规划中，列为支柱产业的电子信息、新材料、生物医药工程等产业的趋同率达70%。^[53]一轮又一轮的重复建设，不仅造成严重的产能过剩、资源闲置，而且造成各地产业结构雷同，比较优势难以发挥，资源配置效率低下，给社会经济带来严重的后果。

（三）支撑了地方财政支出的过快增长

转轨期间，中国的财政支出快速膨胀，财政支出年均增长率高于经济增长率和物价上涨率，很多年份，财政支出增长率超出经济增长率约1倍（1989、1990、1998、1999、2000、2001等年份），超出物价上涨率10倍以上（1998—2003）。财政支出总额1978—1987年翻一倍，1987—1993年翻一倍，1993—1997年翻一倍，1997—2001年翻一倍，总的趋势是翻倍的周期越来越短。1970—1997年27年间，美国的财政支出总额增长了约7.5倍，1978—2005年27年间，中国的财政支出总额增长了约29倍。两个相比较，中国的财政支出显示出了超常的高增长。尽管中国一直强调节支，主张实行适度从紧的财政政策，实际结果总是表现为扩张性财政政策的落实。^[54]

据西安市统计局数据显示：2008年1—9月，西安市地方财政支出102.16亿元，同比增长31.0%，增幅比2007年同期增长9.8%；地方财政一般预算支出98.15亿元，增长30.8%，加快11.9个百分点；一般公共服务支出18.93亿元，增长19.3%；教育支出16.86亿元，增长51.3%；社会保障和就业13.04亿元，增长36.1%；城乡社区事务支出17.08亿元，增长26.1%。^[55]在地方政府组织财政收入的能力相对有限的条件下，其财政支出的快速增长，在很大程度上得益于地方政府债务收入的支持。各地时常出现“比规模”“拼摊子”的现象，忽视本地公众对公共产品的实际需求和地方财政的承受力，进而陷入“财政支出拉动债务，债务膨胀支持地方债务扩张”的恶性循环之中。

据课题组调查数据显示：2011年中国地方财政支出约9.27万亿元；2012年全国地方财政支出约10.7万亿元。2013年全国财政财政支出约11.97万亿元。财政支出大幅提升主要受到地方本级财政支出放量，预算执行进度显著加快带动。当月交通运输、保障性住房、城乡社区事务管理、医疗卫生、教育、文化体育与传媒领域吸引财政资金强劲。受经济下行压力增大影响，2014年财政部提前通知加强财政支出预算执行，并出台《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》，要求有效发挥财政资金在稳增长、调结构、惠民生等方面的重要作用，从5月地方财政支出情况看，地方政府正在积极调整财政政策稳定增长，同时也加大了财政支出预算管理和资金支付力度。2014年3月以来，财政支出力度均高于历史平均水平，预计地方财政支出仍将继续发力。

（四）地方政府的行政成本居高不下

改革开放以来，中国行政管理支出规模不论是从绝对数还是从相对数来看，都以惊人的速度增长。近年来增长趋势未减，呈现总量成倍增长，占财政支出和GDP的比重不断攀升的现状。据调查统计，1995—2006年，公共财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到约7571.05亿元，12年间增长了6.6倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升到18.73%。^[56]2010年，中国财政一般预算收入年均增长将超20%，年均增加9500亿元左右，接近1998年的全国财政收入。2012年，全国“两会”期间，九三学社提案指出：目前，全国一年公款吃喝的开销已达3000亿元。^[57]

从国际横向来看，拿2006年预算内的行政管理费占财政总支出的18.73%这一比例去比较，远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%以及美国的9.9%。^[58]中国行政成本高居世界第一。诺斯模型证明，国家提供的基本服务是博弈的规则，这些规则服务于国家的基本目标之一，由于降低交易费用，使社会产出最大化。但部分公职人员追求租金最大化的行为，却与此相冲突。结果导致公职人员过分扩充，直至政府支出耗尽全部税收收入。当政府行政成本无法由税收支持时，唯一的选择就是举债。由此可见，正是庞大的债务维持了地方政府过高的行政成本，削弱了政府参与资源配置的经济效率。

（五）膨胀的债务势必向中央财政转移

地方政府的融资项目，都分散在地方商业银行或职能部门所属的信托投资公司运作，缺乏独立的政策性金融机构依托，总量无法控制。例如，近年来，“城投债”^[59]遭遇发行和交易困难，甚至抛售的危机，一旦这条资金链断裂，地方政府就会遇到融资瓶颈，如果城投项目被迫停工，则偿还前期的债务将成为无源之水；加之大量融资平台的资质不高、内部控制不力、与银行捆绑、有些地方政府将债务资金挪作他用等，不但加剧了债务风险，也加剧了银行风险，并最终传导给中央财政。同时，地方政府融资管理体制分散，债务融资缺乏整体规划和科学翔实的论证，存在明显的短期行为。中国地方政府债务以政府负有偿还责任的债务为主，但或有债务的比例也相当高，地方政府债务向市级政府、东部地区、融资平台公司、银行贷款集中，在这些环节形成风险的概率较大。一旦资金链条断裂，爆发地方债务危机，中央政府必然要实施救助，如果中央财力不济，也不排除会产生主权债务违约的严重情形，陷入主权债务危机的旋涡。若地方债务危机爆发，政府还款能力欠缺，无力提供最基本的社会服务，势必会向中央政府转移，危及整个国家公共财政体系的稳定和效率，甚至影响整个社会的稳定。^[60]

总之，出于各种原因和不可控因素，公共财政资金损失和财政状况恶化，地方政府隐性财政负担日趋严重，无力提供社会经济发展所需要的最基本的公共品和服务，以及对法律所规定的政府支付责任的大规模违约（如政府债务违约，拖欠公务人员、教师的工资及养老金、失业补贴等）的可能性和现实性，公共财政安全的综合性、复杂性和动态性决定了公共财政安全的决策和管理绝不能仅仅依靠传统经验，也不能仅仅靠个别部门的意见和个别人的智慧，而必须建立在科学的公共财政安全理论和实践以及公共财政安全监测预警系统建设的基础之上。