产业政策的局限性与企业行为的扭曲

三、产业政策的局限性与企业行为的扭曲

（一）产业政策的局限性

1.政策的非中立性

产业政策的基本作用是弥补价格机制下资源分配中的“市场失灵”，在市场机制不健全、“市场失灵”普遍存在，或者单靠市场机制无法调整有效需求和有效供给时，产业政策是有效的。然而，随着经济的发展，在市场机制逐渐完善的情况下，如果仍然实施原有的产业政策，那么，“市场失灵”就会经常发生，“政府失灵”也难以避免。此时，在产业间资源分配方面，应该采取放宽和取消进入壁垒、价格及数量管制等比较中立的政策，替代原有的培育及保护成长产业和衰退产业等非中立的政策。然而，产业政策被作为实现“赶超发达国家”，“增强产业国际竞争力”的手段，而当这些目标实现后，在市场机制不断完善的前提下，日本仍继续沿用原有的产业政策，这反而扭曲了市场机制，妨碍了企业间的有效竞争。

2.政策目标的偏离

在赶超阶段，产业振兴和经济发展是全社会至高无上的奋斗目标，所以政府采取各种政策措施来推进产业政策很容易获得一致的赞同。但是，当赶超目标实现后，振兴产业这一产业政策的目标开始逐渐偏离增进社会福利的经济及社会政策目标。具体地表现为：产业政策过度重视产业的发展而忽视环境保护和充实社会资本，过度重视产业和企业的扩张而轻视消费者的利益。这种政策目标的偏离不仅损害了产业政策的运用效果，还妨碍了经济及社会目标的实现，其结果是阻碍了产业结构的进一步升级和经济及社会的均衡发展。

3.与产业及企业期望的偏离

日本企业习惯于在产业政策的框架中寻求自身的发展，因此当竞争条件发生变化或经济出现衰退时，首先不是通过自主努力来调整产业结构，而更多的是强烈要求政府扩大实施诸如增加禁止垄断法的不适用条款、限制市场竞争等产业组织政策。政治家及官员为了确保自身利益和经济发展的稳定，经常屈服于业界团体的压力，采取法律管制和强化“行政指导”等措施。产业政策下形成的这种政府和企业之间的特殊关系破坏了市场机制的功能，延误了产业及企业的结构调整。同时，在产业政策的支持下发展起来的日本企业为了寻求业务领域的扩大和更进一步的发展，则强烈要求政府放松管制。但是，修改原有以产业结构政策为核心的产业政策的基本框架所需要的民主程序，又经常延误新的产业政策的制定和实施，也延误了产业及企业应对市场化、信息化及全球化的决策。

4.政策成本的递增

第二次世界大战后至1970年代，日本产业政策的目标被明确地定为经济复兴和赶超发达国家。为了实现这个目标，政府实施了积极的产业结构政策。具体的做法是通过财政和金融政策给予经济上的激励，或通过对资源的国家管理，将资源集中到预先选定的目标产业。当时，受保护及扶持的产业与未受保护及扶持的产业之间存在着不公平，但由于政策收益比政策成本要大，因此可以说对整体经济发展作出了贡献。然而，随着市场化、国际化和全球化的进展，产业政策的目标设定、手段选择等变得更加困难，目标产业的选定近乎不可能，产业扶持也很难产生预期的效果，因此，政策成本呈递增趋势，大大超出了政策收益。

5.政策判断的失误

从世界上来看，日本政府官员是很优秀的，他们从不怀疑自己的政策判断能力。然而，在政治家和业界团体的强烈干预下，官员的政策判断常常偏离现实。首先，经常把产品价格下跌、企业赤字增加及破产看作是“过度竞争”状态，因而容忍价格卡特尔和产量调整；同时，经常把结成萧条卡特尔及合理化卡特尔等合法化，由此助长生产过剩企业间的“协调”行为，使得本该被淘汰的无效率企业得以存在下去。

1970年代以后，日本的产业政策从以往发现和扶持目标产业的积极型政策向保护劣势产业的消极型政策转变。而且，虽然相关法律都是有时效的，但在现实中一经采用就有了永久化的倾向。为防止“过度竞争”而采用的产业合理化政策虽说有一定的效果，但是其副作用也延续至今。

6.政策转换的迟钝

在战后初期阶段，以赶超为核心的日本产业政策能在一定程度上得到国际社会的理解。然而，当日本实现了高速增长，并成为仅次于美国的第二经济大国之后，日本原有的产业政策成为引发与发达国家之间经济和贸易摩擦的原因。特别是新兴工业化国家和地区随着工业化的进展和国际竞争力的提高，在国际市场上与日本展开了激烈的竞争。于是，日本成为被赶超的对象，同时承受着来自发达国家要求开放国内市场的压力和来自新型工业化国家和地区在国际市场上的竞争，因而必须被迫调整原有的产业政策。

然而，面对上述情况，日本的产业政策依然重视在原有产业内部进行结构调整，忽视以放宽管制为核心的竞争促进政策，采取有悖于公正贸易的措施，为保护国内企业而排斥外国企业。结果导致日本企业无法超越原有的产业框架，并通过进入新的产业领域来确立新的主导产业，因而没有赶上1990年代信息化及全球化的潮流。

（二）企业行为的扭曲

1.主银行体制的变异

随着日本经济从资金不足向资金过剩的转变，主银行体制正在发生变异，特别是随着产业政策目标的偏离及产业和企业期望的偏离，企业对主银行的期望也发生了很大变化。首先，企业对主银行的要求从融资转变为在发行债券时提供服务，而且伴随着金融自由化和国际化的进展，资金雄厚的大企业脱离银行的倾向趋强；其次，由于企业经营的多样化和国际化，主银行对企业的监督成本和信息生产成本不断提高；再次，主银行无法履行对经营不善的企业实施救助的承诺，开始优先考虑自身的利益。

2.互相持股的弊端

经济自由化和国际化的潮流大大改变了日本企业的经营环境，使企业互相持股的弊端日益显现。首先，互相持股在给予经营者过大的决策权和利润分配权的同时，并未在制度上建立起监督经营者行为的机制，长期经营战略的制定和执行时常出现失误，因而降低了整体的经营效率。泡沫经济时期远远超出实际需求的企业长期设备投资既是之后设备过剩的原因，也是长期经济萧条的原因之一。从国际上来看，互相持股排斥外国企业的资本参与，是激化对外经济贸易摩擦的原因。此外，经营者对企业的强大控制力造成企业组织的僵化，延误了企业及产业的结构调整。

3.企业间分工体系的非竞争性

产业政策下形成的日本企业间的分工体制排斥新企业的进入，阻碍企业间的竞争，容易形成垄断。首先，企业间的长期和连续交易以及承包关系即使对交易双方来说是有效率的，但却成为第三者进入的壁垒。尤其是在日本的流通领域存在更多的非竞争要素，结成卡特尔的可能性最大。例如，流通领域中制造企业和销售企业之间长期及连续的交易关系，妨碍了存在竞争关系的其他制造企业（尤其是外国企业）的市场进入。此外，与消费者利益相比，更加重视企业利益的日本产业政策，从另一个侧面支持了企业间的长期及连续交易，并默认由此产生的超额利润，结果大大损害了消费者的利益。对此，日本的禁止垄断法设有许多不适用条款，其运用直到最近还有相当的随意性。

4.雇用制度的制约

在生产技术和经营技术高度发展的情况下，适应特定企业的特殊熟练技能的存在意义正在降低，培养适应性强并能在企业间流动的劳动力的要求进一步提高。而日本劳动力市场“内部化”的结果，则把劳动力固定在特定的企业，使劳动力无法适应信息化和全球化。而且，终身雇用制和年功序列制已不适应老龄化社会的进展，是企业失去活力及市场机制无法充分发挥作用的原因。在年功序列制下，工资成为固定成本而具有刚性，职工的年龄越大，工资成本也越高。尤其是在经济衰退时期，过剩人员的调整变得困难，工资作为固定成本会降低企业的正常利润，从而影响企业的正常经营。

5.“政官企”黏合结构的恶果

日本产业政策的失误及政策转换的迟钝源于政策形成中“政官企”的黏合结构。政治家和政府各部门对产业发展有着各自不同的期望，为了追求各自的权益而实施各种宽泛的产业政策。施政者允许某个产业通过建立卡特尔获取超额利润，作为交换条件，当然要求企业的行为要符合实施这些规则的官员的利益和批准这些规则的政治家的利益。另一方面，产业界等各利益集团也对政治家及官员展开游说，让其实施使自身利益最大化的政策。在重视关系的日本社会，政府实施管制时也同样重视关系，越是强势的业界团体，所能获得的利益就越多，在有势力的政治家所在选区的企业以及选票集中区域的利益集团就能享受更优厚的待遇。这种“政官企”的黏合结构打开了政界及企业界的腐败之门，其结果，不仅是“市场失灵”，就连“政府失灵”和“政治失灵”也时常发生^[10]。