中国财政风险形成的内部制度分析

第四节　中国财政风险形成的内部制度分析

从20世纪末拉美的债务危机，到最近发生的欧洲债务危机，针对债务风险形成的典型化事实进行分析，比较其风险形成路径。立足于对危机的研究，分析其政治、经济影响，探究危机根源，笔者认为，在中国继续实行积极财政政策的宏观经济环境下，财政风险的防范意义更加突出。

一、中国财政风险产生的机制研究

从构成财政风险的基本要素——风险因素来看，因为内生的制度性因素对其他因素具有直接和本源性的影响，所以需要格外关注。应该强调的是，在经济体制转轨和全球经济一体化的时代背景下，各种新的政策引致的风险和外来风险还会相继出现。这些新出现的风险因素与原有的制度因素相互融合、相互作用，使我国财政风险的形成机制变得尤为复杂。因此，需要对我国财政风险的制度因素的基本特征、历史成因和现实结果进行深入剖析。

（一）我国财政风险形成的制度分析

未来3年至5年我国需要格外关注和警惕的财政风险因素还是制度性因素，其中最为核心的就是政府干预的介入面和程度没有跟随经济发展阶段的提升而相应缩小和弱化，长期实行的政府主导的集中型经济制度以及政府在转轨中的主导地位决定了经济资源的配置缺乏市场定价和风险分散机制，进而导致经济系统运行的低效率，使得财政风险日益积聚。

1.政府主导型经济制度成因分析

历史地看，经济制度的“政府主导”、公有制特征与我国经济制度变迁的起点和过程有着密不可分的联系。正确的市场制度安排或者说“游戏规则”的缺位以及由此导致的市场失灵，决定了政府直接干预经济的必要性，特别是在转轨时期，政府在经济生活特别是转轨过程中的主导地位，从某种意义上讲成为历史的必然，政府主导的制度变迁之逻辑和轨迹内生地决定了我国经济制度必然会具有“政府主导”和公有制的特征。在我国经济转型初期，公有制经济成分在国民经济中占据了很大比重，在这种现实前提下，为保证经济转型的成功实施，必须以公有经济部门为依托。基于此，政府大力支持公有经济部门的发展就成为实现经济转型目标的唯一现实措施。从改革的具体实践看，公有经济部门在中国经济体制中的特殊地位并没有因为其长期低效率运行的事实而动摇，其低效率运行还进一步地成为各项政策持续向公有经济部门倾斜的主要推动因素。因此，转轨目标的顺利实现与公有经济部门的稳定发展有着密切的联系。

2.政府主导型金融制度的形成

在传统的计划经济体制下，公有部门的资本形成依赖国家的隐形税收体制，即国家财政通过对国有企业的垄断利润和价格租金的直接占有，吸收和控制了全社会大部分的金融剩余，再将金融剩余以年度资金预算的形式下拨到下级行政部门，形成公有经济单位的资本，此时的国家金融部门实质上已蜕化为政府的会计部门。“强财政、弱金融”的储蓄——投资过程为公有经济部门的资本形成提供了稳定的制度基础。市场化改革使公有经济部门的这种资本形成机制日趋解体。“渐进转轨”模式的路径迫切要求构建一种新的资本形成机制，以替代国家财政继续向公有经济部门注资，避免因资本投入不足而导致社会总体产出下降。因此，公有经济部门的资本形成机制变迁在国家金融体系的重建与扩展的实践中形成，“政府主导”和公有制就自然地成为我国金融制度的核心特征。

3.政府主导型制度安排与内生财政风险

国家通过其主导的高度集中的间接融资体系，主要是国有商业银行、直接融资体系（主要是国内的股票市场），吸收了绝大部分的社会金融剩余，然后通过倾斜性的信贷政策与资本市场准入政策，将稀缺的金融资源分配给低效率的公有经济部门。这种转轨的思路和具体的制度实践导致我国财政风险因素不断累积，突出地表现在以下几个方面：

第一，银行风险。主要表现为银行体系不良资产大量累积。行政干预力量实际上使银行丧失了经营风险的管理能力，也导致了公有经济部门的投资效率十分低下。长此以往，国有商业银行体系中必然会累积数额巨大的不良债权。这样的结果是：一方面是国有企业负债率居高不下，企业经营步履维艰；另一方面是国有银行系统的不良资产持续上升，国有企业的经营风险与银行体系的经营风险呈现双向累积和相互影响的态势。

第二，股市风险。主要表现为股票市场蕴积了大量风险。20世纪90年代，为深化国有企业改革，同时遏制国有商业银行不良贷款快速上升的趋势，国家对国内居民开放了A股市场。在政府掌控着上市资源的条件下，市场机制难以发挥作用，供需矛盾突出，导致股票市盈率畸高，股票市场积累了大量的泡沫。于是，一方面是股票市场的规模快速扩张，另一方面是市场配置金融资源效率持续低下，股票市场蕴积了巨大风险。

第三，内债偿还风险。政府主导型金融安排长期向低效率的公有经济部门倾斜，在亚洲金融危机期间，其后果逐渐显现出来，突出地表现为内需不足和经济增长乏力。为扭转这种不利局面，国家从1998年起开始实施积极的财政政策，大规模发行建设性国债，扩大公共支出，借以拉动经济增长，我国的债务余额规模从此开始急剧扩大。此外，目前我国政府存在巨额的隐性债务，包括政府内债余额、银行坏账、社会保险补贴以及无法统计的地方政府隐性负债等。如果国家不设法控制地方债务风险，势必有可能导致内债的偿还危机。

第四，金融风险的蔓延。在国内银、证分离的规则管制下，股市风险和银行风险在制度上存在一个“隔离墙”。但是由于金融监管部门之间缺乏信息沟通和政策协调，金融监管法律不够完善，监管层级之间出现监管行为偏差和失真，使得金融监管总体上缺乏力度，金融监管出现真空，最终导致金融市场内部风险隔离机制失效，这会导致股票市场与银行体系间的风险隔离机制实际上失去了其应有效果和功能，一旦股票市场出现大的动荡，股市危机可能会传染到整个银行体系。

尽管经济体系内部已经累积了大量的财政风险因素，特别是制度性风险因素，一些金融体系运转状况指标已经接近了国际公认的警戒水平，但是这些因素没有立即让我国金融体系面临崩溃的危险。可以说，特殊国情使得我国的财政风险也具有了鲜明的国别特征：只有具备了某些特定的风险事故触发条件时，财政风险才会构成我国经济安全的现实威胁。

（二）我国财政风险的转变机制分析

我国实施的渐进式体制转轨的一个客观结果是社会大部分的金融剩余在国企这一环节不断漏损，最终的结果是国家债务、银行不良债权和股市泡沫都处于不断地累积之中。但是由于国家对社会信用体系和金融体系的垄断和主导，政府——国有商业银行——国有企业三位一体的体制中不断漏损的金融剩余总是可以通过金融体系，特别是银行体系或资本市场，重新进入循环，这就使得整个金融体系可以在长期低效率运转的情形下依然不会发生全面崩溃的危机。从这个意义上讲，国家财政能力成为财政风险因素是否会造成实际损失或者说危机爆发的关键变量。一旦这种能力在转轨进程中被削弱，既有的体制框架就很可能无法再包容其内在制度性风险，溢出制度边界的风险就极可能会使货币危机、银行危机或债务危机成为现实，金融系统的健康运行将全面遭到破坏性打击，进而直接威胁到国家经济安全。

另外，国家财政能力的强弱主要取决于宏观经济运行状况，但宏观经济运行的不确定性以及金融改革的持续进行，使得我国财政风险问题必须受到高度关注。在改革时期，我国金融体系内部原来潜伏着的系统性风险因素已经逐渐显性化，如果此时国家在政策上出现调整失当，再加上一些外来因素的冲击和干扰，我国金融体制内生的系统性风险就有可能因此放大，最终触发系统性的金融风险事故，如货币危机、银行危机或债务危机。

1.政策调整的引致机制分析

在经济改革时期，国家各项政策的调整频度必然加快。新旧体制的摩擦与政策更替带来的各种引致因素，有可能使我国的金融制度运行发生适应性障碍，导致金融体系原有的稳定状态受到很大干扰甚至破坏，从而触发财政风险事故。这些因国家政策调整带来的风险如下：

第一，国有商业银行的转制风险。商业银行的股份制改革放大了我国的财政风险因素。股份制改革后可能产生新的制度风险，在缺乏存款保险制度和银行危机应急处理机制时，单个的银行经营风险有可能波及整个银行体系，形成全面的银行危机。另外，按照目前银行股份制改革的思路，银行将作为上市公司进入我国的资本市场。于是，资产规模庞大的银行业将与资本市场密切融合，使银行业与证券业的联动风险大大增加。

第二，国内资本市场的开放风险。随着市场化改革的深入，我国的非国有经济部门特别是民营经济部门的发展会明显增速，如果政府放松其进入资本市场的管制，国有上市企业的价值将会大大缩水，甚至有可能被排挤出资本市场。这会导致一系列后果：国有企业经营会陷入危机，导致银行不良债权上升，银行经营状况恶化；国有企业倒闭时，追求效率的非国有经济部门不可能吸纳全部的破产企业人员，由此会导致大量失业，政府被迫加大社会保障支出，结果使国家财政不堪重负，最终加大国家债务风险的现实威胁。

第三，利率市场化风险。推进利率市场化必将是未来我国金融改革的大方向。但是不可否认，利率市场化的推进很可能导致国有企业的债务危机和银行直接经营风险的加剧，进而使财政风险因素溢出制度边界。我国作为发展中国家，金融资源短缺是经济发展过程中的常态。当利率放开后，利率有可能出现大的上扬。这个结论已经被其他国家的利率市场化实践所证实。利率的升高首先对企业尤其是对国有企业带来较大的冲击。面对升高了的市场化利率，负债率普遍较高的国有企业将有可能不堪重负，进而加大债务风险，甚至破产，而且银行经营风险加剧。银行存款利率的上升，会直接加大银行的成本，导致银行利润水平下滑。此外，利率市场化还对银行的稳健经营带来严峻挑战，银行的不稳定性会大大增加，经营风险加剧。

2.金融全球化、自由化环境下外来冲击的转化机制

加入世界贸易组织（WTO）后，国内金融体系面临巨大的外在冲击，有可能触发财政风险事故。

首先，银行业风险加速暴露。金融自由化对银行体系的冲击必然导致市场竞争的加剧和市场规则的调整，这使国内银行业的风险进一步暴露，有可能导致银行整体经营危机甚至生存危机。于是，盈利能力本已十分低下的国有银行将更加难以获取经营利润，不良资产的比重可能进一步增加，财务状况可能恶化，清偿能力会逐步丧失。加入世贸组织之后，习惯于在政府呵护中生存的国有银行将进一步暴露于风险之中。

其次，资本市场将面临外来冲击的风险。证券市场的国际接轨加剧了已累积风险的现实威胁。根据1997年世界贸易组织达成的《金融服务协议》，世界贸易组织成员国必须对外开放银行、保险、证券市场，允许外国公司进入本国市场并按国民待遇进行平等竞争。从长期看，随着经济国际化、市场化进程的加深，中国股市将主要依靠股价水平的降低实现“量”的回归，股市中广大投资者的预期受到这种趋势影响，可能造成股票抛售，进而导致股市泡沫破裂，触发股市危机。从短期看，市场开放后的股票市场不可避免地会受到国际游资的冲击，导致国内股票市场产生较大的动荡，股市风险加大，可能会触发财政风险事故。

二、财政风险形成的防范机制分析

政府主导的中国制度变迁之内生逻辑和轨迹，自然地导致我国金融体系内部积聚了大量的制度性财政风险因素；经济运行轨道的转换及改革本身的目标和政策又使得这些风险因素对金融系统的威胁日益显性化和现实化；金融自由化的大背景也加速并加剧了财政风险因素的累积。这些因素的综合作用，无疑使得我国的财政风险损失发生的概率以及可能造成的实际损失大大增加，金融体系的整体运转情况及趋势不容乐观。从定性的角度来看，金融体系的危险水平已经提升到令人警惕的水平。如果处理措施不当，“达摩克利斯之剑”便会坠落，引发货币危机、金融危机或债务危机，金融系统的正常运行乃至国家经济安全就会遭到严重破坏。这种危险给我国的财政风险管理提出了很高的要求，并对其赋予了重要的战略意义。

也正因为如此，主要结合政策引致风险和外来冲击风险因素，对我国财政风险事故可能的转化机制进行了分析。提出这一事件对中国的启示是：提高债务风险意识，建立、健全我国国债规模的风险监控体系；加强债务宏观管理，调整债务结构；多渠道融资，提高政府收入比重，减少财政赤字。还要完善中国的金融制度，建好金融危机的防线：保持经常账户的基本平衡；继续吸引外国的直接投资，尤其是在基础设施部门；将国际储备保持在相对较高较安全的水平；继续控制资本账户，同时逐渐将资本市场对外开放。如果上面防线中的任何一道被冲破，都将是一个危险信号。

第一，中国实行的是有管理的浮动汇率制度，政府有责任保持汇率稳定。这种安排的可行性在于浮动汇率允许政府更灵活地控制汇率，而且人民币不是完全可兑换的货币，中国政府仍保持对资本账户强有力地控制。作为一个大国，实行有弹性的汇率政策有利于相对独立地实施本国的货币政策，从而不断化解风险及不平衡因素，防止问题的积累和不良预期可能产生的剧烈震荡。

第二，银行风险高。有一点中国与墨西哥和泰国非常相像，即三国都存在一个潜在的风险——银行系统中都有大量的呆账。资本充足率低和高不良贷款比率使得中国的银行系统异常脆弱。如果一个突发事件使得人们预期国有银行的资产流动性和偿债能力存在问题，银行挤兑就有可能发生。银行挤兑一旦发生，就会引发金融危机，通胀率上升，人民币贬值，甚至银行系统崩溃。从这一点来看，尽管这种情况发生的可能性很小，但银行系统脆弱的基本因素是存在的，潜在的风险和威胁是现实存在的。

第三，非银行金融机构风险极大。通过非银行金融机构和商业银行在这四种风险业务上的投资占其总资产比例的比较，笔者发现，非银行金融机构在每一种风险业务上的投资比例都超过了10%，在这四种业务上的投资比例都达到总资产的一半以上。而商业银行遵循保守性的原则，投资风险业务比较谨慎，其在抵押品贷款和证券投资这两种业务上投资不大，即使在不动产贷款与消费者贷款上的投资比例也远低于非银行金融机构。很明显，非银行金融机构的风险资产远远高于商业银行。

第四，由于政府管制松弛和非金融机构难以进入公司借贷业务，使得非银行金融机构风险承受力极低。当泰国中央银行于1995年中期开始采取紧缩货币政策以抑制经济过热时，股票市场和不动产市场马上大受打击。从1996年6月到1997年7月，泰国证券交易指数跌幅超过60%。非银行金融机构在不动产和消费者贷款方面的坏账急剧上升，所持有的证券大大贬值。另外，尽管非金融机构80%的贷款是完全抵押的，但这些抵押品在一个下降的经济体中价值很低。这些因素都使非金融机构在经济出现困难时马上陷入困境，从而引发整个金融部门的危机。如何加强对非银行金融机构的监管也是中国亟待解决的问题。

第五，资本市场的开放风险。从中国的实践来看，资本市场的开放有一个顺序，可能最先是政府借款为主，接着是大量的外国直接投资，然后是外国金融机构来华设立机构，逐步提供各种金融服务，再有是有限度地允许证券组合投资，最后是一个有较高监管水平的高效资本市场的全面形成。我们应清醒地认识到，开放的资本市场的建立是一个循序渐进的过程。从各国（地区）经验来看，逐步开放资本市场成功的可能性大。日本、中国台湾、韩国等的金融开放相对于其经济发展都是滞后的，尽管当时美国对它们的压力很大，总体来说它们都是成功的。墨西哥、泰国和东南亚国家的金融开放尽管速度很快，但它们却为此付出了沉重的代价。有人说泰国的金融开放是吃亏还是占了便宜，目前还说不清，理由是没有金融开放就没有泰国前一段的高速发展。这种观点有一定的道理，但笔者不禁要问：有没有这样一条路，它可以使我们走向可持续性发展的方向，而不发生这样大的危机？我们对金融监管一定要加强。金融开放要渐进的一个重要理由是我们无法在一夜之间建立好金融监管体系。发展中国家对金融业的管理水平有待提高。发展中国家的金融机构的操作水平、内部监控水平的提高需要时间。一下子就把发达国家的银行、基金和其他金融机构放进来，政府不知如何去监管，也没有手段去监管，国内的金融机构只学习现代金融工具和衍生工具，而不知如何建立内部监控系统和激励制度。金融开放与金融监管是一个相辅相成的过程。如果金融监管滞后，就可能带来风险和发生问题。