中国地方性财政风险形成的内部制度分析

第三节　中国地方性财政风险形成的内部制度分析

作为后金融危机时期影响经济复苏的主要困扰，世界主要经济体的债务危机和债务问题引起了广泛关注。在欧洲债务危机开始向金融业蔓延、美国债务危机结构性矛盾难以破解的同时，伴随偿债高峰的即将到来，我国地方政府性债务问题也引人关注。

毋庸置疑，我们正在经历后金融危机时代的第二波冲击——主权债务危机。从欧洲的希腊违约，到日本220%的负债率，到美国的债务上限，再到中国地方融资平台问题，概莫能外。让人们觉得就金融危机的后遗症或说第二阶段，即从私人债务向公共债务转移，各大经济体都有自己的不幸根源。欧洲难在各国的民族主义大过财政联邦一体化理想。对日本而言，主要受困于历来的政治多变性和僵化的社会结构，一个良好的重建机遇窗口可能因此浪费掉，创纪录的公共债务和停滞的经济增长继续交相缠绕。美国也难在党派政治角力导致行动迟缓，美国国会和政府都会为债务上限争吵不休。美国目前经济的盲目势头、“债多人不愁”的优势地位以及铸币税和通货膨胀效应、宽松的货币比整固的财政更容易成为解决问题的首选。但不幸的是由于美国是储备国，美元一旦由于债务危机放弃定价标准，那么第三波货币危机就会接踵而至了。虽然近日国家发改委、财政部和银监会相继给出了相对乐观的答案——我国地方政府性债务问题总体可控，但是应加强风险防范。

一、中国地方债务风险形成路径分析

中国地方债务风险是指我国地方财政在运行过程中，由于各种主观、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。中国政府的债务风险，按照60%的欧盟标准，中国政府的债务状况似乎还比较健康。从负债规模上看，目前我国政府负债率处于国际中下水平，整体负担不重。中央政府负债约为11.7万亿元，加上地方政府负债10.72万亿元，我国公共债务总规模约为22.42万亿元。2010年名义GDP为39.8万亿元，依此可算出负债率为56.3%。尽管各有关部门的统计口径不尽相同，但债务负担率占GDP的比重还是低于国际惯例60%的警戒线。据IMF数据，2010年日本负债率在220%以上；意大利、希腊在100%以上；美国、法国、葡萄牙均为80%～100%；巴西、印度和俄罗斯也均在60%以上。而且IMF的统计数据以中央政府负债为主，如果加上地方政府负债，则上述国家的负债率将更高。值得注意的是，同日本类似，中国的债务基本上是内债。

因此，中国的债务风险不在中央政府，而在地方政府。从2009年度审计工作报告发布的数据中可以看出，部分地方政府偿债压力较大，有7个省、10个市和14个县的债务余额与当年可用财力的比率超过100%，最高达365%。审计署的报告凸显中国地方政府严重依赖土地收入作为抵押、大量举债进行基础设施建设所造成的隐患。报告对18个省、16个市和36个县的审计后发现，去年政府性债务余额总计达人民币2.79万亿元，其中各地融资平台的政府性债务占债务余额的一半以上。最近几年，中国各级地方政府，特别是县级以下地方政府共组建了三千八百多家投融资平台企业，这些投融资平台企业积累的债务往往最终需要地方政府承担，这相当于让地方政府背负了大量或有债务。2009年以来，由于地方政府投融资平台吸纳了大量银行贷款，让其成为未来地方政府债务风险的最大来源。地方政府的债务还以多种形式存在，比如未来社保支出的缺口、地方金融机构的不良资产和支付缺口以及下级政府的财政缺口等。大体看来，中国地方政府债务似乎以每年1万亿元的速度递增，这已经是一个相当保守的估计。地方政府的债务在短短几个月内，已经从4万亿元飙升到7万亿元。瑞银证券估计，中国的地方融资平台总债务或高达10万亿元，地方债务风险或将在两三年内大规模爆发。

对我国地方巨额债务的形成机制分析，主要原因有：第一，中国地方政府投资需求快速扩张。城市化进程不断加快，民众对公共产品和服务的需求提高，这需要大量的基建资金，而且面临经济下行时，政府刺激计划是十分有必要的，但这也意味着政府财政负担会加大，可能造成通货膨胀的压力以及对私人部门的挤出效应。第二，一些地方领导为了个人仕途大搞“政绩工程”、“形象工程”，增加了地方财政的运行风险。第三，中国地方政府存在巨大的资金缺口。1994年分税制改革后，大部分税收收入归入中央政府，而《预算法》又规定地方政府不能发行地方债券，再加上财政供养人口不断膨胀，支出标准日益攀高，于是地方政府成立了地方融资平台，以公司名义向银行大量贷款，去年中国地方政府的投融资平台的负债总规模，已经超过了地方政府全年的总财政收入。因此，地方政府债务风险“总体可控”的结论是可靠的。特别是考虑到许多地方债务形成于经济刺激周期，而现在处于经济软着陆进程中，在趋于严格的地方政府融资管理政策导向下，地方政府债务总量迅猛上涨的条件已不充分，这为控制地方政府性债务风险水平打下了良好的基础，但也不能过于乐观。

首先，中国地方政府存在根深蒂固的“GDP考核观”，这就使得一些地方政府为发展搞盲目举债，地方投融资平台规模迅速增长，造成地方财政入不敷出。其次，地方政府本质上有主动负债的愿望和机会主义行为的冲动，往往会置社会监督于不顾，赌未来经济繁荣的预期，以保自己的政治周期。此外，在现有政绩考核模式下，对地方领导干部的实际激励仍是在任内提高经济增长率。在土地收益因为房地产调控而大为减少的情况下，通过借债以获得发展资金就会成为必然选择。由于领导干部的升迁、调任并不与债务挂钩，债务运行周期也无法与地方政府官员的任期匹配，这就意味着，有的人无须真正为地方债务负法人之责。如果融资贷款成了每一任地方官员发展经济都离不开的主要凭借，那么，地方债务有可能出现“滚雪球效应”，增大违约风险。尤需注意的是，由于有的地方政府高度依赖土地财政，如果债务到期而无力偿还，那么，变相降低对房地产的调控力度、通过盘活土地市场获取更多的土地收益，就可能成为地方政府的选择。由此可能导致的结果是：牺牲房地产调控成效，避免债务违约的发生。

但也要看到，“风险总体可控”不代表债务违约的事情就不会发生。一方面，从债务偿还期限看，还债高峰将出现在2012年至2013年，债务违约风险到底有多高，有多少隐性债务未进入风险管理当中，将在那时得到真正验证。另一方面，局部地区出现债务违约的风险不能忽视。据统计，目前有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，如果不能偿债，现有财政制度如何通过财政拨款或转移支付等方式予以援助，尚无制度性安排。

地方投融资平台资金中80%来自银行体系，一旦地方政府债务风险积聚，势必会对银行产生重大冲击。所有这些对未来中国经济肯定存在巨大的隐形风险，中国必须高度警惕地方政府的债务结构与实际债务负担，做好债务测算和偿债平衡工作；当条件成熟时，经济刺激计划应适时、有序地退出。如果当经济已经过热时才开始收紧，会被迫要求加大力度，政策效果也不佳，容易造成经济的大起大落。

二、中国地方性债务风险管理动态分析

从上述分析说明，尽管地方政府性债务风险总体可控，但并不意味着风险会自动消失。如果只对其实施静态管理而不加以更完善的制度性防控，其安全系数仍会下降。

从负债的历史规模上看，1999年国债余额、银行不良贷款、社保空账三项合计占GDP的60%～74%。随着中国经济快速发展，政府债务问题逐步化解，2008年末政府债务负担率约为40%。但在系统性风险可控下，不排除某些区域和行业偿债风险较大，随着偿债高峰的到来而受一定冲击。看审计署公告，个别地区、行业债务负担较重，偿债压力较大。一是个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。二是部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。截至2010年底，地方政府性债务余额中用于高速公路建设的债务余额为11168.11亿元。其中政府负有偿还责任的债务754.02亿元，政府负有担保责任的债务7809.63亿元，其他相关债务2604.46亿元，分别占6.75%、69.93%和23.32%。部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，2010年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。

从偿债保证上看，中国财政总体情况强健。财政收入份额每年占GDP约30%以上，而且增速很快。地方政府融资平台资金主要投向具有经济和社会效益的项目：一部分能够产生稳定和充足现金流收入的项目，可以依靠自身运营收益来偿还债务；另一部分现金流不足以覆盖债务本息的项目，多靠地方政府财政补贴来偿还债务。即使政府财政收入不足以偿还债务，政府所掌握的充足资源也可以充当偿债的重要保证：一是外汇储备规模庞大。截至2011年6月末，国家外汇储备余额为31975亿美元。二是巨量的国有企业资产。据国资委的统计数据，截至2009年底，我国全部国有企业资产总额达53.5万亿元，还有80万亿的国有金融机构资产。三是地方政府掌握的丰富的土地资源，“十一五”期间我国土地出让收入达七万多亿元，土地可盘活资产空间还较大。

从风险类型上看，目前地方政府债务面临的主要是再融资的“流动性风险”，而非无力清偿债务的“偿付风险”。从媒体报道的云南公路开发投资有限公司和上海申虹投资发展有限公司来看，都是由于短期资金链出现问题导致债务展期出现困难而引发的违约担忧。上述事件的发生有两个大的背景。一方面，2011年至2013年迎来了地方政府债务到期偿还高峰，偿还压力较大。2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%；2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%；2016年以后到期偿还的占30.21%。另一方面，从去年6月份以来，银监会加大对地方融资平台贷款清理的力度，严格信贷条件。大量以前靠“短贷长投”、“借新还旧”来扩充资金来源的地方融资平台突然其资金来源枯竭，加大了平台贷款“逾期”的风险。今年就有多家地方融资平台公司基本没有再获得新的信贷支持，资金面压力扩大。此外，当前宏观紧缩经济下，大规模变现地方政府资产，例如土地拍卖和贱价出售国有股权，都会因市场深度和广度有限，导致流动性匮乏。更糟的是，因为局部信用风险的急剧上升会瞬间冻结货币市场的流动性，充斥着互不信任情绪的市场使得货币乘数迅速下降，这在雷曼兄弟这一具有系统重要性的银行破产并导致市场突然死亡的案例中的教训殷鉴不远。试想，假如一家地方商业银行大量持有一个可能全部形成违约损失的县级主体的城市投债，将招致对象风险进而导致市场的流动性下降和停滞。因此，我国地方政府债务面临的主要是再融资的“流动性”风险，即只要给予地方融资平台公司持续的资金支持，其有能力逐步清偿债务，而非面临无力清偿债务并有可能破产违约的希腊式“偿付风险”。因此，从负债规模、偿债保证及风险类型看，目前我国地方政府负债水平总体可控，发生系统性风险的可能性不大。但在系统性风险可控下，不排除某些区域和行业偿债风险较大，对此绝对不可掉以轻心，必须准备好应急方案。

三、中国地方性债务风险防控机制分析

诚然，每次债务风险都是由于周期性因素作用的，而同样在周期性作用下各经济体的转型和再平衡都各有难处。现在中国要做的是对内尽快进行转型调整，对外尽快完成合纵连横布局，解决这一问题的答案将塑造未来全球经济演化的新格局。但是造成中国地方政府债务风险的根源还在于财政预算软约束和GDP至上的政绩考核体系。因此，长远来说，修改现行《预算法》，改革中央与地方财政制度，并建立行之有效、透明的地方政府财政预算约束机制是根本之策。短期来看，现行的中央与地方财政制度难有重大改变，化解地方政府融资平台债务风险只能在现行框架下逐步进行与突破。其实从本质上来看，解决公私债务风险的方法大致有：其一，违约破产；其二，发新债补旧债；其三，变卖土地，私有化国有资产等；其四，超发货币，以通货膨胀消弥债务。各经济体都在或明或暗地进行尝试中，笔者认为可以从以下几方面逐步化解我国地方政府债务风险。

一是加快资源税、房产税改革的推进力度，增强地方财政实力，增强地方财政对于地方债务的保护程度。“十二五”期间，我国将全面实施资源税改革，推进房地产税改革，无疑将增强地方财政实力。资源税改革已在新疆率先试点，资源税改革实行一年来，新疆资源税收增加35.78亿元，资源税改革对矿产资源丰富的地方财政收入影响较大。目前，资源税改革方案已扩大到内蒙古、甘肃等12个省区，随着“十二五”期间资源税改革全面推进，其对地方财政收入的影响越来越大，有助于增强地方财政实力对债务的保护程度。房产税目前看起来微不足道，但在未来一线城市建设的量级下降、未来土地财政消散、城市化的重点从建设转到运营上时，这将是一个可靠和持续的资金来源。

二是加快市政债的试点，改变地方政府债务以银行信贷为主的局面，在财政预算约束的前提下，加大发债在地方政府债务中的比例。从美国、日本和法国等发达国家的经验来看，发行地方政府债券是解决地方政府财权与事权不匹配的重要途径。现在看来要地方政府对整个资本市场违约、破坏信用，无人敢冒这个险，面子也是一方面的考虑。特别是最近一些不规范的城投债主体行为，例如不经公告或者债权人同意的资产划拨等，已经受到了银行间交易商协会的惩戒，市场的特征在于信息的充分交换，它可以运用的最大武器其实是用脚投票，从而提高地方政府的融资成本。

三是成立专门的资产管理公司，构建最后一道安全网，准备剥离坏的地方债务。上次拯救我国四大国有银行时，成立四大资产管理公司，剥离坏账近1.4万亿。考虑到通货膨胀因素，这次规模也差不多，发展中的问题依然需要用发展的方法解决。

综上所述，从根本上说，破除急功近利的、做表面文章的和粗放的发展模式，对地方债务风险的管控才能真正奏效。那么，化解地方政府融资平台债务风险就需要更完善的制度性防控机制：一是建立规范的地方政府债务风险管理制度，确立适当的监测体系和风险控制标准；二是点清并盘活地方国有资产，强化其保值增值功能，防止国有资产流失；三是加快推进地方自主发债试点，培养地方政府的市场信用意识，减轻对土地财政的过度依赖；四是加紧对地方政绩考核模式的调适。长远来说，修改现行《预算法》，改革中央与地方财政体制，建立行之有效、透明的地方政府财政预算约束机制才是根本之策。