我国政府公共部门设置与划分

2.2　我国政府公共部门设置与划分

2.2.1我国政府公共部门设置

长期以来，我国公共部门分类当中存在着综合管理职能与专业管理职能配置不科学的普遍问题。综合管理部门权力过于集中，行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策。鉴于公共部门在市场经济中的重要地位，改革开放以后，我国政府职能也朝着市场规制的方向实现了大幅度扩张。随着公共部门功能扩张和财政支出的压力，公共部门逐渐意识到提高政府绩效、服务水平以及建立政府使用资源的责任机制的重要性。绩效评价与管理也正是在这个层面上被提到公共部门管理的议程。1997年颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定:组成部门履行基本行政管理职能;直属机构主管某项专门业务，具有独立的行政管理职能;部委管理的国家局由组成部门管理，行使行政管理职能;在设立或撤并权限上，组成部门由全国人大决定，后两者由国务院自行决定。^[10]在我国，政府从中央到地方有5个层级，不可能也不必要建立完全统一的绩效标准。应根据管理职能和管辖范围，运用统一的原则和要求，结合各个部门的实际，分别制定具体标准。负责宏观调控的综合决策部门与负责提供公共服务的执行部门要有不同的标准，中央和省级政府与基层政府要有不同的标准，政府机关内部各个级别也要有不同标准。^[11]现阶段伴随着中国经济社会的高速发展，中国的改革开放逐渐步入了深水区，一方面面临着难得的发展机遇期，另一方面又处在社会矛盾的多发期。中国的现实发展急需建立一个廉洁高效、勤政务实、运转协调、行为规范的公共部门运作系统，以此加强对公共部门的绩效评价，切实解决发展中存在的突出问题，为推动行政管理体制改革创造一个良好的条件，从而实现通过绩效评价建立服务型、法治型、节约型、廉洁高效型的行政管理模式。

公共部门的分类是一项非常严肃与审慎的政府行为，它既是整个公共管理行为与公共服务活动的基础，又构成了整个公共部门运作流程的先导。自1998年起，我国先后进行了3次全国范围的政府机构改革。通过这些具有延续性的政府机构改革，我国政府公共机构分类设置日渐精干集成，政府运作更加协调，“大部制”的推进更是对公共部门分类的一大创新。但整体而言，当前我国政府机构数量仍然较多，部门林立、职能交叉、权责不明、协调不畅、互相冲突的现象严重。这些问题的存在，需要我们进一步理清改革思路，探索新的公共部门分类改革路径。十七大报告提出的“大部门”政府体制，有利于整合统一职能、健全部门间协调配合机制，预示着一种全新的改革方向。^[12]针对不同行政层级，我国公共部门分类也各有不同。根据我国宪法规定，我国是单一制国家，我国国家结构形式分为“省县乡”三级体制，按照中央政府统一领导、地方政府分级管理的原则，形成了由上至下的“金字塔式”政府层级结构。1949年以来，中国地方政府层次经历了很多变化，不同时期存在不同特点，当代中国地方政府层级体制的特点有行政层级的多样化、行政层次的多变性及准层次的增多。在层次多样化的情况下，其主导模式也有过多次变化。主导模式是指由全国绝大多数地方行政单位形成的地方行政层级体系。在现实当中，地方政府层级结构的运转依靠自上而下的层级“势能”推动。下级政府是上级政府派出的代表单位，各级政府的权限按等级划分，并呈现逐级递减特征。为了更好地管理下级政府，上一级政府的各部门在下级政府中设置对口的机构，因此，各级政府具有很强的同构性。总的说来，当代中国地方政府体系的层级结构是省地县乡四级制与准四级制并存，以四级制为主。具体而言，不同层级政府公共部门的分类也各有千秋，在遵循下级服从上级的前提条件下，各级各类公共部门的分类又有着具体差异。由于本书旨在探讨地方政府公共部门的分类设置问题，因此，关于我国中央政府历次机构改革的历程就不再赘述。

1.省级公共部门

《地方组织法》规定，按照中央统一领导和垂直管理原则，省级人民政府参照国务院职能部门的设立情况和根据本行政区域内的实际需要，设立必要的工作部门。为适应形势的发展，国家自1999年开始对地方政府组成机构进行改革，2000年省级政府机构改革基本完成，由于省情有别，有些省的机构设置有所不同，目前，省、自治区、直辖市人民政府一般设有50多个公共部门，除办公机构外，其他行政机关可以分为以下四类:一是政治与行政综合管理机构，如监察、公安、民政、国家安全、司法、外事、人事、民族宗教事务、外事侨务等厅、局、委员会或办公室;二是财政经济综合管理机构，如发展计划、经济贸易等委员会，财政、审计、税务、统计、劳动和社会保障、建设、环境保护等厅、局;三是财政经济专业管理机构，如信息产业、农业、林业、水利、工商行政、交通等厅、局、委员会;四是科学、教育、文化、卫生管理机构，如教育、卫生、文化、广播电视、电影、新闻出版、科学技术、体育运动、计生等厅、局、委员会。

特别行政区政府的行政机构与省、直辖市、自治区政府行政机构有所不同。以香港地区为例，特别行政区政府的行政机构有政务机构和财经机构两类。政务机构包括公务人员事务局、民政事务局、保安局、政制及内地事务局、教育局、环境运输及房屋局、卫生福利及食物局;财经机构包括财政事务及库务局、工商及科技局、经济发展及劳工局。局下面还设“署”、“处”机构。

2.地级公共部门

新中国成立以来，随着地级市人民政府职权的变化，其行政机构也屡经变迁。近年来，为了适应市场经济发展的要求，地级市人民政府的行政机构有了大的调整，目前主要分为必设机构和因地制宜设置的机构，受本级人民政府的统一领导，并且依照法律或行政法规的规定，受上级人民政府主管部门的业务指导或领导。地级市人民政府因具体管理的范围和内容不同，其所设立的行政机构在名称和数量上不尽相同，但大致与省级人民政府的行政机构相对应，一般而言，设有局、委员会和办公室等四五十个工作部门。

3.县级公共部门

人民政府的行政机构数量多，差异大，情况复杂，但就其性质而言，大体可分为三类:直属工作部门，包括计委、经委、农委、科委、体委、民政、财政、公安、工商、税务、劳动和社会保障、国土资源、教育、卫生、交通、农林、审计、广播电视等局或科;直属办事机构，包括政府办公室、外事办、计生办、财贸办、人防办、办公室等;其他直属机构，主要指双重领导单位，包括电力局、邮电局、气象局、外贸局、保险公司分公司、银行支行等。县级市、市辖区人民政府还设有市政管理所需要的工作机构，如公用事业局、城建局、房地产局、环保局、住宅办公室等。

4.乡镇级公共部门

乡级人民政府的行政机构设置各地差别较大，但按照所属关系，大体可分为三类:直属办公机构，包括乡(镇)政府办公室、经贸办公室、农业办公室、民政司法办公室、文教卫生办公室、计划生育办公室、乡村规划建设办公室、政法办公室等;企事业机构，包括县设在乡镇的农技站、经管站、兽医站、水利站、林业站、食品站、文化站、广播站、卫生院等;双重领导机构，包括县人民政府职能部门设在乡、镇的派出机构，如公安派出所、工商所、税务所、财政所、信用社、农业银行营业所等，其工作对象是乡镇，接受县人民政府职能部门的领导，在一定程度上也接受乡、镇级人民政府的领导或指导。

2.2.2我国政府公共部门划分

在我国现阶段国情下，根据目前我国已有的实践摸索和理论探讨，政府公共部门又可分为党的机关和政府公共部门两大类。党的机关和政府公共部门相互交叉，又各有区别，构成了一套结构庞杂的组织结构体系，不同部门分管不同性质的工作，承担不同的业务职能，这就决定了它们与群众的联系密切程度不一，工作重点也有所不同。党的机关和政府公共部门中有的部门并不直接向群众提供服务，而是为其内部其他职能部门服务。工作中有的与经济发展关系密切，有的为群众日常生活服务，有的则是执法管制和监督部门。如何将各具特点的党的机关和政府公共部门统合到整体性的绩效评价框架当中，并且能够对其工作表现做出客观公正的评价，这就需要基本的比较和鉴别，需要参与对比的事务归纳出某些共性。要对党的机关和政府公共部门进行合理分类，使它们具有客观可比性，需要从各个部门履行的职责出发，结合其服务对象的种类和工作侧重点来划分类型。

1.我国当前公共部门分类设置的基本原则

(1)各部门履行职责和服务对象相似性的原则。根据工作性质、职责范围、工作难度、基础条件和工作对象与环境等，将党的机关和政府公共部门合理划分成不同的类型。例如，可以按照与群众生活紧密相连的部门，在党的机关和政府公共部门各部门之间起着协调作用的部门等标准做出相应的分类;另外，也可以按照部门的服务对象有所区别的情况进行分类，如一些部门主要服务企业，一些部门主要服务群众，一些部门主要服务于内部部门等。界定清晰其主要的职责和服务的对象，可以更好地对党的机关和政府公共部门进行分类。

(2)服务对象与调查方法相对应的原则。由于服务对象分为不同的类型，因此要使得绩效评价有效地覆盖到每一类人群，就需要结合不同类型服务对象的特点来设定抽样和调查方法，例如，对于一些窗口单位，可以采用直接到单位的办事窗口进行随机拦截填写调查问卷的方法。

(3)有利于评价过程和最终结果相比较的原则。各类部门可以根据其主要职责和面对的服务对象的近似性来进行分类比较，避免“大排名”的不公平现象，各个部门都能够看到和自己职责相似的部门的表现，包括好的方面和不足之处，以便学习经验和改进工作，这样更有针对性和说服力。

(4)总体一致，内部有所区别的原则。在总体评价上各个部门遵循同一个标准的前提下，同一个类别的部门又可以根据服务职责特征的不同再进行细分类别，如:在同一类部门中再根据开展工作力度强弱的标准进行细分类别。这样既集中体现共性，又体现个性，使每一个部门在总体中能够进行不同类别和不同部门的交叉比较，同时也能在每一类当中相互比较。

(5)综合部门与专业管理部门的平衡关系原则，做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“宏观管理”、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。

2.我国当前公共部门分类设置的基本方法

党的机关和政府公共部门通常是按照职能范围来划分部门的，而群众则是从自己的需求出发来与党的机关和政府公共部门接触的。角度不同，划分类别也有所不同，综合来看，我国当前公共部门分类设置可以按照如下方法进行:

(1)主要服务对象同一性。党的机关和政府公共部门的工作职责中，有重点职责和非重点职责，重点职责是指这个部门的重点工作是面对什么样的服务对象，服务对象是一致的，那么服务对象的期望和要求就有相似性。在分类时，可以先看部门重点服务的对象，可以将重点服务对象一致的部门归在一类。

(2)工作领域相似性。尽管各个党的机关和政府公共部门的职责都不一样，但是从宏观的工作层面却可以分出类别，例如经济管理部门、社会服务部门、公用事业部门、行政执法部门、党群机关部门等。

(3)工作力度的强弱相近性。根据各类部门在各自工作领域执行工作的力度大小可以进行分类，例如服务于基层的党的机关和政府公共部门可以分为有下设派出机构的部门和没有下设派出机构的部门。有下设派出机构的部门在基层开展工作力度大，没有下设派出机构的部门在基层开展工作力度相对稍弱。

此外，也有学者根据实际情况提出其他一些分类方法，比如依照公共部门业务范围，将公共部门细分为业务机关和辅助机关，其中前者又进一步细分为综合性管理机关和专门性管理机关。业务机关指活动内容就是实现整个行政组织的目标、任务的机构，它直接履行政府的政治、经济、文化、教育、卫生、科技等社会服务职能，是与社会民众发生直接关系的组织。其中，综合性管理机关是指管理业务具有综合性，管理对象跨部门、跨行业的机关。专门性管理机关是指管理业务具有专门性、管理对象比较单一的机关，如教育部、农业部、交通部、林业局等。而辅助机关是指活动内容直接为业务机关服务、间接为实现整个行政组织目标服务的机关。辅助机关处于统率机关的从属地位，具有辅助性质。^[13]还有一种分类是根据公共部门在整个公共过程中的职责和作用来划分，具体分解为决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关以及监察机关等;根据公共部门的生命周期和从属关系，将公共部门细分为常设机关、临时机关、派出机关和分支机关等;也有学者主张公共部门分类应该围绕政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四类职能定位，以职能为横向主线、以权力/程序运行为纵向主线，综合设计政府部门结构。^[14]

根据上述方法，我国当前公共部门的横向分类设置有以下几种基本类型^[15]:

第一，按管理职能和组织目标分工。每级政府可分为综合部门、职能部门和直属部门。如国务院各级人民政府的办公厅(室)是综合部门，负责带有综合性、秘书性的事务，不直接主管某项业务;国务院所属各部委和地方各级人民政府所属的厅、局、处等同职能部门，分管独立的产业或社会事务;专利局、统计局等直属部门，主管某一方面的专门业务——这些部门之间的地位是平等的。各自的行政目标、业务范围和权力责任都自成体系，相互之间没有隶属和服从的关系。

第二，按行政管理的不同环节分工，行政管理过程有决策、执行、信息反馈和监督等环节。根据这些管理的不同环节划分为决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，各部门各司其职，职责明确，分工清楚，有利于提高行政管理的整体效能。

第三，按服务对象分工。通过确定相应的服务对象设立专门机构加强管理，如国务院侨务办公室负责有关归侨的问题等。

总之，依法明确各级政府及其职能部门的职责权限。积极推进公共部门绩效评价，迫切需要在转变政府职能的基础上，进一步明确地方政府的职能定位。我国行政体制改革的基本目标是建立和完善公共行政体制。在公共行政体制下，政府的基本职能就是公共管理和公共服务。当某个公共部门履行某种职能却没有带来规模经济效益或者反而产生严重外部效应的时候，该项职能应该上移或者合并归入相关的同级公共部门，以便降低行政成本，将外部效应内部化。中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出“要实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。为此，中央要求“各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展”。中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》也明确要求“地方各级政府要结合实际，在全面履行职责的基础上，突出各层级政府履行职责的重点”。从政府职能转变到突出各级政府履行职能的重点，再到依法对各级政府职能进行科学合理定位，是政府职能转变的继续和深化，更是推行公共部门绩效评价的基础和前提。在实践当中，我国政府公共部门的职能定位基本可以界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大类，职能行使的基本程序是决策、执行和监督相协调。围绕这四类职能定位对现有政府公共部门的职能进行亚职能解析，根据职能同类原则对部门进行优化组合。在职能行使程序上，统一行使决策和监督职能，分类行使执行职能。强化部门首长的部门间协调作用，围绕决策、执行和监督职能并辅之以核心执行职能建立首长间的分工与合作关系，完善部门间协调制度;坚持部门首长负责制，注重以亚职能为主线建立部门领导间的分工与合作关系。^[16]

2.2.3公共部门的“大部制”改革

按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。

2008年党的十七大报告提出“大部制”改革的思路，开启了我国公共部门分类设置的革新，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要的现实意义。大部制改革是对我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措。其基本原理在于，为推进政府事务综合管理与协调，按照政府综合管理职能合并政府部门，组成以大部门为基本架构的政府组织体制，这也是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，其优势在于有效扩大一个公共部门所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，它可以有效化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能，降低行政成本，此外，大部制的推行也有利于将“行政问责制”落到实处，有助于责任政府的建设。

换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大公共部门，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共管理与公共服务的需要。

前瞻大部制改革的推进，可以预见的是，大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，在地方层面的大部门制改革当中，地方各级政府能够沿袭中央政府的改革方向，因地制宜地合理设置部门，显然也是有利于政令上通下达，有助于具有中国特色的公共部门管理改革创新的传承与光大。

在我国的改革发展实践当中，要实现公共部门合理分类设置，必须注意以下问题:其一，要适应市场经济发展的需要。强化宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。其二，要回应社会发展的需要。扩展社会职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。其三，要考虑利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益和行业利益的平衡，既要合理配置利益机制，又要防止追逐违法利益。其四，要回应技术发展的需要。减少管理层级，实行扁平化管理。其五，要注重统筹协调。有机合并与整合相近职能，避免职能交叉，相互扯皮;健全政府权责体系，形成部门间和层级间合理的权责构成;减少管理环节和层次，优化结构;整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能;有效平衡不同公共部门之间决策权、执行权与监督权的制约性协调。最后还要注重具体适用性，形成包括中央和地方政府，近期和远期改革的整体方案;对国务院和省市以下政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性;对东部、西部、中部和东北地区政府改革提出适应地区经济社会发展状况的指导;既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可操作性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成分。与此同时，我们还需要注意:在公共部门合理分工管理的情况下，无论是有隶属关系的行政机关之间，还是无隶属关系的行政机关之间，都会因履行职能而发生关系。如果部门之间存在职能交叉，这种关系会显得错综复杂，因为职能交叉可能形成多种行政权力在同一管理对象上共同发生作用的情形，使得各管理部门的职责权限划分、各项管理活动的平滑衔接、各项管理活动的整体平衡等面临极大困难，而一旦协调工作不到位，就会造成管理混乱、管理效率降低、管理平衡被打破，最终偏离政府公共管理的总体目标。因此，行政协调问题的提出及其相关法律制度的建立有着极为重要的意义。鉴于此，我国法律应对行政协调制度作出明确而具体的规定，包括协调部门及协调方法与程序，协调意见的表达、采纳与执行，法律责任，旨在集中解决部门职能交叉、事权冲突、利益冲突等问题。