土地开发的鼓励

二、土地开发的鼓励

在清末和北洋政府时期，由于作为全国国民经济主要支柱的传统农业，生产力没有出现突破性的进步，以开垦荒地为主的土地开发，仍然是扩大和发展农业的基本措施，也是维持和增加国家财政收入的重要途径。因此，清政府和北洋政府颇为重视垦殖政策的推行。

这一时期清政府和北洋政府垦殖的重点是东北和内蒙古地区。

早在19世纪50年代，清政府为了筹措军饷，已着手开放口外和奉天、吉林牧厂，围场禁荒，招民认垦。太平天国起义失败后，清政府把东北、内蒙古地区的放荒招垦放在更加重要的地位，一方面扩大对围场、马厂、牧厂禁荒和某他官旗荒地的放垦；另一方面对各地流民私垦地的处理采取了更加现实和“规范”的政策。1867年，清政府应私垦流民代表的请求，开始了对“东边外”土地的查勘升科，承认流民私垦土地所有权。吉林于1880年成立“荒务总局” ，着手进行新旧放垦荒地的清丈。黑龙江则早在1862年制定了“查出私垦地亩，就地安置，当年升科”的清丈原则。^[285]在察哈尔、绥远地区，清政府也对各属旗荒、官荒、马厂地亩进行了清查，将原由清廷宗室和满蒙王公贵族自行招商承垦的旗官荒地改为官办。并于19世纪80年代先后两次进行全面勘查，加强了对垦荒农民的户籍编审和管理。

甲午战争后，清政府垦殖政策进入了一个新的阶段。

经历了甲午和庚子两次外国侵华战争，东北、内蒙古和全国的内外形势发生了新的重大变化。日、俄两国大大加剧了对东北、内蒙古势力范围的争夺和领土的直接占领，导致日、俄战争的爆发和两国对东北势力范围的重新瓜分。同时，日本还加快了向东北的移民，东北的日侨和日本统治下的韩侨数量迅速增加。他们不仅从事工商业等活动，还进行土地开垦和农业经营。日本借保护韩民为名，还擅自设官管理，明目张胆地侵犯我国主权。^[286]东北、内蒙古已陷入深重的主权危机之中。

就关内和全国而言，巨额的战争费用和赔款，使清政府的财政处于崩溃状态，东北、内蒙古的土地清理和垦殖，对解救清政府的财政危机有着更加重大的意义。同时，关内人口压力不断加大，自然灾害愈加频繁，越来越多的农民流往关外，东北和内蒙古土地私垦比以往更加严重，清政府传统的封禁政策更难维持。

东北地区本身的经济环境也发生了重大变化。进入20世纪，东北出现了较大规模的铁路修筑，筑路劳工数量大增，对粮食和副食品的市场需求扩大。另一方面，铁路的修筑和运营，大大缩短了荒漠地区同城镇和原有居民点的距离，减轻了往垦农民的人员、家什以及外销农产品的运输困难，使有计划有组织的土地开垦成为可能。因此，铁路修筑对这一时期清政府制定和施行东北尤其是其北部土地垦殖政策也是一个巨大的推动力。

为了加速东北的土地垦殖，甲午战争后，清政府在有关垦殖方式、垦民招徕、荒价缴纳、地权获取等政策措施上，作了较大幅度的调整，由禁止、限制关内农民出关垦地转变为招徕、鼓励关内农民认垦；对旗丁、旗户等领垦优惠条件逐渐减少；对汉族垦户、垦民获取地权方面的限制逐渐放宽。

第一，逐渐减少对旗丁、旗户和京旗闲散的优惠待遇，放宽汉民垦地和地权获取的限制。起初，旗丁和京旗闲散对荒地的开垦和占有不但是无偿的，而且是无偿获取熟地，即由兵丁或汉民垦熟后，无偿移交给迁来的京旗闲散。甲午战争后，情况有了改变。1896年规定，旗户必须缴价，即扣抵应发俸饷，抵作荒价款。而且对荒段的认领时间，只限1年。1年期满，如无旗户认领，即行招放民户。

在地权获取问题上，经历了一个旗领旗垦到旗领民佃民垦、 “互为恒产” ，再到佃户补价作为“己产”的演变过程。起初，旗垦是旗丁屯垦，旗户领垦也是自垦自营，汉民只许佣工，不许自行垦地。1896年通肯放荒章程首先允许旗户承领，招民佃垦。具体办法是旗人“按旗分领，旗交押租，民人承佃” ，^[287]从而由旗领旗垦演变为旗领民垦。为了解决旗户招民佃种过程中发生的各种矛盾，1898年制定的《招民代垦章程》规定：如佃户现交押契，每晌完课粮6斗；未交押契者完课1石。均由官府刷发印契，并注明“永不增佃〔租？ 〕，互为恒产”字样。^[288]这样，垦荒汉民获得了所垦土地的永佃权。1904年，黑龙江奏准全省开放，同时宣布变通原定旗领民佃办法，改由垦地民户补交荒价作为己产。具体办法是：已交押契者，每晌再交4200文，未交押契者，每晌补交6300文，散户所领之地已经私卖者，令其减半，每晌3150文。其维持原有东佃关系确无异议，或彼此愿意转兑者，均听其便。到1906年12月，补价全部完竣。这样，一部分汉族垦民佃户通过缴价获得了土地所有权，垦荒方式也由旗领民垦变成了民领民垦。

第二，逐渐降低押荒价格。这既是由于愈到后来，出放的荒段愈加偏僻贫瘠，同时也是为了扩大招徕。

1896年出放通肯等处荒地时，每晌押荒2100文，1899年出放扎赉特蒙荒曾增至4200文（折合库平银一两四钱），1905年出放郭尔罗斯后旗铁路以西蒙荒，因领户非常踊跃，竞争激烈，押荒曾一度高达6300文。但其他多数荒段，因领垦不甚踊跃，押荒较低，而且逐渐下降。1905年九月重新规定，免收肥田押租，无论肥瘠，每晌概收经费400文。对兴安岭附近绰勒尔河、淘尔河一带荒地，1907年12月也决定减价招徕，每晌仅收银七钱。兴东道岭东、岭西荒地，原定每晌收经费五钱，因垦户难招，1908年3月奏请酌量变通，其岭西与通肯北段纳谟尔河毗边荒地，仍照五钱征收，岭东边荒则减为每晌三钱。1908年7月，有人进而奏请，三姓及黑龙江一带荒地，改为招佃开垦，只收租而不取荒价。^[289]1909年正月奏准的黑龙江招民垦荒章程规定，每晌一律收经费银四钱，七月又奏准北部沿边荒地减价收费，以广招徕。

第三，采取各种奖励措施。

1909年正月，黑龙江为了加速沿边荒地的开垦，制定招民垦荒章程24款，并将章程和荒段图说，咨送各省督抚，转饬各属出示晓谕，广为指导。又在汉口、上海、天津、烟台、营口、长春各处拟设黑龙江边垦招待处，负责接待各省招送垦户前往领垦。同时，烟台至营口的招商局轮船减收船价；哈尔滨至松花江、黑龙江之官办轮船，昂昂溪至齐齐哈尔之官办铁路，垦户车船票一律只收半价。为鼓励垦民到垦区安家落户，其随带眷口，概免收费。对各省招待员招徕垦户有功人员，代为请奖。章程规定，各该省所属招送垦户在5000人以上、领地过60000晌，或2500人以上、领地过30000晌者，准其呈请各该督抚咨报黑龙江，照异常劳绩请奖；各处招待员除各该省招送垦户外，如自行招致垦户达到上述数量者，亦准照异常劳绩请奖。有招徕不力者，随时撤换。垦户方面，领荒地主独力招募佃户垦辟升科地至500晌以上者，赏七品顶戴，800晌以上者赏六品顶戴，1000晌以上者赏五品顶戴。凡创立公司招募佃户垦辟荒地者，亦援例请奖。如公司能招民逾2万，辟地10万晌以上，分别奏请优奖。^[290]1910年还在报刊上刊登招垦广告，宣称黑龙江沿边地区肥美，一经播种，无不丰收。产品容易销售，荒价和垦荒工本低廉。到该处开地者，不数年皆成富户。并以奖给官职相招徕。这次不再是奖给品秩，而是实官。垦户能垦地30顷（300晌）至100顷以上通文艺者，即相应奖给知县、县丞、守备等官。^[291]

此外，还采取了保护垦民的有关措施。如松花江、黑龙江汇流处的拉哈苏苏江地方，土地膏腴，但地旷人稀，胡匪出没，垦户生命财产没有保障，该地所在的兴东道呈请江抚，招募保卫队200名驻扎该地，以资保卫。^[292]

在不断扩大对东北各项官荒垦殖的同时，对内外蒙古和新疆等蒙荒的封禁也相继解除，清中央和奉天、吉林、黑龙江、新疆等地方官府纷纷制定章程、成立机构，开始了蒙旗荒地的大规模垦殖。

1895年，署理黑龙江将军增祺在奏陈兴利大端折内，提出将蒙荒一律由官查核丈放的主张。1899年，副都统寿山陈奏6条，内有请放蒙古各旗荒地一节。将军恩泽则力陈蒙荒放垦的必要性和紧迫性。认为扎赉特、都尔伯特、郭尔罗斯后旗等蒙古部落，地面辽阔，土脉膏腴，近年牧不蕃息，不但闲置可惜，而且铁路直注三族之地，他日横出旁溢，未必不有侵占之虞，加之全省“帑项奇绌” ，本地所出粮食不敷本地之用，以致粮价奇昂，非多开荒地，无以救此燃眉。因此多次派员劝商蒙旗放垦，扎赉特旗也“欣然认从” ，划出南接郭尔罗斯前旗、东滨嫩江之四家子、二龙梭口等荒地放垦，估计毛荒达1000万亩，并随即拟定了章程，拉开了甲午战争后大规模放垦蒙地的序幕。^[293]

1902年，清政府正式宣布解除蒙地禁令，准奉天、吉林、黑龙江三将军设立官局，主持各旗蒙地丈放，鼓励汉民到蒙区开荒种地，以达“移民实边”的目的。同年，黑龙江成立“总理黑龙江扎赉特等部蒙古荒务总局” ，主持三蒙旗放荒事务。在三蒙旗放荒地区先后分别置设大赉、肇州、安达三个直隶厅。由盛京将军督办的科尔沁右翼地区，也于1902年11月设立行局，制定章程，开始丈放。

1902年，理藩院改名理藩部，委派大臣督办东北垦务，札催各蒙旗加快放荒速度。1906年设立东三省蒙务局，将未垦土地之开放置于政务纲目之首，认为“开浚利源，莫重于辟地利” ，凡未经招垦各蒙旗，令各边省督抚及各路将军大臣，商同蒙旗奏请开放。^[294]督办奉天垦务大臣赵尔巽、盛京将军增祺也都强调，“富强蒙部，必以放荒为先” ，“固藩实边，非扩开蒙荒不可” 。为了加紧蒙荒放垦，1905年在省城设立了“蒙荒总局” ，全力督办科尔沁六旗的蒙荒勘丈。^[295]据统计，蒙地解禁至清朝覆亡10年间，科尔沁六旗共放荒2430万余亩。新垦的区域先后置设洮南、辽原、彰武、开通、靖安、安广、醴泉、镇东等一府一州六县。整个东北地区，10年间共放蒙荒4548万余亩。^[296]

内蒙古南部和西南部地区的蒙荒丈放曾一度停歇，“丰宁垦荒局”也于1882年撤销。甲午战争后，南蒙荒地的放垦重新提上日程。1899年恢复“丰宁垦荒局” ，庚子八国联军侵华后，绥远河套各旗，先是将蒙地拨赔教款，以后又筹款赎地，需款孔亟，于是大开灌渠，广招垦户，加快了蒙地的放垦进程。清政府为了加强对蒙地放垦的管理，1902年派兵部左侍郎贻谷为垦务大臣，设立“垦务行辕”和“归化垦务总局”等机构，督办蒙旗垦务。贻谷为进一步加快蒙旗荒地的放垦速度，成立官商合办的“蒙旗垦务公司” ，将放荒办法由原来的官放民领改为官商包领，并采取各种威逼利诱的手段，劝导蒙旗王公贵族放垦。直到1908年贻谷因误杀丹丕尔案被革职查办，绥远、察哈尔地区的蒙荒放垦才暂告停歇。

从1906年起，蒙荒的正式放垦范围开始由内蒙古扩大到外蒙古。是年，清廷电令科布多办事大臣，饬将外蒙阿尔泰左近一带荒地，“委员勘丈明确，一律招佃开垦” 。^[297]1909年夏，清廷宣布各处蒙地一律放垦，谕令内外蒙古将军、都统会同各旗蒙古王公等，“选择沃野，督催蒙人次第开垦” 。^[298]至此，东北和内外蒙古各旗荒地，全部开放。

汉民获取蒙地地权方面的限制也放宽了。1910年理藩部奏准，凡旧例内禁止汉民出边开垦地亩，禁止民人典当蒙古地亩及私募开垦牧场地亩治罪诸条，酌量删除；对已经招垦的各盟旗的地权处理，则参照内地旗民交产之例，许各蒙旗与民人交易，报官核办。^[299]蒙地在加速开垦的过程中，其地权性质也在逐渐发生变化，即由原来带有官地性质的旗地慢慢变成了汉民私有地。

清政府旨在加速东北、内蒙荒地开发的政策措施，在一定程度上促进了这一地区土地的垦辟。但也因此带来了新的问题，这就是荒地滥放，荒照滥发，不少荒地领而未垦。这种情况在东北北部地区尤为突出，如吉林的放荒人员恐荒照不能发出，无以覆命，于是到处请人领荒。领照又漫无限制，每照仅付照费1元，或并此1元亦免之。而照内所载地段四至又不精确，山川名称随时改变。一照所放面积之大，或为百数十里，以至数百里。领荒者并不垦辟，也无大面积垦辟的能力。为免纳税升科，都急于转售。^[300]也有的将荒地垄断居奇。黑龙江一些地区，“已放各荒，原领之户，或因无力开垦；新来垦户，欲领而不能得” 。^[301]荒地放出多年，一直未垦。如1913年萝北设治委员报告说：“黑龙江下游沿岸一带，荒地放出多年，迄未到段开垦，以致新来垦户亦复无从插足” 。通北全境有荒地162万余亩，放出并早逾升科年限，但垦熟者不过10万余亩，尚不及1/10。杜尔伯特、扎赉特两旗和甘井子、嫩江等处，“到垦之户，更属寥寥” 。^[302]放出的荒地多，实际垦熟的少。在整个东北地区，相对于十分丰富的荒地资源来说，已经开垦的土地更只占全部荒地的一小部分。据1914年统计，东北三省共有耕地9534万亩，而荒地达11．2亿亩，相当于耕地的11．7倍。尤其是吉林、黑龙江两省，已垦地比例更低，该两省的荒地分别达40500万亩和67500万亩，而已垦地分别只有3250万亩和2200万亩，^[303]耕地与荒地之比分别为1∶12．5和1∶30.7。

辛亥革命后，北洋政府的土地垦殖政策在清政府的基础上有了新的内容和发展，除了有关某一地区或荒种的垦殖措施和章程外，开始着手制定全国性的土地垦殖条例、办法，试图将全国的土地垦殖纳入法制化的轨道。1913年制定了《国有荒地承垦条例》29条，对全国国有荒地的范围、承垦者的资格、承垦手续、所领荒地垦竣和升科年限以及相应的奖惩办法等，都作了明确规定。^[304]以后相继制定了《修正条例》、 《违反制裁条例》和《垦辟蒙荒奖励办法》、 《禁止私放蒙荒通则》等。对蒙旗荒地，一方面鼓励蒙旗和其他民人垦辟，按报垦或开垦面积大小，分别给予勋章、爵衔以及匾额或别项荣典等奖励；另一方面严禁私放。规定除照章划留领照土地外，无论公有私有蒙荒，一律应由扎萨克行文该管行政长官报经中央核准，由政府出放，^[305]用法令的形式进一步明确了国家对蒙旗荒地的最高所有权。

在东北、内蒙古地区的荒地垦殖方面，辛亥革命前夕，清政府为了将东北荒地留作屯垦之用，东北的土地开垦一度中停。辛亥革命后不久，北洋政府很快恢复了对东北土地的开发。针对清末东北土地开发过程中出现的勘放粗糙、放而不丈、领而不垦、荒地放出的多但实垦者少等诸多问题，对各类荒熟地亩着手进行清查、丈量，采取限垦、催垦、抢垦和全面招垦措施，把东北的土地开发推向一个新的发展阶段。

民国成立不久，吉林针对一部分垦户领荒后长期不垦这一情况，颁发《新订限制垦荒章程》13条，规定凡领而未垦各荒，自公告之日起，限半年垦齐。 “逾限撤佃，并不发还已缴荒价、照费。其余已过升科年限而仍未开垦者，不问其地属何人，由垦殖会协同地方官派员招各处垦户实行垦辟，原领地主不得阻挠、干预” 。

同时，对新招垦户、新开荒地，有计划、有组织地进行遣送、划拨。规定凡就垦者在10户以上，须呈由该省垦殖会或实业机关、团体，或垦户自举代表，函电通知吉林垦殖分会，接洽一切，引领到段。零星散户可随时附入多数垦户。如各省官府、团体有能力招集垦户或集资招民欲往吉林垦荒，须函电通知吉林垦殖分会，或派专员接洽，以便该会预为调查实在地点。俟计划确当，即行着手移送。到后即指引地段，计户授荒，并于适当地点酌留村镇、街基，编列号数，以便聚族而居。不能由垦户随意指垦，以免零星散处，日后难以“保护” 。^[306]

为了加快对沿边地区荒地的清查和放垦，吉林于1913年制定了沿边15县清丈规划。1913～1915年在依兰、桦川、宁安、桦甸等15县进行全面清丈。由于领荒仍多为军政官僚、地方士绅和富商，领荒者既无力自垦，自关内招徕垦民，又非旦夕可办，荒地仍荒如故。在这种情况下，吉林省政府进而制定“抢垦章程” ，规定不论已放、未放及有主、无主之地，凡荒芜未垦者，任何人皆可报县领照认垦。同时对认领面积予以限制：凡以人力垦者，每人准抢垦10晌（100亩）；有牛犁一具者，准抢垦一方（45晌）；用机器犁者，不予限制。抢垦荒地，限3年升科纳赋，其地亩以4/10归原主，余6/10归己有。^[307]章程颁布后，1913～1914年间，先后出放自依兰至密山官道间大小五站和勃利、虎林、一面坡等处荒地1190万余亩。

1916年冬设立同宾、五常两县荒务处，制定《勘放同宾五常县荒熟地亩单行章程》20条，除继续勘放两县境内前已确定出放生熟官荒中的“浮多无主官荒”外，同时指定勘放小老爷岭、太平沟及蚂蜒河两岸、大小亮珠河两岸等27处官荒。不久又在一面坡、苇沙河分别设立珠河、苇河两个设治荒务局（后改为县治），续放大青川、大肚川两处官荒，再订清厘同五27处官荒办法，催促领垦者5年垦完。自1916年开办至1923年9月底止，同宾、五常共丈放官荒711万亩。^[308]

吉林在加速勘放边远成片荒地的同时，继续丈放省内腹地零星夹荒，并于1917年颁布《吉林省勘放官荒试办章程》18条，规定在省内腹地和东南部20县范围内，所有零夹官荒，全面出放。

黑龙江省也根据该省各处荒地垦殖的不同情况，采取了相应的政策措施。对垦熟地较多的龙江、大赉、呼兰、讷河等13县段，重点进行清丈；对未垦者如西布特哈、安达、呼玛、瑷珲等12处，重点在放荒招垦，^[309]并制定了有关章程和规则。

1914年3月，黑龙江民政长朱庆澜，拟定了办理清丈兼招垦章程，以及放荒规则、招垦规则、清丈规则等，呈请农商部核准施行。荒地丈放仍采古代井田法。各县结合本县情况还制定了具体办法。放荒范围不仅限于未垦官荒，而且包括已放未垦民荒。

为了加速出放荒地的开垦，提高放垦的实际效果，黑龙江和各县地方政府对认垦者的资格、认垦数量、垦熟时间等都作了规定和限制，制定了催垦、抢垦、招垦措施和优惠条件。如木兰县规定，垦户只准领荒4方（ 180晌），以防包揽，且须赶备牛犁一犋，由局验明后方能拨地；铁骊县规定，垦户每牛犋一副，准其承垦150晌，或壮丁1名，准承垦半方（ 22．5晌），牛犋或壮丁多者，依次递增，但须由局验明牛犋或真正农人属实，方准给票到段。领地后限3年垦齐。为了解决垦民资金短缺，无钱缴价或缴价后又无资垦地的问题，黑龙江省提出了“缴价从缓、垦地从速”的方针。1914年省行政公署发出布告，强调“现在江省提倡招垦，与从前情形大不相同。从前公家重在筹款，现在公家重在垦地。只要能实力开垦，荒价则可以分别从缓” 。如垦户认领未放界外荒地，“准其先行开垦，地价可以继续带交” 。1921年，黑河道尹进一步呈准，对乌云、萝北、绥东3县荒地，无论已放未放、有主无主，一律免缴荒价，特许耕种，不仅“垦田得田，概免领费；变荒为熟，权归所有” ，而且大租、三费、粮石各租，概予免除。

对领而不垦的民荒，黑龙江省署和州县地方政府采取撤佃另放，准“实垦户”认垦的强硬措施。省署布告规定，“无论已放未放，均准其择定地点，任便开垦。 ”如属有主荒地，“开垦成熟，彼此照章分劈” 。^[310]萝北县鉴于黑龙江下游一带，“荒地出放多年，迄未到段开垦，以致新来垦户亦无从插足”的情况，呈准将沿江流域划出边界30里，“一律撤佃放给实垦户认领” 。此项办法施行后，领垦者颇为“丛集” ，招垦大有进展，于是进而规定，无论30里内外，“凡属领而未垦者，应一律办理” 。此后各县大都采取了类似办法。如通北稽垦局1914年的催垦通告规定，若垦户至本年五月仍不到段，所领土地，概行撤销；其已到段之户，则以民国四年五月为止，若垦熟之地不及所领之半，其余所领荒地亦一律撤销，“决不稍涉迁就” 。1917年克山县发出布告说，领荒业主统限于本年旧历十二月二十九日以前到县注册、具结，务于3年后垦齐。逾期不到，生荒在4方以上者，即代为招户分开。龙江县也于1919年规定，凡未到段各领户，一律撤佃另放。对逃亡佃户的土地，也采取了归官另放的办法。1920年10月，黑龙江省财政厅针对一些县段佃户大量逃亡的情况，制定了《欠租逃佃各地撤归官放办法》10条，规定各县查明逃亡户数、地数，由官分拨各省来江难民领种。^[311]

北洋政府时期，黑龙江放垦地区主要集中在松花江北岸、嫩江及其支河流域，其中讷谟尔河、诺敏河与嫩江交汇的东、西布特哈地区，即放荒2360万余亩，位于讷谟尔河上游的龙门镇先后出放荒地518万亩。

至于奉天，成片的荒地已经很少，这一时期垦殖政策的重点主要是对各类官地熟地的清查丈放。1913年在省城设立丈放官地局，制定《丈放随缺伍田章程》，由局派员分往各城，对随缺、伍田两项土地进行丈放，一律当年升科。丈放范围只限熟地，而不涉及生荒。^[312]此后至1925年间，又先后制定公布了《奉省丈放内务府庄地章程》、 《查丈王公庄地章程》、 《改订丈放王公庄地章程》和《丈放省有三陵内务府各种官地房基章程》等。丈放的内务府庄地和王公庄地也只限于正额熟地和私垦浮多地。领种的基本原则是谁种谁领，无论祭田、庄地，一律不许各王公府申请自留，以杜争端。省有三陵内务府官地的范围和门类较广，既有熟地，也有山林生荒。章程规定，无论荒熟，一律丈放，归户价领。^[313]

东北的蒙地放垦，原系三省各设机构，分散进行。张作霖为加强对蒙荒放垦的管理，加快放垦速度，1923年在东蒙设立垦务局，并向垦民发放旅费、种子和农具。1925年又在天津组织移民局，办理出关垦民的移送及资助事宜。北洋政府交通部也宣布，京奉、京绥两铁路对前往前东北和察绥地区的移垦农民实行减价优惠：移民及其家属票价减半，12岁以下孩童及移民农具完全免费。^[314]

对内蒙古南部荒地的放垦，北洋政府于1915年11月制定了奖励垦辟和禁止私放的办法、通则，作为总的规范准则。同时成立机构、委派官员办理蒙荒放垦事宜。绥远自1902年后一直设有垦务局，总局设在绥远城，都统兼任督办。除东胜县外，其余9个县均设有分局。但从1908年贻谷被查办后，垦务局及垦务公司的活动随即停顿。1915年北洋政府两次派员办理察绥垦务，但迄无进展。1925年，西北防务督办冯玉祥办理察绥屯垦，从河北等地先后招兵万余人，运往张家口等地，一面习武，一面屯垦。^[315]

对西北、西南等地的官荒，北洋政府也曾颁发某些政策措施，着手进行垦辟。青海从清末已开始少量放垦。1918年甘肃特设屯垦专使，宣布青海各旗以及宁夏等地，除留若干地亩以备军队屯田外，所有荒地悉行开放，任听商民领垦，并尽量放宽荒地定价和升科期限。次年，甘肃省府在皋兰设立青海屯垦使署；1924年，宁海镇守使马麟复在西宁设立甘边宁海垦务总局，将青海划为19个垦区，每区设立分局，积极筹划，据说一度“颇有成效” 。^[316]西南四川，光绪宣统之际，省劝业道曾通令各地调查荒地，以备开垦。据说有37处提出调查报告，统计荒地约二三十万亩。辛亥革命后，省实业司在此基础上制定垦荒规则，并令成都农事试验所开办“垦牧养成所” ，作为垦荒准备，将四川垦务逐渐付诸实施。^[317]贵州也在光绪末年创办的垦殖局基础上，继续垦荒植树。^[318]

北洋政府的上述措施，对当时内蒙古、东北尤其是东北北部地区的土地开发还是有促进作用的。据不完全统计，北洋政府在吉林推行催垦、抢垦政策期间，先后放荒1900万余亩；黑龙江在1914～1927年间共出放官荒、蒙荒和撤佃民荒5097万余亩。^[319]北洋政府时期，东北耕地面积有较大幅度增长，内蒙古耕地也明显扩大。但是，由于种种原因，尤其是国力衰微、吏治腐败、财政困难和军阀混战，许多政策并未认真实施，或者实施而未获预期效果。 《国有荒地承垦条例》明文规定，“非有中华民国国籍者，不得享有承垦权” 。然而在东北地区，日本殖民主义统治下的韩民越垦浪潮始终未能遏制；在内蒙古等地，许多洋教堂非法领垦和霸占大量耕地。据20世纪20年代初的记载，绥远河套一带，有洋教堂9所，“各领蒙地数百千顷，分租与信教贫民，筑室耕田，宛然成邑；行政首领，教士主之，俨然为化外之独立国焉” 。^[320]对垦民给予经济资助和车船票价优惠等措施也少有实行。各地的垦殖机关，不少机构臃肿，效率低下，毫无生气。有人评价绥远垦务总局说，该局官僚不少，“都统兼任督办，其次有总办、会办、分局长之名称，实则责无专属，委靡因循，弊端未除，滞碍如故，且款项支绌，诸事停顿” 。^[321]又有人揭露说，“该局的职能只是在作为地主的蒙古王公和喇嘛庙与作为佃农的农民之间充当一种居间人，对于实际的土地开垦或农业条件的改良是毫不关心的” 。^[322]其他地区的垦务机构也都大致相似。总的来说，北洋政府制定的有关土地垦殖的政策措施，付诸实施且有收效的不多。