新三板三大法律节点

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自中国证券市场建立以来，由于目前关于新三板的法律还不健全，因此与全国股份转让系统和挂牌公司规定的有关领域依旧存在法律盲点。为了能够使中国“纳斯达克”（美国全国证券交易商协会自动报价表）市场能够更稳定地、更规范地持续运行下去，2013年12月13日，《国务院关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》发布。这一“决定”的颁布与实施为新三板市场的监管奠定了基础，由此对新三板市场的监管变成了一种多部门合作、层次鲜明的并且较为完善的制度规则体系。

>>深度剖析

1.国发〔2011〕38号文件

从金融市场的整体发展情况来说，每一个交易所的建设都是在促进中小微企业融资和要素的流转。虽然在这些交易所中，绝大多数交易所都能认真按照国家制定的法律法规行事，但是依旧不乏一些试图钻法律空子的交易所，这样的违法违规行为严重扰乱了金融市场的正常秩序。为了使金融市场运营更加规范，在2011年11月24日，国务院正式颁布了《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（即国发〔2011〕38号文件），提出对各类“交易场所”进行清理整顿，指出了各类“交易场所”存在的一些乱象以及潜在的风险，并提出了应该如何肃清不法现象，为工作体制提供了基本规范，明确指出了一系列禁止行为，以便使金融市场能健康、持久地发展下去。

国发〔2011〕38号文件的出台，虽然在一定程度上限制住了各类交易场所的发展，但是也明确了创新股权转让业务的界线，抹除了一些灰色地带，使现有的制度及法规政策的框架变得更加明晰，股权业务的探索也从之前的无章可循变为现在的有据可依。除此之外，这次国发〔2011〕38号文件的颁布在很大程度上维护了市场发展的自主意愿。1998年，同样属于清理整顿性质，由国务院办公厅转发证监会关于《清理整顿场外非法股票交易方案》的通知（即国办发〔1998〕10号文件）采取的就是“一刀切”的模式。文件中明确提出，“擅自设立的证券交易场所要立即关闭”，这一规定将涉嫌通过把股权或者产权拆细进行证券交易的市场都封杀掉。

从国发〔2011〕38号文件中的一些条文就能够区别出与国办发〔1998〕10号文件的不同，例如“各类交易场所要建立健全规章制度，严格遵守信息披露、公平交易和风险管理等各项规定，提高投资者风险意识和辨别能力，切实保护投资者合法权益”“建立对各类交易场所和交易产品的规范管理制度”。从这些条文就不难看出，此次清理整顿并不是只以清理为主，也重视整顿，对具有金融改革创新、市场探索价值的典型交易场所给予的是更加规范的指导性帮助。虽然在国发〔2011〕38号文件颁布之后，很多新型金融要素市场会在清理的过程中被关闭，但是设立的政策具有存在的必要性，在实际的运作过程中也将确保相对规范的新型金融要素市场能够在不断完善的监管体制下，健康、持久地发展下去。

2.国办发〔2012〕37号文件

在国发〔2011〕38号文件颁布、实施一段时间之后，2012年7月12日，《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（即国办发〔2012〕37号文件）又正式颁布，进一步明确了清理整顿的范围、政策界限以及工作要求。从整体上看，可以说国办发〔2012〕37号文件是对国发〔2011〕38号文件的细节补充。

国办发〔2012〕37号文件的颁布意味着之前的清理整顿工作已经取得了阶段性的成效，在市场实际运用的过程中，也证明了国发〔2011〕38号文件具有非常高的可操作性与适应性。在国办发〔2012〕37号文件中，对“交易所”“持续挂牌交易”“标准化合约”“大宗商品中远期交易”等概念进行了较为详细的界定，这使清理整顿的界限及对象更加明晰。

对国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件进行总体概括，可以认为这两份文件提出的整顿清理的对象，是一些变相开展类期货交易的商品交易市场、利用证券交易机制进行艺术品份额化交易的文化艺术品交易所以及贵金属交易市场等。清理整顿这类交易所，不但能够规范现有的金融交易市场，也对场外股权交易市场的影响较小。由于1998年证监会颁布了“不得拆细、不得连续、不得标准化”的硬性规定，股权交易所对政策的依托就更为充分，出现的问题也就随之变少。但是，由于政策规定较为死板，很多股权交易所采取了相应的规避措施，比如不公开发行与交易，或者将权益所有压缩至200人以下。在这种交易制度的基础上，国办发〔2012〕37号文件非常明确地指出，不得采取集合竞价、连续竞价、匿名交易、电子撮合等交易方式，可以采取依法拍卖、协议转让等方式。

2014年11月27日，云南证监局官方网站以《云南省政府召开专题会议，加快推进清理整顿收尾》为题发表了一篇工作动态，称泛亚有色金属交易所仍然存在违规行为，且风险巨大。这一披露信息充分显示了中央领导层对地方监管层权力的下放，也符合国发〔2011〕38号文件的规定。

国办发〔2012〕37号文件的最终目的是完善整个金融市场的监管模式，并且在控制风险的前提下，对交易方式做出适当的调整。从其内容中不难看出，证监会已经将监管权力逐步下放至地方监管层。通过本次清理整顿，天津、重庆等城市的主要股权交易所得到了进一步发展的保障。也正是股权交易所在这些地区的成功运行，使股权交易所的规范模式得以在全国范围内推行，以规范化运营的区域性场外股权交易市场为基点，建起了全国性场外股权交易市场，最终将其建设成为一个统一监管与地方监管相结合的双层次交易市场。

3.证监会公告〔2012〕20号

2012年8月23日，证监会发布《关于规范证券公司参与区域性股权交易市场的指导意见（试行）》（即证监会公告〔2012〕20号）。在整个金融市场发展的过程中，证监会公告〔2012〕20号是中国多层次资本市场建设与发展的重要里程碑，具有非常重要的意义。证监会公告〔2012〕20号的推行，在整体上推动了区域性股权交易市场的健康发展，从引导证券公司规范参与区域性股权交易市场的相关业务出发，进而为中小微型企业提供更好的交易平台。

对证监会公告〔2012〕20号的认识可以从以下四个方面进行分析：

（1）官方首次明确表态，振奋人心。

证监会公告〔2012〕20号是有史以来第一次以官方文件的形式承认多层次资本市场的组成部分中包含了区域性股权交易市场，并且对中小微企业的股权交易和融资以及激活民间资本流动起到了十分重要的推动作用，也对加强实体经济建设有着非常重要的意义。

（2）调动证券公司的参与积极性。

根据国发〔2011〕38号文件和国办发〔2012〕37号文件的要求，结合区域性市场清理整顿工作的需要，证监会公告〔2012〕20号对证券公司规范参与区域性股份交易市场提出了原则性要求。中明确指出，证券公司要想进入区域性市场，可以通过两种方式：一是作为区域性市场的股东来参与市场管理并开展相关的业务；二是作为区域性市场会员开展相关业务。从目前的金融市场来看，证券公司是业务综合性非常强、客户资源非常丰富的金融机构。如果证券公司能够参与区域性市场业务，那么就能够不断地为区域性市场的发展提供更多的客户资源及人才支持，也利于提高市场的整体资金实力和管理水平。从长远角度上说，这样的参与可以增加区域市场的可持续发展性；但是，从中国已有的区域市场的发展情况来看，证券公司对参与区域市场的积极性并不高。因此，想要调动证券公司的参与积极性，还需要更多的政策支持。

（3）为全国性股权交易市场的建设奠定基础。

经过一段时间的继续摸索和发展，根据对区域性股权交易市场的管理经验，具体结合中国场外股权市场的实践结果，随着时机的成熟，我们就可以确立双层递进的全国性股权场外交易市场体系。

（4）对区域性股权市场做出明确界定。

区域性股权交易市场是为市场所在区域内的特定企业提供股权、债券的转让和融资建立的私募市场。证监会公告〔2012〕20号界定区域性股权交易市场的服务范围是在本省行政区内的中小微企业，融资形式以私募融资为主，交易品种既包括有价证券，也包括股权。市场的最基本功能是为企业提供股权、债券的转让和融资平台。但是，就目前的情况来看，由于行政区域的规划和地方保护主义的存在，场外市场在行政区形成资源垄断的现象依旧存在。

>>要点突击

（1）国发〔2011〕38号文件旨在规范整个电子交易行业，这项工作需要各部委联合行动，但由于该文件在某些具体用词上对参与各方的权责安排不甚清晰，因此民间也曾一度怀疑其真实性。

（2）在国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件，以及证监会公告〔2012〕20号三大文件制定后，对新三板市场的监管成功变成了一种多部门合作、层次鲜明且制度完善的规则体系，这为日后新三板市场的健康运行、蓬勃发展埋下了伏笔。