环境治理的国际经验

10.5.1　日本的环境治理经验

在中、日两国的工业化过程中,总体上均具有“环境换取增长”的特点,也都出现了比较严重的环境问题,因此,日本在工业化过程中积累的环境治理经验值得我们借鉴。

第二次世界大战后的日本将赶超英美,实现现代化作为发展目标,推行贸易立国战略,实行高储蓄、高积累的政策,积极推动以技术引进和技术创新为特点的固定资产投资。这一经济发展战略为日本带来了经济的高速发展和以石油、化工等重化工业为轴心的完整工业体系,也为日本带来了严重的环境问题。环境公害给日本国民福利带来了巨大的削减,1970年日本由大气和水污染造成的损失高达1.5万亿日元,城市居民财产损失4　100亿日元。^[11]在全国性的环保运动及国际社会的批评双重压力下,日本政府逐渐改变了以往的保守态度,逐步建立保护环境的法律体制、行政管理体制,在发展战略规划以及经费投入方面都不断予以加强,以反击污染带来的种种危害。具体采取了以下几种措施:

(一)完善环境立法

从20世纪50年代初到21世纪初,日本通过一系列环境方面的法律法规,形成了完善的公害防治和环境保护法律体系。

20世纪50年代,日本政府主要颁布通过了《森林法》(1951年)等针对性极强的环保法规;60年代,日本政府加大了环保法规的制定颁布力度,制定了《关于限制煤烟排放等问题的法规》、《河川法》和《环境污染控制基本法》等法律法规;70年代,日本政府集中通过了一大批包括《废弃物处理法》、《公害纷争处理法》、《水质污染防治法》、《海洋污染防治法》等在内的环保法规;80年代的环保法规主要是1983年的《净化槽法》和1984年通过的《湖泊水质保全特别措施法》;90年代,日本政府在环保法规的制定和颁布方面又有较大的作为,日本政府在1993年制定了环保法史上更重要、更关键的《环境基本法》,同时废止1967年的《公害对策基本法》,并在1999年通过了《环境省设置法》;2000年,日本政府依然在环保法规的制定上大踏步前行,通过了《建筑材料循环法》、《绿色采购法》和《容器包装循环法》等众多法规。

日本在半个世纪内颁布的法律法规涉及大气污染、土壤污染、水质污染、噪声、废弃物循环利用等众多环境问题,还涉及如何救济因为公害而产生的健康损害问题,数量之多、内容之全,实属罕见。在内容上,日本的法规不但对政府、企业和普通大众在环境保护方面的权利和义务作了明确规定;还规定污染者负担费用的原则,即企业等单位要对自己的污染源进行治理,使其符合法律规定的要求和标准;此外还规定了在发生污染时要对受害者赔偿损失并负担消除污染后果的费用。这一系列环保法律形成了日本环境的基本法规体系,为治理环境打下了良好的法律基础。

(二)完善环境保护的行政管理体制

为了更好地治理环境,日本从管理体制入手健全并完善了各种组织机构。1971年7月,日本正式成立环境厅,2001年1月6日将其升格为环境省。作为日本中央一级最重要的环境管理机构,环境省的行政人员和研究人员数量不断增加,部门构成也随着国内实情的发展变化而日益细化,职能界定十分翔实,资金预算额度也是日趋攀升。这足以表明日本政府对环境问题的重视和解决公害问题的决心。

(三)推动环保产业和环保科技的发展

日本在环保产业领域起步较早,积累了很多技术和经验。从20世纪70年代开始,日本便注重研究开发环境保护技术,并始终处于世界领先地位,比如在火力发电的烟气脱硝技术上,全球技术领先的4家企业中有两家(触媒化成和日立)是日本企业;20世纪后期又致力于研究开发节能技术,日本的热电联产技术、热泵技术、照明技术和燃煤火电技术在国际上均处于先进行列,这有力地促进了日本环保产业的快速发展。进入21世纪,日本确立了环境立国战略,把发展环保产业作为推进经济发展方式变革的重要手段。总体而言,日本以创新环保产业技术为根本保障驱动了环保产业的大发展,大幅提高了资源利用率,改善了城乡环境质量。

(四)推行环境教育平民化,提高全民参与意识

日本政府注重培养民众的环境保护、节约和节能意识。日本环境保护节能教育坚持从娃娃抓起,从幼稚园到小学、中学的教学中都将环境保护科学教育作为重要内容,这培养了日本公众良好的环保意识和自觉进行环境保护的行为。在日本,公众参与环境管理、环境立法、维护生态平衡和共同的环境利益成为人们一切活动的准则之一。

10.5.2　欧洲的环境治理经验

(一)德国的经验

德国生态治理模式是在平衡经济发展与环境保护、市场效率与社会公平的博弈过程中确立的,其20世纪90年代以来形成的“社会市场经济生态化”道路良好地实现了经济、社会与环境的和谐持续发展。具体说来,德国环境治理模式具有以下主要特色:

(1)完备严格的环境立法与充分有效的环境教育相结合

德国的环境立法之完备具体和环境标准之严格细致皆位列世界前茅。目前,德国联邦和各州的环境法律、法规有8　000部,还实施欧盟的约400项相关法规。^[12]完备严格的环境立法为德国环境保护提供了法律保障。同时,德国还实施了完备有效的环境教育,德国环境教育的特色是,在政府高度重视和政策支持下,以学校教育为主导,联合各种社会资源和民间力量,推进环境意识和环境道德内化为公民的环境道德素养。

(2)综合性的市场经济治理手段

德国政府综合运用了生态税、排污许可证、押金回收制度、经济资助和政策订单等经济调控手段,扶植和鼓励环境友好型企业的发展,监督企业的环保和节能的行为力度。此外,德国政府自1982年以来在环境治理问题上坚持贯彻环境生态优先原则,即预防性原则、污染者赔偿原则、合作原则,并通过调整二次收入分配、完善社会保障体系、规范现代企业制度和公司治理结构以及将经济政策制度化、法律化等具体举措,较好地兼顾了经济目标和社会目标的统一,建构了和谐的经济、市场、环境与社会秩序。

(二)英国的经验

(1)建立完善的法规政策体系

英国是世界上最早产生环境保护概念和环境法的国家之一,也是最早实施依法治污的国家。其环境法体系完备,现行的《环境法》经1990年最后修改颁布,是一部综合性的法典,也是英国环境的基本法。此外,针对环境保护的各个领域,如废弃物、水、大气、噪声、化学品、辐射、土壤、能源等还有专门的单行法律法规近200部,以此来严格限制排污。

(2)加强环境经济手段的运用,建立节能减排的长效机制

英国是世界上首次采用市场手段——环境税的国家:1909年燃油税被加入了汽油价格;1996年实施了垃圾填埋税;2001年实施了气候变化税。此外,作为欧盟成员国之一的英国也采取了一系列行之有效的环境经济政策,如排污交易、优惠税收、财政补贴等。英国的实践证明,行政许可及行政强制执行和经济激励机制有着各自的优势以及缺陷,只有综合运用两种手段才是最有效、最经济的解决环境问题的理想途径。

(3)建立科学、成熟的战略环评体系

英国是世界上最早颁布可持续发展规划的国家,根据2004年7月英国政府颁布的《规划环评条例》,凡涉及农业、林业、渔业、能源、工业、交通、废弃物、水、电信、旅游及土地利用11个领域的政策、规划和项目在申请许可时都必须进行相应的战略环境影响评价,否则难以通过。战略环评综合考虑规划区域内的环境累积影响,通过设定整个区域的环境容量,限定区域内的排污总量,将区域经济发展规模控制在生态环境容量许可的范围内。

(4)污染排放控制基于最佳可行技术(BAT)

最佳可行技术是指为了实现高水准的环境保护而采用的最有效的技术,且在相关的工业领域里在技术上和经济上是可行的,其实质是企业承担环境成本的一种转换形式。鉴于在环境污染治理和实现环境保护目标上发挥的重要作用,最佳可行技术(BTA)被推崇为防止和减少污染排放的“明星手段”。1996年,欧盟在综合污染防治导则96/61/CE中提出了建立BAT的要求,并由欧盟委员会工作小组和各成员国共同起草BAT参考文件,从1999年开始用于新建设施。

10.5.3　美国的环境治理经验

(一)美国的环境治理体系

美国联邦政府设有两个专门的环境保护机构——环境质量委员会和国家环保局,除此之外,联邦政府其他有关部门也设有相应的环境保护机构。美国国家环境质量委员会(CEO)是根据《美国环境政策法》而设置的,是制定环境政策的主体,其主要职责是监督、协调各行政部门有关环境方面的活动。美国环境保护总署(EPA)代表联邦政府全面负责环境管理,是各项环境法案的执行机构。为满足管理联邦环境活动的需要,美国环境保护总署规模庞大,独立执法,权威很高。

虽然美国环保总署的机构遍布各州,但是每个州都设有州一级的环境质量委员会和环保局,大多数控制环境污染的联邦法规都授权联邦环保总署把实施和执行法律的权力委托给经审查合格的州环保机构。此外,州环保机构和其他行政机关还可依据州的环境保护法规享有环境行政管理权。州环保机构根据有关授权有对违法者处以罚款的权力,对被管理者进行现场检查、监测、抽样、取证和索取文件资料的权力。

(二)美国环境治理的法律政策

《美国国家环境政策法》是美国最重要的国家环保法律,使得美国的环境治理变得有法可依,环境保护从此走上法制化道路,并把环保政策列为国家基本国策,这是美国的环境保护成为一大长期战略的开始。

而在大气、水资源、噪声、固体废物、自然资源、野生动植物保护等方面,美国也拥有细致而具体可行的法律,使环保法律更趋完备。自1955年开始,美国逐步颁布了《清洁空气法》、《空气质量法》、《空气洁净法》、《小汽车排气标准法》等多部法律,除了企业排污,连日常用车排放气体都包含在内。在水资源的保护中,1965年10月2日总统签署了《水源规划法》、《水质法》、《农村供水法》,还专门设立水污染管理署,监管各类水域的水质。之后,政府颁布了《清洁水恢复法》、《饮用水安全法》,修改了《防止水污染法》,保护了居民饮用水安全。1978年颁布了《边缘大陆架法》、《港口和油船安全法》、《发电厂和工业原料使用法》,1980年通过了《船舶污染防止法》,从多个方面保护水域安全。在固体废物方面,在1960年及以后,美国政府颁布了《联邦危险物质法》、《固体废物处理法》、《资源保护及恢复法》、《固体废物处置法》等,对固体废物的处置有了系统的法律规范。多方面的、完整的法律保证了环保有法可依,对违法行为有着巨大的威慑作用。

(三)多层次的环境治理经济工具

美国的环境税收主要有10种,这10种税涵盖了生产生活过程中常见的污染物排放,包括氟利昂、漏油事故、空气污染、开采税、高耗油车税、煤炭税、环境收费等。除此之外,美国对保护环境的措施还规定了一系列的环境税收优惠政策,包括清洁燃料税收扣除、对酒精—汽油混合燃料的税收优惠、加速折旧、减免州的销售税和财产税、雇主的交通津贴。税收手段在美国环境经济政策体系中具有不可替代的优越性,主要来源于环境税收具有强制性、无偿性和固定性的基本特征。除了税收政策外,美国还采取了排污权交易制度、大力发展环保产业等,从不同角度促进了环境的治理。

10.5.4　各国环境治理经验对中国的启示

(一)科学立法与严格执法

建立健全的法律法规是环境治理的根本,针对环境治理的法律法规极大地提高了国家、企业和个人的义务门槛,建立了法律“硬约束”。近年来,中国颁布了数百项环保法规和严格的环境标准,环保相关法律法规的数量相当可观,但存在不系统、不完善、执法不足,导致环境法规的威慑力不强。例如,我国的《大气污染防治法》缺乏刑事处罚规定,对企业违法排放污染主要适用行政处罚,采取罚款手段,且罚款的上限仅为10万元以下,罚款成本远远小于企业的减排成本,导致企业完全不具有污染气体减排的激励。同时,环境保护部的权限和资源非常有限,缺乏有效的行政执法能力。在具体的执法中,各级地方环境保护部门受到环境保护部与地方政府的双重管理,无法独立于地方政府进行行政执法。由于许多重污染的产业是地方政府的支柱产业,导致地方环境部门的环境执法常常受制于地方政府的干预。此外法规的民事责任相对较弱,在法规的第62条规定单位与个人只有在发生大气污染危害时“直接遭受损失”才能提起民事诉讼,这直接降低了私人提起民事诉讼的概率,也使得民事诉讼的赔偿和威慑力不足,无法起到私人和社会监督的目的(胡苑和郑少华,2010)。

因此,我国应借鉴国际经验,提高执法的严厉程度,提高处罚标准;加快完善现有的法律法规体系,加快推进一批法律的制定和修订工作,使之适应环境治理的迫切需要;积极推进污染物排放许可、强制清洁生产审核等地方性法规章程的制定工作,开展污染源自动监控管理、排污权交易管理等方面的立法准备工作,研究制定污染物排放的地方标准。同时,我国应该构建和完善环境程序法体系,注重个体的程序权利;在以直接利益限制起诉资格的前提下,应通过专门立法,赋予环境团体起诉资格,发挥环境团体的集体优势和专业优势;推动法院的司法能动,扩展司法审查范围和深度,以环境判例弥补立法的不足。

(二)合理运用市场化机制来进行环境治理

除了依赖完善的法律框架、清晰的责任目标、完备的制度体系、先进的科技手段以外,欧美发达国家环境治理能够取得重大进展,也是其政府规制政策和市场机制相互配合的结果。

在环境规制中引入市场化机制是国际社会迄今为止治理环境问题最有效的机制之一。与传统行政手段的“外部约束”相比,环境规制的市场化机制是一种“内在约束”力量,具有促进环保技术创新、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。英国是世界上首次采用市场手段——环境税的国家,1909年燃油税被加入了汽油价格,1996年实施了垃圾填埋税,2001年实施了气候变化税。而美国在1990年的《清洁空气法》(修正案)中针对固定污染源启动了酸雨控制项目,这一全国性的项目首次采用了排放数量上限(总量控制)和排放交易的市场导向的环境规制方法(cap-and-trade system)来控制二氧化硫和氮氧化物的排放。发达国家的实践表明,这种市场化的激励机制对于降低环境治理的成本具有很大的优势。因此,在我国,采用市场机制与传统的政府指令相结合的环境规制政策,利用“胡萝卜加大棒”的方式比传统的行政手段更容易实现“节能减排”的控制。因此,我们应借鉴发达国家的经验,建立节能减排的长效机制,激励企业成为减排的主体,实现降低减排成本,提高环境治理的效率。

(三)注重公众参与,提高公民环保意识

尽管依靠群众保护环境、吸收公众参与环境管理是我国环境法的一项基本原则,但是由于缺乏详细的公众参与的方法、程序和法律保障,公众参与还没有取得实质性的效果。因此,应当借鉴国外经验采取如下措施:①引入环境公益诉讼制度,逐步扩大环境诉讼的主体范围,减轻公众在环境诉讼中的成本;②要将环境信息公开化,通过公众对环境污染和生态破坏的制造者进行舆论监督;③环境决策民主化,为公众参与影响环境的重大项目决策制定明晰的程序与权利;④鼓励和支持民间环保组织的发展,吸收更多的公众参与环境保护;⑤要加大环保宣传力度,把“自上而下”的系统、科学、全面的环保教育与“自下而上”自发环保宣传相结合,不断提高公众的环保意识以及在环境治理中的参与水平。