社会工作的国际经验

四、社会工作的国际经验

（一）中国香港、新加坡、韩国和中国台湾的社会工作模式⁽²⁰⁾

中国香港、新加坡、韩国和中国台湾比亚洲太平洋区域的大部分其他国家（地区）在经济上更繁荣，工业化程度也更高。在过去的40年里，这些国家和地区经历了国民生产总值的快速增长，收入分配更趋于合理，失业率降低的这样一个发展过程。

在亚洲新兴工业化国家与地区中，提供社会福利在某种程度上被认为是政府的责任，社会工作作为一种专门职业也得到官方的正式认可。要了解亚洲这些新兴国家或地区的社会福利和社会工作，首先就要弄清每个国家或地区在社会福利工作方面的所作所为，弄清家庭、文化和政府对整个社会的影响。

1.社会工作角色类型

在这些新兴工业化国家或地区中，处理社会问题的能力是随着政府介入社会事务的程度不同而确定的。在大部分新兴工业化国家与地区中，从事社会工作的人员往往缺乏专业方面的教育。这些国家中社会工作者最基本的功能就是制定社会政策、社会行政管理及提供直接的社会服务。

在社会政策的层面来看，社会福利政策的介入经常是政府的或道义的责任，并且不可避免地与经济发展联系在一起。这四个国家或地区的政府部门都已制定了社会福利计划方针政策，并有一套经过精选的社会福利援助体系。新兴工业化国家或地区本身所具有的一些资源，如特定的社会福利思想观念、劳工运动以及特殊的政权构架等都可能对塑造这四个新兴工业化国家或地区的现代社会福利制度起到决定作用。因此，这些国家与地区的社会福利政策的特点都很明显：首先，社会救济的原则只是为保证人民的最低生活水平提供保障，而且提供社会福利服务的数量方面要根据国民经济发展的情况而定。其次，在韩国和中国台湾，社会福利政策是以提供社会福利给儿童、老人、残疾人和穷人为目标的，而在中国香港和新加坡，社会福利政策则更着重于解决公共住宅、提供医疗护理、改善劳工福利和照顾护理老人等方面的社会问题。最后，在所有的这几个新兴工业化国家与地区中，所制定的社会福利政策仍只是初级的，并没有得到充分的发展，且缺乏制度性的框架结构。

社会福利行政管理权力下放，在这些新兴工业化国家与地区相当普遍。权力下放主要有两种类型：一种类型是像中国香港那样根据本地特点下放权力；另一种是像新加坡、中国台湾和韩国那样，在中央政府控制的框架内，把权力下放到低层的组织机构单位。在这些新兴工业化国家与地区中，社会工作者的行政管理功能集中在制定计划和管理涉及到政府和经济的社会福利服务事业，以及有关调拨分配国家或地区资源满足社会需要方面的事务。但从影响国家社会福利发展的政府的和经济方面的因素等更为广泛的背景来看，社会事务行政管理直接与社会工作行业联系在一起是有利于社会福利事业发展的。

在这些新兴工业化国家或地区中，社会工作者分属于各种各样的社会服务系统。如社会服务机构、公共援助组织、心理健康服务机构、不良行为惩治与缓刑机构、家庭福利服务机构、老人服务机构以及康复中心。例如在中国台湾，大部分社会工作人员被分配到地方社会服务部门。由于只对本地理区域的人口负责，而忽略了根据条例法规所应承担的社会工作任务，也就妨碍了具有享有社会福利服务资格的人员享受社会服务。另外，比如中国香港，虽然也能得到政府社会福利部门的资助，但大部分直接的社会工作服务都是由社会工作志愿者机构提供，包括家庭服务、儿童看护服务、康复服务、老人服务以及社区发展规划事业。可以说中国香港的社会工作志愿者服务机构是独一无二的。

新兴工业化国家与地区的社会工作者现已明确意识到了家庭和社区在社会工作中的重要性，并已着手发展社团工作及社区社会工作，以确保接受服务者能充分利用社会福利设施。

2.社会工作专业教育及培训

亚洲四个新兴国家或地区的社会工作计划包括提供专业教育培训、专业证书教育和学士、硕士、博士学位学历教育，并已建立起符合国际社会工作教育标准的院校网络。例如：新加坡国立大学社会工作及心理学系的全体教员几乎都有博士学位。

这些新兴工业化国家或地区大部分社会工作院校都是亚洲太平洋社会工作教育协会（APASWE）的成员。这是一个大约拥有130个成员、由从事社会工作教育院校和教育工作者组成的实力雄厚的协会。亚洲太平洋地区社会工作专题研讨会每两年举行一次，目的是为这个地区的社会工作专业教育工作者和从事专业社会工作人员之间提供一个学术的和实践经验的交流平台。

目前，韩国的社会工作教育远超其他几个国家与地区。比其他几个亚洲新兴工业化国家与地区的总的社会工作专业教育计划加在一起还多。韩国在EWHA女子大学设立了社会工作专业教育计划，开始支持把社会工作作为一种专门化的职业加以对待。除了两所能自主授予社会工作专业学位的院校外，中国台湾大多数的社会工作教育计划都隶属于大学及学院里的社会学系。新加坡仅有一所有社会工作教育计划的大学，但这个教育计划提供学士、硕士及博士学位的教育课程。1961年，随着社会工作教育培训基金的设立，中国香港也开始在社会工作专业教育方面发展了许多高质量的专业学位教育计划。

3.社会工作面临的挑战

在这四个新兴工业化国家或地区，虽然经济的高速增长非常有利于调动可支配的收入以应付社会福利开支，但它们仍然面临着严重的社会隐患，这些隐患对经济发展造成了严重的挑战：自20世纪70年代以来，这些新兴工业化国家或地区的大部分社会福利计划，只是经济和社会两部门的政策制订者之间偶然为某一些共同目的而进行的相互合作及相互冲突的结果。经济制度的制定及基本的经济决策，仍是政府部门工作的重心，占据着支配地位，而有关社会工作的目标和政策的决策方案计划仍只是处于一种相当次要的角色地位。因此，保持经济平稳增长和社会分配一定程度的公平，仍是对政府工作的一个主要挑战。

（二）美国的社会工作模式⁽²¹⁾

1.历史发展进程

在历史上，美国社会福利主要立足于英国的模式和传统之上。在17世纪初期通过的伊丽莎白穷人法案，现在仍然具有很大的影响力。自19世纪以来，美国的社会福利政策主要是由两种思潮所主导，即提倡竞争的个人主义价值理念和市场经济的实效性思想。政府采取自由放任主义态度，支持和鼓励建立自由企业市场体制。

20世纪30年代的经济大萧条，彻底改变了美国还在考虑政府是否有必要扮演一个更为积极主动的角色的态度。根据美国新政计划，在总统罗斯福的领导下，发动了一场在经济大萧条时期对付失业和贫穷的战争，由此进入了社会福利发展的一个新时期。这些法规性的新政计划的基石就是1935年的《社会安全保障法案》。这个法案把有能力工作的人和无能力工作的人区分开来，分别对待。

20世纪80年代以来，里根政府要求由民营部门，而不是公共部门承担起规划设计、管理及提供社会福利的责任。里根总统是一个能言善辩、颇具说服力的演说家。在他的领导下，保守派把中产阶级和工人阶级对社会的不满与忧虑引向支持保守主义的思想主张：由于小资产阶级和工人阶级态度的改变，对穷人的政治支持减弱了，而对富人的政治支持倒是提高了。在乔治·布什总统任期及职权范围内，扩大了共和党人控制政府行政主管部门的范围。这是自20世纪30年代经济大萧条以来，反对联邦有社会责任的派系终于第一次有能力取代提倡经济改革的高层拥护者，拆散了确保落实执行政府社会福利计划的中层公共部门公务员机构体系，从而大大降低了政府的社会福利责任。

2.美国社会工作模式简述

第一，美国的相关政府部门与社会工作专业协会共同负责社会工作发展的监督与管理工作，但是政府相关部门主要通过立法、职业资格考核与职业资格证书颁发等行为来规范和引导整个社会工作的行业发展，并不介入社会工作者及其专业行为的规范管理以及社会工作专业化到底如何发展等具体事务之中，因此美国社会工作专业协会在社会工作专业化发展过程中发挥着主导作用。

美国社会工作教育委员会通过教育资格审查等多种形式规范、引导和促进美国社会工作教育发展；美国社会工作与研究协会主要为社会工作教学研究人员和博士研究生提供研究服务，以促进美国社会工作研究发展；美国社会工作者协会主要通过社会工作行业规章制度和实务标准的建设，提高社会工作者的专业水平和规范社会工作者的专业行为以提升社会工作的社会声誉和专业地位，还通过政治参与和政策倡导以改善社会工作的服务环境，保障案主及社会工作者的合法权益和促进社会公平。美国社会工作者协会通过服务创新和专业发展来提高社会工作的专业优势和服务质量，提升社会工作的公众认可度与社会认可度。总之，美国社会工作者协会一直致力于美国社会工作专业化发展的规划、引导和推动工作。这三个机构都是非盈利性质的社会工作专业协会。当然，美国社会工作专业协会远远不止这些，服务于不同领域、不同人群和从事不同服务项目的社会工作者组成了不同的社会工作专业协会，其主要目的就是提高社会工作的专业水平和专业地位。

第二，美国将社会工作不仅仅定位为一门助人技术，而是致力于将社会工作发展成为一门应用性较强的社会科学。从教育方面看，美国形成了以教授逻辑科学知识为主，并且非常注重研究能力及发展研究生层次教育的完善的学科体系；从实践服务看，美国建立了高标准和严要求的社会工作职业资格考核制度和职业资格等级证照制度，并且发展了严格的专业督导制度和继续教育制度，将社会工作定位为一个对从业人员学历要求比较高、对合格社会工作者的考核非常严格、并且非常注重社会工作者专业水平提高的服务性专业。

第三，美国社会工作专业水平比较高。

一方面，社会工作已经发展成为美国社会服务中一支非常庞大的独立社会服务力量。有效的社会工作监管机构、完善的社会工作实务法规以及系统的社会工作职业资格考核与职业资格等级制度为美国社会工作发展奠定了坚实的基础。目前美国社会工作已经成为国家劳动部和统计局认可的一个独立的行业。

另一方面，美国社会工作已经成为一个具有较高专业水平的服务性专业。社会工作者的整体受教育水平较高，严格的职业资格考核制度和督导制度能够使社会工作者所接受的逻辑科学知识能更好地转化为实践技能。心理健康等临床社会工作的发展极大地提升了美国社会工作的专业水平和专业地位，并且降低了对福利体制和公共财政的依赖，使美国社会工作能够作为区别于政府行为和市场行为而存在的第三种社会服务力量得到更好的发展。因此，美国社会工作者的经济地位和社会地位相对较高。

美国社会工作模式不但有利于社会工作专业人士主观能动性的发挥以及社会工作专业化水平和专业地位的提高，而且能够降低社会工作对福利体制和公共财政的依赖，因此是一种更具有弹性和发展潜力的社会工作模式。

（三）英国的社会工作模式⁽²²⁾

1．历史发展过程

在英国，社会工作作为一个重要的社会服务出现在二战以后，并在1945年到1975年间得到迅速扩大（虽然是不均衡地），发展的高峰期是1970年《地方政府社会服务法》的出台。这部法令规定，要在地方政府中构建各种社会服务机构。从那以后，为个人社会服务的公共支出增长了400%。值得一提的是，1945年以后，所有的政府部门都认为社会服务是为针对社会中的贫苦及边缘群体提供的机构服务。

在英国2．5万人的社会工作者中，有很大比例的（超过90%）人员被雇用在地方政府的公共服务部门。其余的绝大部分被志愿者组织所聘用，只有极少数人从事私营社会工作。社会服务部门是英国地方政府系统中的一部分。由中央政府和地方税收共同支持建立，提供了广泛的社会服务和物质支持，包括住房、教育、休闲服务和图书服务以及个人社会服务。虽然由于地方当局政治领袖的原因，可能在不同的地方有重大差异，但绝大多数由这些部门提供的服务仍然受到中央政府的法律调控。

自从20世纪早期社会工作服务部门创立以来，很多社会工作者被一些特定区域的地方当局作为专家小组成员被雇用。在这些专家工作小组中，他们承担复杂的个案工作，从老年人到儿童以及他们的家庭。近来，许多部门将他们的社会工作专家小组重新组合，与一些特殊群体打交道，向儿童、老年人以及广泛流行的心理、精神病患者提供服务。

到70年代中期，一系列途径，包括团体与社区工作，在社会服务部门得到了广泛应用。但是，作为随后一段时期的财政紧缩的结果，很多社会工作者现在只能主要从事一些突发性的个体工作。今天，社会工作干预主要集中在一些焦点问题和短期服务，很少有时间从事顾问或长时间的个案工作。

2.英国社会工作模式简述

第一，政府及其设立的监管机构是英国社会工作发展的主要监管主体。虽然英国社会工作者协会等社会工作专业协会也致力于促进社会工作的专业化发展，但其作用十分有限，英国社会工作教育与实践发展的真正监管主体是政府部门及其设立的监管机构。以英格兰为例，英格兰社会照顾综合委员会主要负责社会工作教育与社会工作者注册的相关事宜，社会照顾监察委员会负责成人社会照顾（包括社会工作）服务的检查与监督工作，教育、儿童服务与技能标准办公室负责儿童社会服务的检查与监督工作。这三个机构都是卫生部设立的社会照顾监管机构。并且英国社会工作服务被纳入了国家福利体制，成为政府履行法定社会服务的手段之一，英国社会工作主要通过政府部门寻求合法性，因此社会工作专业化非常依赖政府和行政力量。

第二，迄今为止英国社会工作基本上被定位为一门应用性的社会服务技术，还没有发展成为一门独立的社会科学。从教育上看，虽然社会工作早被纳入英国高等教育体系，但是英国长期将社会工作教育定位在文凭教育与职业资格培训层次，直到2003年才引入学位课程，但是学位课程的实务教学取向依然非常明显；从实践服务上看，虽然英国通过注册制度将专业社会工作者与非专业社会工作者区分开来，但是专业社会工作者的注册要求比较低，成为合格的社会工作者非常容易，社会工作者的专业水平参差不齐，并且尚未形成严格的社会工作职业资格考核制度和有效的职业资格等级制度。可见，英国并没有把社会工作定位为一个具有较高专业水平的社会服务活动。

第三，虽然经历了一百多年的发展，但是英国社会工作的专业化发展程度还是比较低的，主要体现在如下几个方面：

（1）社会工作专业教育的层次比较低，规模比较小，尤其是教育的学术性水平比较低、研究生层次的教育发展滞后。

（2）由于研究生层次的教育发展滞后，并且不重视研究，英国社会工作研究发展也比较滞后，很多社会工作发展方面的突破都是从美国借鉴过来的。

（3）社会工作还没有成为一股比较独立的社会服务力量，而只是规模庞大的社会照顾服务的一个很小的组成部分，没有专门的社会工作监管机构，没有形成专门的社会工作实务法规，没有完善的社会工作职业资格考核与职业资格等级制度，没有成为国家相关统计中的一个独立的职业。

（4）社会工作的专业性不强，专业化水平不高。所谓的专业性不强是指多数社会工作者不提供直接服务，而是代表政府部门从事一些法定的社会福利服务，这使得英国社会工作在一定程度上有违专业社会工作作为区别于政府行为和市场行为的第三种社会服务力量而存在的初衷。所谓的专业化水平不高是指英国社会工作者的整体受教育水平较低、成为注册社会工作者的要求不高、注册程序比较简单、尚未形成有效的促使社会工作者提高专业水平的督导机制和激励机制。因此，英国社会工作者的经济地位和社会地位都不高，社会工作尚未发展成为一个具有一定公众认可度和社会认可度的服务性专业。

因此，英国社会工作模式是一种行政依赖型的社会工作专业化模式，社会工作专业自身在专业化过程中表现得比较消极和被动，社会工作专业化发展的动力不足，制度条件不成熟，所以英国社会工作的专业化水平很难在短时期内取得较大发展。