名城土地开发新举措

一、名城土地开发新举措

1.实施“一城三区”空间发展战略，统筹安排全市土地

为了拓宽城市发展的空间，缓解老城土地利用压力，促进历史文化名城建设，南京市实施了“一城三区”战略。“一城”指的是河西新城，规划面积56平方公里，人口60万人；“三区”是仙林、东山、江北新市区，平均人口40—50万人。“一城三区”中，重点建设河西新城区，将其建成以中央商务区十大标志性建筑为主体的核心区，完成以体育、商务、居住、配套、滨江风貌五大板块为特色20平方公里中部地区的基础设施建设，实施以主干道、主河道、主节点为重点的19.7平方公里的北部地区的环境综合整治。2005年，南京市已经把河西新城区建设成为商务、商贸、文体三大功能为主的城市副中心，展示现代化南京新形象及滨江风貌特色的标志区。东山新市区将依托现有产业基础发展成为极具投资吸引力的高新技术产业及研发基地，生活环境优美、居住设施齐全的居住地，生态环境优良、资源合理利用的新市区；仙林新市区将建设成为以教育产业为主，兼具居住、研发、服务功能的综合性大学城；江北新市区将加快发展商贸服务等第三产业，推进高新区、泰山地区、珠江地区联体开发，建设具有良好生态环境和人文景观的江北地区商业、金融、信息、旅游、教育等城市综合服务中心。从以上分析可以看出，南京市对“一城三区”的功能定位有所差异，在宏观上采用的土地战略也相应有所不同。

2.实施“一疏散、三集中”战略，优化老城用地结构

老城由于区位优越、基础设施齐全、经济较好，集中了大量的产业和众多的人口，土地作为经济社会发展的载体，也日显紧缺。为了缓解老城压力，更好地发挥老城的辐射效应，南京市实施了“一疏散、三集中”战略。“一疏散”是指疏散老城人口，从而整合城市发展资源，优化城市发展空间布局。“三集中”就是制造业向开发区集中，建设向新区集中，高校向大学城集中。这一政策实现了“在动态调整中做减法”的目标，加快了新区建设和老城开发控制，疏散了老城诸如居住、商务、工业和高等教育等功能，节约了土地资源，缓解了老城土地利用压力。

3.实施“双控双提升”建设原则，控制老城土地利用

在对整个老城土地利用引导上，实施了“双控双提升”原则，“双控”即严格控制新增老城高层建筑和住宅开发总量。具体措施为:通过划定高层禁建区，禁止老城内高层建筑的立项建设，逐年降低住宅建设量，严格限制在非居住用地上建设“公寓”类建筑；老城内零星地块一律控制作为绿地或停车库等配套设施使用；用最严格的控制措施保护老城古都特色和其他特色风貌区。“双提升”即提升老城的历史文化内涵和环境风貌，提升城市综合服务功能，建设宜人之地。同时强调了保护优先、适度发展、整合空间、改善环境的原则，内容为:老城的历史文化是发挥城市综合竞争力的重要资源，必须将历史文化的保护、展示及利用置于首位；充分挖掘老城的土地利用潜力，合理调整用地结构，优化、提高老城综合服务功能；加强历史文化氛围和意象塑造，建立老城地标系统和景观组织系统；增加绿色开放空间，完善社区配套设施，疏散老城人口。同时在居住用地上，制定了如下措施:严格控制房地产开发增量；保护延续传统历史街区风貌；优先增加社区配套设施用地；逐步改善已建老小区居住条件；严格控制沿城市主干道两侧住宅建设；禁止见缝插针建住宅；严禁在景观廊道上建设高层住宅。

4.实施土地储备制度，挖掘土地利用潜力

当前我国城市存量土地潜力巨大，城市建设中因各种原因如企业破产倒闭等造成的土地闲置现象普遍存在，而很多好的建设项目急需用地，这样就出现了“有地没用好，宗地没处找”的现象。此外，不少区位较好的土地被一些经营状况较差的企业占据，没有发挥土地的应有效益，造成土地低效利用，这种情况迫切需要对土地资源进行重新配置，进行合理利用，土地收购储备制度也就应运而生。在此种背景下，南京市在2002年成立土地储备中心，用于储备土地，严控土地供应关。土地储备的原则为:全市土地实行统一储备、统一管理的原则。南京市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心具体负责实施土地储备工作，经市政府批准的国资、交通、城建集团和轨道交通等有关单位的专项土地储备项目必须纳入市土地储备中心进行管理。纳入储备的方式主要有依法收回、依法补偿后收回、收购方式取得等。日常管理中，土地储备中心可以依法对土地进行平整、相关配套建设等前期工作，并可以依法进行临时合理利用，储备土地使用权可参考出让土地依法抵押。

5.立体使用土地空间，减轻老城发展压力

立体使用土地空间已成为南京节约土地资源、保护城市历史文化风貌的一个重要手段。尤其地下空间的合理开发与利用在很大程度上减轻了老城发展压力，为老城保护提供了一种新思路。地下空间土地使用权有偿出让，全国还没有统一的规定，在法律上还是盲点。南京这两年一直在研究地下空间土地使用权的有偿转让问题。南京地下空间土地转让将参照地上土地转让规则，进行公开挂牌转让。土地使用权将从平面化走向立体化。在未来的几年至几十年间，南京市将大力拓展、构建全新地下城市，在2010年前依托地铁1号线、2号线的建设，形成14条地下街区，构成南京地下空间的基本框架。今后南京的建筑地下室最多4—5层，地铁车站最多3—4层。2050年要比2010年开发利用规模翻一番，建成20条以上的地下街。

6.实施土地有偿出让，有效利用土地资源

为了规范土地出让市场，国土资源部于2002年出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（11号令），规定自2002年7月1日起，国有土地使用权（经营性用地）出让须采取招标拍卖挂牌的方式。南京市在此宏观背景下也实行了土地有偿出让政策，“无偿使用”的时代一去不复返，标志“有偿使用”时代来临。在土地市场上通过出让、招标、拍卖或租赁等方式出让土地，最大限度地盘活城市土地资本，使土地出让收益成为推动城市建设资金的重要来源。2002年南京土地市场为城市建设筹措资金7亿多元，2003年筹措建设资金10亿多元，2004年更是增加到19.65亿元。