基于委托-代理理论的长三角城市群区域合作机制分析

5　长三角城市群协调发展体制机制建设

本章是对长三角城市群发展过程中的体制机制建设的分析，注重其障碍的制度根源与制度缺失，从其内在机理、发展规律、体制与制度建设等方面进行研究与探索，不是就现状谈现状、就问题谈问题。首先，本章从长三角城市群一体化协调模式与合作机制开始分析，提出长三角城市群合作机制的有效性与协调形式的多样性。其次，从委托代理理论的视角阐述长三角城市群协调发展中的区域合作机制，构建长三角城市群区域合作激励机制的多任务委托-代理模型，对模型进行求解，并对长三角城市群区域合作激励机制结果进行分析。最后，提出长三角城市群协调发展的制度保障，即建立综合交通体系的崭新协调机制、加强协调发展的制度安排、完善组织架构与合作方式等。

5.1　长三角城市群区域合作的体制机制障碍

5.1.1　缺乏区域合作的制度框架

近年来，苏浙沪两省一市在交通、环保、科技、人才、旅游、信用等领域签订了几十项合作协议和相关制度，明确合作方向和工作重点。虽然有了一部分合作协议和相关制度，但这些制度也只是从某一方面进行。长三角城市群协调发展过程中的区域合作机制大多数是政府主导的合作，是行政主导的一种合作，多属于非制度层面，缺乏一个有效机制的区域合作框架。这种非制度层面的合作，使得长三角城市群一体化运作过程中，不能及时协调行政区域中发生的由于地方利益冲突而导致的矛盾。从发达国家相对完善的区域发展及政府协调制度来看，需要形成一整套区域机构设置的构架，并对这些构架赋予有效性的制度基础。

5.1.2　区域间合作组织松散，未形成功能性组织机构

目前，长三角城市群的合作机制主要有三个层面，一是苏浙沪两省一市主要领导的不定期会晤，目前已确定能源、环保、大交通、科技等合作专题。第二个层次是每年一次的苏浙沪经济合作与发展座谈会。这个常务副省长级别的座谈会以“项目推进”的形式，下设一系列专题组推进具体工作。第三个层次是16个成员城市的市长联席会议制度。而这三个层面的会晤都是建立在行政区划基础之上的，很难突破行政壁垒的限制。组织制度的缺乏大大增加了区域政府间的合作成本。

5.1.3　合作水平低，缺乏统一的战略发展规划

虽然长三角城市群区域内各城市间的合作已有较长的历史，但目前的合作还停留在较低水平。主要表现在：①合作主体与内容方式过于单一。推动合作的均是各地的地方政府，容易忽视企业、资本和民间组织在城市群协调发展中的作用。各城市的合作也主要集中于经济或与经济发展密切相关的方面，从而导致区域合作的内容方式难以拓展。②从各城市合作的动机来看，在很大程度上还是从发展各自的地方经济的要求出发。对于一个地方政府来说，GDP是衡量政府政绩的主要标准，面对项目竞争与分配时，区域合作机制可能遭到最严峻的考验。基本上没有对土地利用、税收优惠等尖锐性问题进行详细探讨。③合作机制主要是以非常设的会议形式出现，没有一定的组织和资金支持，缺乏权威性。以“长三角城市经济协调会”为例，参加会议的代表一般就区域经济合作发表一些看法，基本上是交流、联谊的性质；其常设机构联络处的日常工作不过是收集一些信息。另外，协调会没有决策权，其决议对各成员政府并无法律约束力。

近年来，各地政府纷纷将融入大上海、共享长三角区域经济合作收益，作为自身的发展战略。但是，这种共识是没有统一战略发展规划的共识，各地都是按照自身发展的内在逻辑的实际需要来展开的，而不是从整个区域发展的要求出发的，对长三角一体化的发展以及城市体系功能的加强和完善十分不利。

5.1.4　城市群区域合作的一致性规则缺失

国际经验表明，长三角城市群一体化进程发展的快慢，与是否有完善的制度保障是直接相关的。现阶段长三角城市群在不同程度上仍然存在地区封锁和经济割据的现象，各地出台的政策和法律有些是以有利于本地区的经济发展为出发点，资源配置受到诸多人为因素的影响，缺乏一个统一的合作规则。各地区在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面的政策上都存在很大的差异，没有规范城市群协调发展的统一法规。这个问题不解决，区域合作就缺乏必要的制度保障。

5.1.5　经济体制改革进程不协调，产业结构雷同

不同的经济运行机制及其功能发挥程度都会影响合作的顺利进行，并影响区域合作机制的构建。目前，在长三角区域内，上海、浙江和江苏经过三十多年的改革开放，已成为中国大陆经济最发达的地区之一，其经济迅速发展得益于在全国率先进行体制改革，特别是经济体制改革，建立了市场经济的基本框架。但是，区域内有些地区存在市场经济体系构成要素不成熟、各专业市场处于地方市场阶段、内部运行机制不尽完善、政府对经济的干预力度过大等体制性问题。经济体制改革进程的不协调，将导致各省市在合作中出现摩擦和碰撞，使长三角城市群合作机制的构建十分困难。

经济体制改革进程的差距，导致长三角地区的产业结构趋同，如上海与江苏的产业结构相似系数为0.82，上海与浙江的相似系数为0.76，而江苏与浙江的相似系数竟高达0.97。城市之间的产业趋同问题更是如此，除上海外，长三角城市群各城市三大产业结构相似，均是第二产业占主导地位，第三产业居中，各城市的特点不鲜明。在地方产业体系构建上，各地普遍存在着“大而全”、“小而全”的布局倾向，如纺织行业都要搞“纺、织、染、销”一条龙，结果在同构竞争的道路上愈走愈远。产业结构趋同使得各地区不能发挥自己的比较优势，同时也使得投资和生产分散，降低了地区的整体经济效益。更为严重的是，导致地区间不规范竞争，如在招商引资方面，为吸引更多投资，各地方政府不但竞相压低地价，而且纷纷突破了国家的税收优惠政策，导致长三角城市群区域的整体利益受损。

5.1.6　行政区分割的体制性根源没有消除，行政壁垒问题突出

目前，行政区分割的体制性根源并没有消除，长三角地区所呈现的区域不稳定性、行政不对称性、目标不确定性以及区域合作层次还不高的根本原因在于制度与体制。长三角地区行政隶属关系较复杂，受行政区划体制的束缚，区际经济传递的规模与范围十分有限，普遍存在着“市属”观念强、“市域”观念弱的问题。错综复杂的行政屏障和利益冲突，直接导致：①长三角地区的“碎片化”。利益碰撞时，合作一中心模式与多中心模式的冲突显得特别引人关注。②各自为政，缺乏整体协调。各方极少把眼光扩展到市属以外的地方，大多舍不得放弃自身的既得利益。导致一些区域性交通基础设施和环境治理工程因缺乏协调而进展缓慢，严重干扰和制约了区域内企业的市场运作，形成所谓的条条经济和块块经济，影响到区域现代化的进程。③行为扭曲，导致无序竞争。为了各自的经济利益，苏浙沪间乃至同一省市的区县之间在对外开放中大都表现出强烈的“独立意识”，特别是外贸出口低价竞销，招商引资相互比拼政策优惠。

5.2　长三角城市群一体化协调模式

邻近区域且又分属于不同行政区的多个城市实现一体化的协调发展，是世界范围内城市群发展的普遍趋势。发达国家较早开始探索城市群一体化协调发展的有效途径和办法，形成了各具特色的城市群一体化协调模式，如英国20世纪60年代以来的大伦敦城市群行政架构协调模式、美国20世纪70年代以来的城市政府协会、政府协议和特设机构模式、日本20世纪90年代以来的核心城市主导协调模式、法国20世纪90年代以来的市镇联合体一体化协调模式。

国内学者对我国区域协调发展问题做了大量研究，对于城市群一体化协调模式的意见概括起来主要有三种：一是建立超省、市的多城市统一、权威机构。这一思路并没有触及经济区域化中利益冲突和矛盾产生的根源，从全局看成立超区域协调机构的方案并不可行。二是在现行行政区不变的前提下成立跨区域的多城市经济管理局，并赋予“管理局”规划、决策和协调的职能与相应权限。这种不信任市场机制运作效率的一体化思路是否比统一市场的利益协调方式更为可行也值得怀疑。三是成立区域立法机构，实现一体化地区的法律和法制统一。这种思路与现行的《立法法》相冲突，不具备可操作性。因此，实现城市群一体化协调管理，在现行条件下实现协调发展的关键是如何选择与构建达到针对性与可行性统一的协调模式。

5.2.1　长三角城市群协调模式的层次性

构建长三角城市群协调模式，可将长三角城市群区域的政府协调分为三个层次：一是国家层面上，由中央政府加强宏观政策与规划综合协调；二是两省一市层面上，建立定期协商会议机制等；三是长三角城市群各城市层面上，构建日常沟通协调机制。现行的行政管理层级制度，区域内各城市自上而下的垂直领导和利益互动机制已经较为成熟，在充分发挥已有垂直合作的基础上，特别要建立跨区域层面、区域内部各城市之间的水平合作机制。事实上自1997年长三角城市经济协调会成立以来，至2010年已召开十届协调会议，达成二十多个合作专题，水平合作机制日趋成熟。

5.2.2　长三角城市群协调模式的市场性

通过营造侧重于长三角城市群协调发展的市场环境和机制，各层次政府能够在市场调节的作用下促进企业参与协调合作，实现共赢发展。长三角城市群区域协调合作要强化市场配置资源的基础性作用，率先突破行政区经济与经济区域化的障碍。在市场建设方面，应培育五个方面的一体化：消费品市场的一体化、技术市场的一体化、资本市场的一体化、人才市场的一体化、产权交易市场的一体化。

5.2.3　长三角城市群协调模式的网络化

构建长三角城市群协调模式，应充分发挥企业、中介组织、行业协会、社会团体等第三方组织在区域公共治理中的重要角色。行政区经济向区域经济转型，使企业、非营利组织、居民等在区域决策、管理中的地位不断凸显，构成了区域的利益相关者和共同体，推动着区域的决策模式由原来的政府单中心模式逐渐向以政府、企业、第三方组织、居民等共同参与的多中心体制模式转变。区域协调的重心不再仅仅是政府主体之间的利益协调，更多强调的是多个决策中心之间网络化的合作与协同。可以考虑在长三角地区条件成熟的领域或行业组建长三角地区区域性的社会中介组织，如建立研究咨询类中介组织，包括建立专家学者为主体的咨询委员会，从而为重大规划及重大事项提供咨询。

5.2.4　长三角城市群协调机制的有效性

目前苏浙沪的最高领导与各市市长之间的两级磋商机制已经形成，这是长三角地区最高级别的政府之间协商机制，保证了协调的有效性。通过每两年一次的区域首长协商和每年一次的各市市长协商，有利于增进各方共识，促进合作各方增进信任、消除彼此戒备的心理、营造良好的合作文化氛围；有利于发现各方的潜在合作收益，尤其是各职能部门之间的日常协商有利于发现工作的互补性与资源的共享空间，为进一步合作奠定基础；有利于及时发现解决合作中遇到的困难与问题，由于是面对面沟通，某种意义上类似于“现场办公”，尤其有利于各方共同研究一些临时性、暂时性或紧迫性的问题，共同寻求解决之策。

5.2.5　长三角城市群协调形式的多样性

1.对话协商

这种日常性的沟通对话具有非正式性、面对面的特点，在长三角地区区域协调中具有不可替代的作用。

2.行政协议

相比日常协商而言，行政协议制度的约束力要强许多。行政协议制度的缔结主体是长三角地区的行政机关，即省、市人民政府或职能部门，是一种对等性行政契约；缔结形式是行政首长联席会议。长三角地区的行政契约包括两个层次，即各城市政府之间的行政契约和苏浙沪两省一市及各城市有关职能部门之间的行政契约，具体形式表现为“宣言”、“意见书”或“协议”。

3.立法协调

在我国这种制度本身还没有法律化，因而在长三角地区的实践中还存在着一些问题，如责任条款缺失和效力不明确等，影响了其作用的进一步发挥。为此需要从源头上对各区域的地方性法律法规进行统一梳理，力求以统一的法制体系为区域各方的合作清除法制环境上的障碍，并对区域协调的重要事项及成果，应通过地方立法和制定规章为其提供保障。

4.经济协作

在区域协调实践中，需要进一步消除区域之间的市场障碍，促进要素、资源的充分流动与优化配置；需要进一步促进企业以多种形式进行跨区域的兼并、重组、联合等，密切区域之间的经济联系；需要进一步加强产业规划与引导，促进产业链、价值链根据各区域的资源优势进行最佳配置，构建优势互补、合理分工、科学协作的区域综合产业体系。

5.3　基于委托-代理理论的长三角城市群区域合作机制分析

委托代理问题普遍存在于经济生活中，只要当事人各方拥有不对称的信息，就会存在委托代理问题。城市群区域合作中委托代理问题是指在城市群区域合作伙伴关系形成以后，各成员从自身利益出发，利用各方面优势而采取的一些违背城市群整体利益或违背城市群其他成员利益的行为，给整个城市群区域带来短期或长期的利益损失。城市群区域各地政府都有追求自身利益最大化的本能，其生存和获利在一定程度上又是依赖于信息不对称。信息不对称是城市群各地政府间普遍存在的现象，因而产生城市群区域合作的委托代理问题。城市群区域各节点城市发生契约关系时，都从自身的利益出发，结合合作对策，形成了独具一格的委托代理机制。城市群区域合作信息不对称的普遍存在以及城市群区域合作系统本身缺乏有效的监督和控制机制，必然会导致城市群区域合作的代理方冒道德风险，隐藏信息，通过损害城市群区域合作的委托方利益来达到自身利益的最大化。而这种现象往往又难以发现，有时即使发现了也因为契约的不完善和缺乏有效的惩罚机制而免受处罚。委托-代理理论的核心就是研究和寻求以最小的代理成本获取最大代理效果的途径与方法。因此，构建完善的委托代理关系对于城市群区域各地政府间来说是一种双赢的选择：一方面有助于推动城市群的协调发展，从而促进社会的发育与成长，提高自我治理和合作能力；另一方面有利于政府转变职能、降低行政管理成本、提高行政效率。

5.3.1　委托-代理视角下的长三角城市群区域政府间合作行为分析

5.3.1.1　公共管理中的委托-代理问题：适用与实用

20世纪80年代以来，随着传统官僚制弊端的日益暴露，西方各发达国家掀起了声势浩大的新公共管理运动，在世界范围内形成政府改革的浪潮。新公共管理运动的重要内容是借鉴企业管理、私人管理的理念与方法，打破传统官僚制模式下以控制、监管为主要手段的公共管理模式，采取更为灵活、多元的管理模式。委托-代理关系，作为市场经济模式下最重要的合约制度之一，也被广泛借鉴于政府管理活动当中，成为公共管理运动最主要的改革内容之一。新公共管理运动中的委托代理理论的运用，主要体现在两个方面：

（1）政府作为委托方的委托-代理关系。在这种代理关系中，政府是委托方，政府通过委托-代理模式，对社会提供公共产品和公共服务。传统的官僚制模式下，政府既是公共服务的生产者，也是公共产品的购买者。社会所需要的公共产品和公共服务，由政府直接生产，并提供给社会和民众。但是这种公共产品供给模式在社会化大分工的模式下，日益显示出弊端。一是社会发展的多元化，导致公共产品需求的多样化、复杂化，单纯依靠政府部门本身，很难满足社会日益广泛而多元的公共产品需求。二是政府同时作为公共产品的生产者和购买者，因为缺乏激励与监督机制，导致公共产品的供给质量低下，供给效率不高。在这种情况下，可以借鉴市场经济中的私人管理模式，特别是委托代理模式。政府不再直接生产公共产品，而是通过委托代理模式，将公共产品的生产任务交给社会，通过竞争招标等模式，从社会生产者手中购买公共产品和服务。这有利于改善政府管理模式，提升公共服务的质量和效率。

（2）政府作为代理人的委托-代理关系。政府作为代理人，又可以分为两种模式。第一种模式是政治学意义上的委托-代理关系。这种模式是现代民主政治的基本内容。现代民主是间接民主，公共权力的所有者与行使者相互分离。人民虽然享有终极意义上的公共权力，但并不直接行使公共权力，而是通过委托代理关系，将公共权力赋予权力机关、政府部门行使。人民享有公共权力的剩余索取权，并保留对公共权力行使者的选择权与监督权。政治学意义上的委托代理理论，随着制度经济学的兴起和博弈论的发展，受到学术界越来越多的关注。20世纪90年代中后期之后，在西方国家，委托代理理论被广泛应用于政治分析，包括政党政治、议会民主、公共政策、公共财政、公共服务提供、中央与地方关系和欧共体政治等领域。第二种模式是行政学意义上，或者公共管理意义上的委托-代理关系。在这种关系模式中，政府既是公共产品的提供者，也是公共产品的购买者。公共产品在供给和实现过程中，常常会存在许多中间环节。因此，政府虽然提供了公共产品和公共服务，但是因为中间环节的信息不对称，或者实现成本过高，导致公民并不能真正享受到相应的公共产品，或者享受公共产品的代价过高。在这种情况下，政府通过公共产品的供给方式、供给路径的设计，可以减少中间环节，避免由于信息不对称或实现成本过高导致的困境，促进公共产品的有效供给。公共产品供给模式改进有多种方式和路径，其中之一是将政府作为公民代理人，代理公民购买或获取公共产品，从而减少信息阻隔，或者降低公民获得公共产品的成本。

5.3.1.2　城市群区域竞争与合作体制下的政府管理

只要存在两个以上的利益集团，就会存在竞争，合作竞争是在容忍竞争对手存在的前提下，利用差异化竞争战略实现自身发展。在合作竞争中，竞争对手对自己是有战略意义的，因此可以在某个领域、某个阶段达成合作、实现双赢。城市群区域内的各个政府都面临着外部性状况，如果不采取措施，资源的配置就会无效。对应“外部性”的公共对策，经济学家给出了“税收、补贴、创造市场和规制”等多种解决办法。归根结底，解决“外部性”的途径就是将其“内部化”，由此得出两个解决途径：一是由更高等级的政府实施补贴，鼓励跨辖区公共产品的生产；二是政府与政府之间签订协议，实行补贴。

竞争与合作关系下，由于政府组织所具有的政治性本质，地方政府是地方利益的集中体现。在多个政府存在的体系中，权利和责任是分散的，但是义务却相对集中。由此在公共权力网络中产生的管理方式和手段，更多地体现在不同的政府之间为推进共同利益的互动中。

1.委托代理

委托代理模式是通过委托人与代理人签订合约，由代理人为委托人达成意愿。委托代理模式表达的是一方为委托人，另一方为代理人的关系。在城市群各地政府之间，政府（委托人）可以委托另一政府（代理人）协助完成委托人目标。委托代理关系发生在政府与政府之间，既有上级政府对下级政府通过委托，提供公共服务，也有同级政府之间，为提高服务效率产生的委托代理关系。

代理理论的关键是要设计出一套激励机制，以鼓励代理人完成委托人的目标，同时有完善的监控机制促使代理任完成合约，委托人对信息的掌控是实现对代理人监控的关键。

2.合作管理

合作管理尤其适用于不同辖区范围政府之间的协定。在资源共享、设施共建、环境保护等领域，政府之间的合作管理已经普遍开展。合作管理的发展一方面是由于在公共事务管理中，很多问题的解决必须跨越行政边界，如水利用与保护、高速公路网建设与管理、社会治安管理，等等，需要多个政府的协同行动；另一方面是由于政府分割所造成的公共服务浪费和公共产品提供的低效率，也需要采取合作的形式，从全局的角度来解决。

3.解决平行政府间的冲突

相邻城市政府之间围绕公共物品及服务提供，展开“搭便车”的博弈。公共物品的“非竞争性”和“非排他性”决定了公共物品供应的不足，对于服务不同辖区的地方性公共物品来说，一旦其利益能够惠及不同行政辖区的居民，各辖区政府的理性选择导致了他们对这类物品生产和提供不具有足够的积极性。因此，各政府之间势必对地方性公共物品提供的最佳数量展开博弈，参与者总是希望其他政府能够生产和提供更多的产品，从而可以减少生产此类产品的数量，降低提供成本，减少政府支出。

城市群区域中网络状的政府，层级不同、等级各异，代表着不同的地区利益，它们之间展开了错综复杂的博弈活动。如果发生在政府间的博弈都是均衡的，在信息不完全条件下的博弈结果势必是“个体选择最优”，而非集体选择最优；那么在城市群区域发展中，所呈现出来的现象就是：市场分割保护、资源利用低效、产业同构、逃避公共责任等。

同层级政府之间不存在隶属或领导等行政关系，冲突的解决有两种途径：一是自行协商，通过建立起多个层级的协商平台。采用谈判、讨价还价等形式，动用财政补偿、政策补贴等手段，从而实现利益的相互平衡；二是寻求外部解决，可以是司法程序，普遍运用的是诉诸共同的上级政府，通过影响上级政府，利用行政管理的权威实现利益的平衡。

4.区域政府之间的合作范围

城市群区域通过政府合作，可以提供更有效率的公共服务。由于城市政府之间紧密的地理联系，各政府在公共物品和服务的提供上，外部溢出效应通常很严重，多中心合作供给的效率来源是由于拓展了具有外部性的公共产品的供给范围，从而使外部性内部化。由于服务供给的多元化，公众可以比较和选择，引入了竞争，客观上促进了服务的质量，而政府之间通过更为透明的合约或者委托等方式，进一步破除垄断，更有效地打击试图搭便车者。

在公共经济领域，城市政府承担着提供公共产品，满足当地居民需求的职能。公共产品和公共服务的外部性决定了生产和提供效率的最佳地域规模，而公共产品生产与提供的划分，为区域政府之间的合作提供了理论基础。城市群区域内，城市政府密集，相邻的地理单元内，政府的主要合作就是在提供公共产品和共同解决外部性的问题，从而实现区域公共产品外部性的内部化，达到区域整体效率最大。

因此，属于跨行政边界的公共产品生产及提供需要以效率为标准，划分合理的生产边界，基此确定不同地域空间内公共产品的生产者，区域内不同城市政府之间采用合作的方式，对于不同种类的公共产品及服务，某些城市政府或者不生产或者少生产，某些城市政府多生产，在区域生产总效用最大的同时，单个城市政府能够以最小的提供成本，满足辖区居民对公共产品及服务的需要。

5.城市群区域城市政府间的横向委托代理关系

城市群区域内的城市密集，城市群区域由于城市与城市之间紧密的地理空间关系，通常许多人会在一个城市生活，却在另一个城市工作，而且又到其他的城市的商场购买大部分他们的生活物品，这种流动性在空间上会发生城市与城市之间或者大都市圈之间，在行政体制上会发生在城市政府之间、甚至省与省政府之间。公共产品与服务的边界互相重叠，因此，以效率为标准的公共经济，可以在城市与城市之间，按照公共产品的提供边界，以委托其他城市生产的方式来提供给本辖区，满足辖区居民的需要，从而消除公共产品的外部性，以获得城市群区域效率的最大化。城市政府对于居民的争夺源于辖区居民的税收和消费所产生的经济拉动，尽可能多地提供产品和组织生产以更好地满足居民的需要，如果这样的生产不产生外部性，则能实现公共产品与服务提供的效率。

政府转移补贴是实现委托代理的基础。政府间补贴通常是指资金从一级政府向另一级政府转移。政府补贴的内生原因中，作为纠正各级地方政府支出的外部性，提高财政效率被放在了首位。由于公共产品的外部性决定了单个政府的服务决策是无效率的，如果非辖区居民能够从某个省或者城市的服务中受益，而这些收益在该政府进行服务决策时又未作考虑的话，那么社会边际收益就会被低估，以至于服务的供给会不足，因此在这种情况下，政府间的补贴可以鼓励和引导生产公共品的政府提供更多的服务，从而实现了效率供给，同时享受服务的非辖区居民也通过上缴的税收进行了部分的支付。另外，由于居民是可以流动的，为了防止居民为避免高税收而向低税收又能享受同等服务的地区流动，需要对高税收而服务水平低的地方政府进行补贴，这有助于形成更有效的地方政府体系。

政府间在区域政策实施中的合作，特别适用于具有外部性的集体物品生产和区域共享的自然资源利用和保护方面。区域政府之间的委托代理可以通过政府之间的协议、服务合约等方法来实现。

5.3.1.3　构建长三角城市群区域政府间委托代理激励约束机制的思路

在长三角城市群区域委托方政府与代理方政府形成博弈的过程中，双方都倾向于表达自己的利益诉求，但各自对利益的重点、范围和时效的要求又不尽相同。因此，围绕着各项公共政策的制定，它们会就方案的设计和执行进行讨价还价，最后的实施方案则可以看做是长三角城市群区域委托方政府与代理方政府间彼此博弈而达到的某种利益均衡。这种典型的无序的不合作博弈极易出现上述委托代理问题，而对抗和欺诈的出现则会致使下一轮更高成本的不合作博弈，如何将这种无序的不合作博弈转变为相对有序的合作博弈，是解决问题的关键。

根据委托-代理理论，尽管委托人与代理人的目标函数是不一致的，但他们都是利益最大化的追求者，通过一种有效的激励约束机制的建立有可能实现各方利益的最大化，一方面，政府应该为代理人代理行为的实施提供必要的保障，在此基础上建立相关的激励机制；另一方面，也应该健全配套约束机制。因此，长三角城市群的协调发展同样需要构建一种区域政府间合作与激励机制。此外，由于公共部门的特殊性，还需通过其他一系列制度的建立，规范并约束双方的行为，才能最大可能地实现区域合作双方利益的最大化。

1.监督与激励并举，密切委托方政府与代理方政府合作关系

委托方政府与代理方政府在城市群区域合作上是相互依存的关系，双方关系应更加密切。委托-代理理论认为，假定委托人不能观测到代理人的行为和自然状态，在任何激励合同下，代理人总是选择使自身期望效用达到最大化的行动，因此，任何委托人希望的行动都只能通过代理人的效用最大化行为实现。同时，双方的业绩都会被对方所关注。从委托方角度看要尽可能的实现委托人的效用最大化，但在市场交易中代理人内在活动和外在的关系很难掌握。因此监督对于代理人活动，提供更多的代理人可供选择的信息很有必要。反之，代理人在交易活动中也要对委托人的行为进行有效监督，通过双方互相监督可以减少各自的风险成本。在长三角城市群区域合作的委托-代理关系中，也要通过监督密切双方的关系。首先，强化对代理方政府提供的公共产品与服务的效率和质量的监督。其次，对委托方政府行为进行监督，以充分了解市场信息与政策，保证信息流与资金流的畅通。

2.引入激励机制，建立一个开放性、责任性的长三角城市群地方政府治理结构

激励机制的设计原则是，只要代理方政府将绩效与委托方政府所需的服务水平联系在一起，就会获得最大利润。尤其是，激励程度要足够高才能体现激励的优化效果，即使代理方政府不提供低绩效服务，而且为了不失去巨大的收益，其所提供的服务甚至会略微超过必需的服务水平。支持和尊重作为公共产品与服务代理方的长三角城市群地方政府的自主运作。就我国国情来说，在传统社会组织力量相对弱小的情况下，作为公共产品与服务委托方政府理应在促进代理方政府有序健康发展方面主动扮演重要的角色。首先，加强长三角城市群区域政府间的沟通联系，整合内外有关资源，以项目化运作的方式对代理方政府的发展壮大给予全方位的支持；其次，在加强对代理方政府监管的同时，有计划有重点地给予必要的财政补贴，并制定相关的法律、税收和金融政策；再次，应该按照代理方政府自身的运作逻辑和组织特征开展工作，在充分尊重代理方政府主体性地位的基础上进行协调沟通式管理，鼓励创新和适度的竞争。

3.树立“重复博弈”的思想，构建完善的双方互相监督体系

长三角城市群区域委托方政府负有提供最优财政共同体的责任，而地方政府基于自身的利益，也需要和委托方政府进行政策协商和沟通，使长三角城市群区域政策适应各地不同的发展状况。要化解委托方政府与代理方政府博弈过程中的不合作博弈，最重要的就是树立“重复博弈”的思维，即要让双方认识到区域合作过程是多重博弈的结果，想通过一次性的对抗和欺诈就获得博弈的胜利是不可能的，双方的最佳选择只能是相互合作。而完善的双方相互监督体系，则是促成双方放弃短期机会主义行为，选择合作博弈策略的制度保障。因此，必须从完善立法监督、行政监督和司法监督双向制衡机制出发，规范委托方政府和代理方政府的行为，促进双方合作激励机制的长期形成。

首先，逐步引进并确立“平行式”监督和“渗透式”监督机制为主导的地方政府监督模式。逐渐完善本级约束机制替代上级对下级的约束，可以有效地防止下级政府滥用权力，同时有利于建立更加完善的政府评价体系。明确委托方政府的监管责任，委托方政府的主导作用集中在监管上能够给代理方政府以自主运作的空间，充分发挥其活力和功能。建立对代理方政府的预算和绩效考核制度，在此基础上进行检查、处罚和奖励。委托方政府将考核政策和拨款政策相结合，可以推动提供公共产品与服务的代理方政府的社会经济发展，从而有助于形成生产的多中心秩序和竞争性环境，形成代理人市场。根据代理方政府所提供的公共产品和服务普遍具有的准公共产品性质和提供目的的非营利性的特点，采取适当的价格调控政策，一方面，价格应当体现社会边际成本定价准则，使经营者能够不亏本运行；另一方面，价格应当体现公共福利性的特点，可以考虑施以政策上的优惠和减免税收等，例如委托方政府补贴等，以提高代理方政府积极性。

其次，建立科学的地方政府官员绩效评价体系。通过确立科学的绩效评价体系来正确地规范地方官员们的行为取向，引导地方官员注重地方经济、社会的可持续发展，避免地方官员绩效的选择性显示。

4.加强行业自律，完善社会监督机制

代理方政府要获得良好的产出效益，并产生良好的社会公信力，除了按照法律要求、委托方政府监督外，还应在自己行业内部提出一套比较高的标准，建立切实有效的自律机制。相对于企业组织来说，代理方政府的公共责任更显突出，更有必要加强自律与他律的结合。应建立代理方政府第三方评估制度，要求代理方政府在提供公共产品与服务时定期向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息，并接受捐赠者、社会公众和新闻舆论的监督。由具有法定权威的中间机构或组织制定标准，对行业内成员机构的工作和项目进行评审，以此检查成员机构自身所作的评审。代理方政府作为一种提供公共产品与服务的组织，符合政府职能转变和公民社会成长的需要，应该探索并建立起比较完善的机制促进委托方政府与代理方政府间委托代理合作关系的发展，进而提供更好的公共产品和服务。

5.3.2　多任务委托-代理模型下长三角城市群区域合作机制分析

在长三角城市群区域合作环境下的委托代理机制中，逆向选择和道德风险问题是并存的。本研究运用信息经济学中激励理论的基本观点构建多任务委托-代理模型，对长三角城市群区域合作中的委托方政府与代理方政府间的委托代理关系中的道德风险问题进行详细分析，并通过设计激励机制来约束长三角城市群代理方政府的欺骗行为，降低道德风险，从而使长三角城市群区域合作中各个利益主体的自身效用达到最大化。

5.3.2.1　城市群区域合作中博弈模型的构建

1.模型的基本假设

长三角城市群区域合作中的委托方政府与代理方政府作为两个独立的机构具有不同的效用函数。在追求各自效用最大化的过程中，代理方政府往往会产生“道德风险”行为，即利用其与委托方政府之间内生的信息不对称现状，尝试各种“投机”与“偷懒”行为，以损害对委托方政府自身效用的最大满足为代价，来降低自身的服务成本。对这种问题的规避需要设计相应有效的契约机制。

由于提供公共产品与服务的收益是随机的，它不仅依赖于代理方政府提供公共产品与服务的努力程度，还受到外部环境中随机因素的影响。首先，不妨用函数x来表示代理方政府的随机收益，假设A表示代理方政府所有可选择的行动组合，a表示代理方政府提供公共产品与服务的行为，a∈A。θ是不受委托方政府与代理方政府控制的外生随机变量，a和θ共同决定一个可观察的结果x（a，θ）和得到一次公共产品与服务π（a，θ）。一般来说，假定π是a的严格递增的凹函数，即给定θ，代理方政府越努力工作，获得收益越高；同样，π是θ的严格的增函数，代理方政府在同样努力工作的条件下，外部环境的变化对长三角城市群区域合作中代理方政府的经营行为越有利，获得收益也越高。这条假设很直接地反映了信息的不对称，委托方政府不仅观察不到代理方政府的行动，还无法根据所提供的公共产品与服务来判断代理方政府采取的行动，即对于重要变量a的信息，委托方政府相对于代理方政府来讲处于劣势。

其次，由于委托方政府对待风险的态度比较积极，而代理方政府对风险的抵御能力较差，因此假设长三角城市群区域合作中委托方政府是风险中性的，代理方政府是风险规避的。

第三，假定长三角城市群区域合作中委托方政府的效用函数是V＝V［π- s（x）］＞0；代理方政府的效用函数U＝ U［s（x）］- C（a），s（x）是委托方政府给出的报酬，C（a）是代理方政府提供公共产品与服务的成本函数，是代理方政府努力的负效用，并且C′＞0，C″＞0。对于效用函数如此具体的假设正是为抓住委托代理双方的利益冲突，显然长三角城市群区域合作中委托方政府希望代理方政府努力工作，而代理方政府却厌恶工作。

第四，当代理方政府向委托方政府提供公共产品与服务时，代理方政府将首先向委托方政府提出报酬ω，假设这个报酬是双方约定的结果，而与代理方政府的提供公共产品与服务的质量及获得的报酬无关。在委托方获得公共产品与服务后，如果代理方政府决定不再继续提供公共产品与服务或委托方打算解除双方合约，那么委托方政府就将为代理方政府支付这个报酬。

2.模型的建立

根据上述假设，委托方政府的契约设计就等价于求解如下的优化问题：

可以看出委托方政府的问题是设计一个激励合同s（x），根据观察到的x（a，θ）产生的结果对代理方政府进行奖惩。一般地，对于委托代理问题，根据Mirrlees（1976），Holmstrom（1987）所给方法，可以建立如下模型：

在上式中，x表示可以被观测到的代理方政府提供公共产品与服务的随机收益，a表示代理方政府的决策变量，如努力程度，在提供某项公共产品与服务上所花费的时间等；s（x）表示代理方政府所得报酬；π表示代理方政府提供的一次公共产品与服务，有些时候，x可能包含π，V（•）、U（•）分别表示长三角城市群区域合作中委托方政府、代理方政府的效用函数；F（x，π，a）和f（x，π，a）分别表示分布函数和密度函数；C（a）表示代理方政府的代理成本，u-（ω）为代理方政府的机会成本或保留收益。

式（5.1）表示委托方政府得到公共产品与服务效用最大化的目标函数；式（5.2）是代理方政府的参与约束（Participation Constraint），又称个人理性约束（Individual Rationality Constraint），即委托方政府设计的契约保证，代理方政府会为了得到更多的公共服务合同投入努力a，而不是拿钱ω后走人；式（5.3）表示激励相容约束（Incentive Compatibility Constraint），即委托方政府所希望的努力水平a必须通过代理方政府的期望效用最大化行为来实现；其中，a′∈A是代理方所有可能的努力水平；式（5.4）是数量约束，即代理方政府的服务报酬分成不能超过提供公共产品与服务所得到的总报酬。

该模型说明长三角城市群区域合作中委托方政府在极大化自己利益的同时，必须考虑代理方政府的利益。

5.3.2.2　求解长三角城市群区域合作中多任务委托-代理模型

从上述对委托-代理模型基本框架的分析，可以知道它能应用到很多信息不对称的实际问题中。但是，基本的委托-代理模型过于理想化、简单化，它只考虑了单个委托人的情况，假定代理人只从事单一的工作、代理人的努力选择是一维的；但现实中在许多情况下，代理人从事委托人委托的工作不止一项，或者，即使一项工作也涉及多个维度，因而，代理人的努力选择往往不是一维度的，而是多维度的。基本模型的结论不仅有限，而且与现实也有一定的差距，Holmstr M.和Milgrom证明，当代理人从事多项任务时，从简单委托-代理模型得到的结论可能是不适用的。基本模型还有一个缺陷就是解释范围太窄，故它很难用于分析更广泛的社会经济组织问题。因此，多任务委托-代理模型就是在克服这些缺陷的基础上发展起来的。当代理人为委托人执行多项任务时，对代理人的激励问题应该在多任务框架下进行探讨才更有意义。

本研究运用多任务委托-代理模型分析在长三角城市群区域合作中委托方政府与代理方政府之间的契约关系。为了研究方便，假定：

长三角城市群区域合作中委托方政府是风险中性的，代理方是风险规避的；用a＝（a1，a2）表示长三角城市群区域合作中代理方政府的努力向量，a1是为提高政府公共产品与服务监管效率付出的努力，a2是为创新政府公共产品与服务供给机制而付出的努力；代理方政府的努力总成本为C（a1，a2），一般假设函数C（a1，a2）是递增的及凸的，即C′＞0，C″＞0；代理方政府的活动决定了委托方政府的可观测结果x＝（x1，x2），x1是观测到的公共产品与服务监管效率变化情况，x2是观测到的创新政府公共产品与服务供给机制变化情况，且xi＝ai+εi，i＝1，2；εi是均值为0方差为的正态分布随机变量；委托方政府的收益为π（x）＝γxT，γ＝（γ1，γ2）是由于代理方政府的努力而使委托方获得收益的系数，γ1是由于努力提高政府公共产品与服务监管效率a1而获得收益的系数，γ2是由于努力创新政府公共产品与服务供给机制a2而获得收益的系数；委托方政府设计激励合同s（x），根据观测到的结果对代理方政府进行奖惩，取s（x）＝e+βxT，e是代理方政府的固定收入，β＝（β1，β2）为剩余利益分享系数，其中β1是提高政府公共产品与服务监管效率而带来的剩余利益分享率，β2是其努力创新政府公共产品与服务供给机制而带来的剩余利益分享率。因为委托方政府是风险中性的，对于给定的激励合同s（x），委托方政府的期望效用等于期望收益E：

假定代理方政府的努力总成本C（a1，a2）＝k a21，a(　)22T/2，k＝（k1，k2）为努力成本系数，k1是提高政府公共产品与服务监管效率的努力成本系数，k2是创新政府公共产品与服务供给机制的努力成本系数，且ki＞0，i＝1，2；ki越大，同样努力的负效应越大。代理方政府的确定等价收入为实际收入的均值减去风险成本，即：

式（5.6）中是代理方的风险成本，ρ是代理方的绝对风险规避度量。

代理方的参与约束要求期望效用不小于机会成本ω-，表示为：

代理方的激励相容约束说明代理方总是选择使自己的期望效用最大化的行动a，表示为：

其一阶最优性条件为：

在此，长三角城市群区域合作中委托方政府的问题在于选择适当的剩余利益分享系数β，求解下列最优化问题：

因为在最优情况下，参与约束的等式成立（委托方政府没有必要支付代理方政府更多），即

将式（5.7）代入式（5.6）目标函数，最优化问题为：

一阶条件为：

最终可得最优解：

由式（5.5）、式（5.6）可知：剩余利益分享系数β与委托方政府和代理方政府的利益均直接相关。如果β＝（0，0）则s（x）＝e，意味着剩余利益的获得完全取决于委托方政府，代理方不承担任何风险，只获得固定公共产品与服务收入；如果β＝（1，1），则说明代理方政府承担全部风险，并完全决定剩余利益的获得，这与长三角城市群区域合作中委托方政府及代理方政府的利益不相符，因此βi∈（0，1），i＝1，2。

由式（5.9）、式（5.14）、式（5.15）可知：在最优情况下，长三角城市群区域合作中代理方政府承担一定的风险，由于βi是ρ，ki

的减函数，代理方越是风险规避，努力活动所带来的观测结果的方差越大，其承担的风险越小，也越不愿意付出努力去提高政府公共产品与服务监管效率和创新政府公共产品与服务供给机制；从而引发委托方政府与代理方政府之间的委托代理关系失灵，导致公共产品与服务合同失效。若努力成本系数k越大，剩余利益分享率β将越小，则代理方政府的利润将降低；若努力成本系数k越小，表明代理方政府更愿意以较低的努力保持较低的努力成本，从而使自己获得较大的利益。

5.3.2.3　启示与结论

本研究从实际经济生活中的委托代理现象出发，借鉴西方委托代理理论的研究成果，描述了非对称信息条件下的多任务委托代理模型，由上述的分析可知：

（1）在信息不对称情况下，长三角城市群区域合作中委托方政府通过观测多任务委托代理模型中一些变量并写进委托代理合同，并且只要这些变量包含的信息与长三角城市群区域合作中代理方政府的产出π具有一定的相关性，就可以增加代理方政府的激励强度，减小长三角城市群区域合作中委托方政府的代理成本，从而增加长三角城市群区域合作中委托方政府的期望收益。

（2）在长三角城市群区域合作中，要建立有效的激励机制，委托方政府应根据代理方政府的努力程度对其进行奖惩，然而代理方政府努力程度无法直接测度，只能根据观测到的提高政府公共产品与服务监管效率和创新政府公共产品与服务供给机制的努力程度进行推断，因此必须设计一套公共产品与服务监管效率和创新政府公共产品与服务供给机制的评价指标，来确定长三角城市群区域合作中代理方政府工作的努力程度。

5.4　长三角城市群协调发展的体制改革与制度创新

国务院明确要求长三角地区“积极探索新形势下管理区域经济的新模式，坚持政府引导、多方参与，以市场为基础、以企业为主体，进一步完善合作机制，着力加强基层设施建设、产业分工与布局、生态建设和环境保护等方面的联合与协作。”当前，长三角的城镇体系发展、基础设施建设、市场体系割裂与产业重复等方面的矛盾比较突出，这是当前促进产业结构演进与城镇空间结构对应和加强产业结构升级与城镇空间模式协同的关键所在。为此，长三角城市区域协调发展的要务，应主要落实在城市间层级关系理顺与“体系、设施”和“体制、机制”建设这两个主要环节上面。其中，通过长三角协同发展的体制、机制创新和地区联动，促进区域城镇体系、市场体系和产业组织网络的一体化是推进产业结构升级与城镇空间模式协同的制度保障。

5.4.1　加强长三角城市群协调发展的制度安排

目前长三角区域一体化发展中，仍然存在较为严重的行政壁垒、产业同构、招商项目恶性竞争等问题。而这些问题的存在，并不是缺乏区域合作的文件和合作的组织，而是已有的区域合作文件和合作组织还没有真正上升到制度层面，如前所述长三角区域合作目前还停留在各种会议制度和单项合作机制和组织，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织，具有较大随意性和不确定性，区域合作制度和合作机构的协调与执行能力较弱。长三角区域一体化的深入推进需要建立强有力的制度保障。加强长三角区域一体化发展的制度建设应该主要从区域组织机构制度的建设和完善入手。制度建设的主体除政府之外，还应该是市场力量。目前，政府的力量仍然过于强大，仍然在一些本该是市场规律发生作用的微观经济活动中，充当着既是裁判员又是运动员的双重角色，因此，长三角一体化发展中的制度建设的重要任务仍是“去行政化”，其制度设计应从市场规律和中介组织等非行政力量角度去考虑。

5.4.1.1　构建长三角地区政府间协同体制

1.建立长三角区域政府合作模式，实现组织体系内的超行政区的协调与管理

阻碍区域经济一体化的根本原因既有长三角的行政区划，又有长三角地区政府职能未能转变到位适应中国市场经济的发展等原因。无论政府在区域经济发展中有多大的作用，经济增长的基本动力还是市场力量，政府的功能应当顺应市场的变化，以公共行政与公共服务为目标，实现政企、政资分开，使政府真正致力于规范市场秩序和促进区域共同市场形成，为推进长三角地区制度一体化创造条件。鉴于中国的特殊国情，通过构建一个强有力的长三角区域政府合作模式，依靠长三角政府间的合作积极推动长三角区域经济一体化，是在现行体制下实现长三角区域经济一体化发展的理性选择。这是由于长三角区域经济一体化是建立在跨行政区基础之上的，为了消除局部利益，或者单纯的利己行为对长三角区域共同利益的侵蚀，必须在分立的行政区基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调与管理。

2.以区域规划和法律法规来调节长三角地区政府的竞争行为

从国外大都市区实行区域协调管理的做法和经验看，各类跨区域行政组织都把区域规划作为主要政策重点，体现区域规划的全局性、战略性、长远性和协调利益。运用立法手段可以保持区域合作政策的稳定性，这也是市场经济国家通行的做法。长三角区域合作协调机制的建设也应该重视健全其法制化的基础，并探索建立长三角区域合作的法律法规体系，如“长三角区域规划编制和管理条例”等，以逐步确立长三角区域规划的法律地位。为保证长三角地区有效协作与合理竞争，还必须制定长三角区域反不正当竞争法规，并建立专门执行该法规的“长三角区域贸易管理委员会”，以防止地方政府出现的地方保护主义行为。有了法律的保障，便可以消除政策障碍和行政壁垒，真正实现资源共享、相互开放市场、科技人才流动、产业密切合作以及跨区域的基础设施共建，推动长三角区域经济一体化的发展。

3.探索建立跨区域的管理机构

为促进经济区域内的共同发展，解决行政区域之间的矛盾，国际上不少经济区域都建立了相应的管理机构，积累了成功的经验。对于长三角的统一协调，可以借鉴相应的国际经验，成立类似的一体化组织协调机构或管理机构，并赋予相应的规划和调控权，负责统筹长三角区域经济活动的重大事宜及布局建设，根据长三角区际分工的特点与内容，制定长三角区域中长期发展规划与战略目标。

5.4.1.2　建立区域一体化的长远务实政策体系

1.形成统一的区域政策体系

长三角区域经济一体化必须形成统一的区域政策体系，为企业间的竞争创造良好的市场条件，通过竞争实现资源整合，逐渐形成以分工协作为基础的长三角区域性产业网络，进而形成整体优势。

2.调整政策导向

随着长三角地区经济社会的发展，当前，在政策导向上应逐步调整和减少以获得优惠和特殊待遇为主要内容的长三角政策体系，对各种经济主体实行国民待遇，充分发挥市场机制在资源配置方面的基础性作用，减少长三角各地政府的无序竞争，促进开放、竞争、有序、高效的长三角区域共同市场的形成。

3.制定合理的区域发展政策

根据《长三角区域规划》及长三角一体化发展战略，整合和制定合理的长三角区域发展政策，如财政政策、税收政策、货币政策、产业政策等，克服政出多门与各自为政的倾向，引导生产力合理布局，实现长三角区域分工和资源合理利用，防止产业同构和基础设施重复建设。

4.实施长三角一体化最优环境保护政策

环境外部性集聚的典型领域，属于典型的“公共地”。长三角尤其是环太湖流域的环境保护，必须实行统一的一体化管理。这包括相关的环境问题研究、管理细则的制定、环境检测以及相应的执法处理，都必须实行统一的一体化的管理。单一区域或者部分区域的行动或者说各个区域的不一致行动，都会使环保绩效大打折扣。要以空间有机集散为目标，发挥大城市对周围地区的吸引和辐射作用，合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，加大城市对农村的支持力度和带动效应，加快消除二元结构。提高城镇发展集中度和土地利用集约度，引导人口向城镇集中；坚持生态和环保优先，科学合理地确定开发与保护空间，实现长三角地区可持续发展；注意保护和利用长三角地区特有的自然风貌，建设好绿色生态隔离带，形成自然生态与现代文明相协调的人居环境。^[1]

5.在公共管理领域加强合作

要实现长三角人、财、物、信息等的一体化流动，促进社会经济的健康发展，户籍制度、教育、医疗、养老的后台一体化连通管理是最重要的。协调相关政策和制度，使之逐渐吻合，在尽可能多的领域实现同城化效应，是长三角一体化核心的、不可或缺的内容。

6.统一协调大型基础设施的建设和管理

加强大型基础设施，如交通、水、电、气、通信管网规划、建设和管理方面的磋商、协调和配合，尤其是加强对公路、铁路、港口、机场的整合，形成快速便捷、功能完备的交通体系的统一整合和管理，避免形成瓶颈和浪费。大型基础设施的效率，很大程度具有“水桶效应”，即由系统的“最短板”决定。目前，在交通领域，因为中央政府的积极参与和主导，已经有比较好的开创性行动，例如对长三角交通体系实行整体的统一规划。

5.4.1.3 　建立并完善地方政府间的利益协调机制

从一体化的目标来看，推行区域一体化是为了实现区域内资源共享和协调发展，于是，就面临着各个地方政府之间的利益协调问题。在理论上，地方政府是一级政府管理机构，实际上，地方政府却具有四重属性：一，作为中央政府的下属机构，代表国家利益；二，作为辖区政府，代表地方利益；三，作为一种特殊的组织，具有一定的组织利益；四，作为施政平台，是党政领导施展政治抱负的场所。因此，地方政府实际上是一个多重利益交织的复合体。地方政府的多重属性、多重利益导致了地方政府间关系协调上的困难。推行区域一体化，解决空间政治问题，必须加强地方政府之间的合作。

1.要增强区域内各地方政府的区域认同感

认同，是合作的前提。只有具备共同的区域认同感，合作意愿才更容易出现，合作共识才容易达成。

2.要建立完善的谈判与协商机制

地方政府之间的合作，往往以增进利益为基本动机，因此，绕开各种利益展开谈判和协商不可避免。这也是地方政府合作过程中的必备程序。地方政府之间的谈判协商，应该建立在“自愿、平等、互惠、互利”的原则之上。

3.要建立合理的利益共享和利益补偿制度

利益分配制度是决定地方政府合作成效的关键，许多区域合作难以取得实质性进展的主要原因就是没有建立一个能够让各方都认可的利益分配制度。尤其是在合作初期，通过横向财政转移支付来补偿利益受损者非常重要。否则，长期的利益共享就不可能实现。

4.要建立健全监督和约束机制

地方政府之所以能够走出“集体行动的困境”，其中的一个重要原因就是合作各方是一种重复博弈关系。倘若没有监督和约束，有的地方政府就可能会出现一次性博弈中常见的策略性行为，最终导致合作破裂。

5.4.1.4　建立规范长三角城市群区域合作的利益约束机制

区域一体化进程中不同成员发生利益冲突，或者成员局部利益与全局利益不统一的时候，单单依靠各地方政府的自觉意识难以实现协调发展，所以需要建立可行的利益约束机制，对成员进行规范和限制。

1.建立不同效力等级的法律法规

一是在国家层面制定法律法规，引导和规范区域合作。二是在没有全国人大出台法律的情况下，前述的具有约束力的区域合作组织可以制定规则，约束成员和区域合作执行机构的行为。规范的主要内容有：区域合作成员在合作关系中应遵守的规则，包括对合作成员任意干预经济的约束，对成员搭便车行为的约束等；在成员违反区域合作条款后应承担的责任，对违反区域合作规则所造成的经济和其他方面损失应做的经济赔偿规定，以加强对合作成员的风险约束。

2.建立区域政府间博弈的制度约束

一是构建综合而长效的政绩考核制度。遏制地方官员的逐利行为，有利于推进地方政府组织的能力建设。

二是建立行政监督检查制度。政府是最典型的以层级关系形成的体系，上级政府可凭借行政监督权对地方政府间的博弈进行宏观协调，督促地方政府在博弈过程中有所为或有所不为，以使其履行其区域管理参与的责任。

三是建立行政审计制度。地方政府一切财务事项的记录、报告与验证以及其他方面的绩效都要纳入审计当中，以鉴定其职能行为的正确程度以及财务行为的合法程度。这有利于消除因信息不对称所导致地方政府间博弈的“道德风险”与“逆向选择”。

5.4.1.5　建立健全多层次、多形式的行政协调机制

可以较多地借鉴法国“市（镇）联合体”协调模式的有益经验，创建长三角一体化协调发展联合体，相应地设立一系列的协调机制，努力弥补和克服“城市政府论坛”、“市长联席会议”、“区域发展会议”等的单一而又乏力的某些弱点或者缺陷。其中主要有：

（1）创设“国务院有关领导和两省一市首长的联席会议”决策制度和“协调委员会”的日常领导机制。前者作为长三角一体化协调的最高决策机制，由国务院有关领导和两省一市首长所组成，一般每年一次例会；后者作为日常工作的决策和领导机构，而且是常设机构，直接对前者负责；前者是最高决策会议机制，后者是介于国务院和两省一市之间的横向发展关系的日常领导机构。

（2）在上述决策和领导机制之下，创设精干的“协调执行部”、“协调规划部”、“调研监督部”和“研究咨询部”等常设机构，作为常设的执行、监督、规划和专家研究咨询机构，制定明确的规则制度。

（3）在两省一市政府的主要专职部门之间创设一体化协调机制。例如：在重大交通基础设施、财政税收、土地管理、规划建设、社会保障、社会秩序管理、重大产业、海洋河流等水环境、大气环境、高等教育、科技、文化、医疗卫生和大型商贸等诸多重要方面，都相应地设立“联合协调委员会”。

（4）针对有些突出而又阶段性的事项设立某些临时的协调机制。例如，对于某条河流湖泊或者海域的统一治理、某条高速公路和高速铁路的建设等，设立临时的协调委员会。

（5）在次一级的相邻地区建立行政协调机制。例如，在相邻接壤的市、县（区）之间，建立定期行政协调会商机制。

5.4.1.6　大力推动长三角一体化协调的法制建设

一方面，积极推动国家立法机构尽快通过专项法律法规或增设专门的法律条文，使区域及其城市群的一体化联合协调机制建设具有法理依据和法律支持，并且为成效评估、纠纷仲裁和调解，以及惩罚等提供法源支持。另一方面，大力促进两省一市地方法律法规的一体化。省级立法机构尽快修改有关的法规，通过专项法规或增设专门的法律条文，消除地方市场割据和地区封锁等行为，使地方的行政壁垒失去法规支持，使长三角的一体化协调机制建设及其有效运转具有地方法规的保障，并且为地方纠纷仲裁和调解提供法律基础。

当然，全面建立健全上述法律制度，必须经过一个较长的推进过程，也需要克服不少困难。所以，要采取切实有效和可行的步骤和策略措施，积极稳步地加以推进：

（1）以“易”促“难”，即从比较容易的事情做起。例如：重大的交通道路建设与管理的协调、海洋河流与湖泊等水资源水环境的治理和保护等，以此来促进难度较高的地方经济政策的一体化协调等。

（2）以“学”促“官”，即以思想理论学术界的研究探讨，促进省市政府的认识提高、思路转变和政策调整完善。理论学术界为地方决策层出理论、出思路、出对策、造舆论，促进各个城市政府部门的思维方式转变和政策修订完善。

（3）以“市场”促“制度”，即以区域市场经济的深化发展、区域市场的一体化发展和市场机制的强劲无形之手，促进地方法律法规和地方政府政策的修订调整。

（4）努力形成企业行业的自我协调与政府行政协调的良性互动。即以跨省市的区域性企业联合会、行业协会联合会的有效运作推动区域内各个地方政府的联合协调；反过来，又通过区域内各个地方政府的联合协调，推动企业及行业的协调发展。

（5）以“单项”促“多项”，即以具体事务的有效协调，促进多项事务的有效协调。例如，从社区人口管理专项事务的有效协调，促进区域多个城市的户籍管理、流动人口管理、计划生育管理、住宅区的管理与发展、社区秩序管理、社区人口管理的信息化和一体化、基础教育的发展与布局、交通设施改善、商业网点布局调整等多项相关事务的协调发展。

5.4.1.7　创设长三角一体化协调机制顺利运转的财政预算保障制度

在修订法律法规的基础上，尽快达成共识，在长三角的省地两级地方政府预算中，按照一定的规则制度，缴纳一定的地方财政收入的比例，形成专项的财政预算资金。这不仅可以用来保证长三角协调机制的正常运转，扭转目前由各大城市当局轮流做东开会，以及临时向大企业寻求赞助支持等非常态局面；同时，又可以使长三角的协调机制有效持久地开展工作。具体的机制建设过程中，应该照顾到城市群内部各个城市在地方财政力量上的差距，各个地方财政税收的缴纳比例可以分成3～5个等级，可以设定为占地方财政税收比例的0.3%～0.5%。

5.4.1.8　创建长三角一体化协调发展的研究咨询机制

通过制定相应的法规和规则制度，创建专项的研究基金及其相应的研究管理机构，公开研究课题或者研究项目的招标及资助，建立精干的常设机构负责研究课题的招标发标与评审，召开主题研讨会和论坛会、组织“蓝皮书”或者其他专项研究报告的撰写等，汇集学术界、党政机关、企业界和政府行政专职部门的精英分子，为科学决策提供有价值的思路方案或政策建议，也为整个长三角区域的一体化协调发展营造良好的舆论氛围。

5.4.1.9　创建长三角一体化协调发展的问责机制

问责机制的基础是建立健全法律法规及制度章程，一旦达成协调发展共识的事项，都应该按照法律法规和制度要求，签署和公布具有法律效应的协议。在签署和公布的法律法规和协议中明确规定对于明显违反协调发展的法规或者签署的协议，造成严重后果者，应该追究其直接和间接当事人的责任，包括行政处罚和经济惩罚，以及舆论的批评谴责；如果情况非常严重并且造成非常严重后果的，还应该追究其刑事责任。以问责机制来保障长三角协调发展的法规或者协议的有效实施。

5.4.2　完善长三角城市群的组织架构与合作方式

自1992年长三角地区14个城市自发成立经济协调会组织后，这一地区便开始了自觉自愿建设区域组织、探索区域内合作方式的一体化发展进程。城市经济协调会随着2001年浙江台州市的加入，变身成为众所周知的长三角16城市经济协调会组织。2003年苏浙沪两省一市共同推出《长三角质量技术监督合作互认宣言》、《长三角农产品标准化互认合作协议》、《长三角中小企业合作与发展协议》、《长三角旅游城市合作宣言》。2006年和2007年底长三角16城市政府先后签署的《泰州协议》和《常州协议》，将港口合作、旅游标志规范设置、交通卡互通、协调会建设、统一大市场、世博主题体验之旅、环境保护等七个专题列为2008年度长三角区域合作的重点。2010年5月国家发改委牵头起草出台的《长江三角洲地区区域规划》更是比较详尽的规划了长三角地区未来城乡统筹、产业发展、基础设施建设、公共服务和生态保护等方面发展的蓝图。同时，在区域一体化发展的实践进程中，为了更好的协调跨行政区划的区域内事务，长三角地区建立了“六巨头峰会”（由江苏、浙江、上海主要领导参加）、经济合作与发展机制会（两省一市常务副省长参加）、城市经济协调会（16城市市长）以及各领域专业会议等四个层面的（准）区域组织（如图5.1所示）。

尽管长三角地区在区域一体化发展中的区域组织建设以及区域合作方式等制度的探索方面已经做出了不少尝试，制度化程度低，主要依靠各参与方的意愿和自觉性，充其量是一种准制度安排。区域合作方式与区域组织的制度化程度低已经成为阻碍长三角区域一体化纵深发展的主要因素，迫切需要加强区域一体化发展中的制度建设，依靠制度创新来提高区域合作协议的约束力与执行力，提升区域一体化发展水平，实现长三角尽快由浅层次的合作向深度合作加快发展转变，提升长三角地区在新国际分工中的整体地位。

图5.1　长三角已有区域组织（会）

5.4.2.1　建立长三角区域层面统一的协会组织，促进长三角区域单一市场形成

通过建立统一的协会组织，使得行政力量逐步退出微观经济活动，让协会组织在行业发展和专业领域发展中发挥应有的作用。单一市场体系是区域一体化发展的中心环节，要形成单一市场体系，关键在于制定和执行促进单一市场形成的法律法规，以去除区域内贸易、资金以及人才流动等方面的障碍，并通过协会组织制定和执行行业内或专业领域内可操作的具体制度。协会是近30年来引起广泛关注的一个制度领域，随着2004年长三角区域一体化发展上升为国家战略，对长三角地区建设区域层面统一的专业协会、行业协会的研究和呼声也随之高涨，并被视为是除了政府之外的“第二合作平台”。协会产生的根源是行业内或专业领域内的成员为了减少交易成本而组建的团体组织，其特点为自愿性、非政治、非政府、非营利，为组织内成员服务。尽管长三角地区各城市特别是16城市之间的专业协会、行业协会有过不少互动与合作，也举行过一些协会联席会议，如长三角物流业联席会议、长三角工业经济联合会联席会议，建立了长三角无障碍旅游区和人才战略联盟等制度，但目前仍处于区域性协会组织发展的初期阶段，区域层面统一的协会组织时至今日仍未有实质性的突破。需要在原有协会组织发展的基础上，建立若干区域层面统一的行业协会或专业协会，这是长三角区域单一市场形成的有效途径，有助于推动长三角区域一体化向纵深发展。

5.4.2.2　创建长三角地区共同基金会，推动长三角区域内各城市之间的均衡发展

区域的一体化程度主要体现为区域内部各成员之间的均衡发展。尽管长三角地区改革开放以来特别是20世纪90年代之后，取得了长足发展，但是区域内部各城市之间目前还存在比较大的发展差距。长三角区域25个（地级及以上）城市中，2009年苏州市人均GDP（83 696元）最高，是人均GDP最低的宿迁市（17 460元）的近4.8倍，其他城市之间的经济发展差距也是显而易见的（如图5.2）。

未来长三角地区深入推进一体化发展的主要任务在于缩小区域内部的发展差距，促进区域成员之间在人均收入、就业增加、基础设施建设和公共服务水平等方面的均衡发展。因而，长三角区域一体化发展进程中应该考虑创建长三角地区共同基金会，以更好的解决区域内部各成员之间的发展差距问题。长三角地区的共同基金可由这25个地级及以上城市按照经济体量分别提交相应比例经费构成，用于支持人均收入（或其他重要指标）低于长三角区域整体水平75%及以下（或其他更合理标准）的城市的发展。共同基金会人员的构成，可由25个城市按人口规模选举一定比例的政界、企业界和学者代表组成。

图5.2　2009年长三角25城市人均GDP（单位：元）

5.4.2.3　建立长三角地区议事委员会，自治区域合作事务

有学者倡议，为了更有效地推进长三角地区的一体化进程，应该建立超越两省一市行政权限、直属国务院的长三角区域发展协调组织。但由于我国中央层面已有不少区域协调组织，中央政府有意减少而不是增加这样的区域组织，加之建立超越省级行政权限的区域组织可能有违中央与地方行政关系规律，故此种意见并未被采纳。

根据功能主义观点，区域一体化是一个过程，应该从各成员的共同利益出发，通过不断加强相互间的合作，一体化才可能“自下而上”逐步完成；而新功能主义进一步认为，参与一体化的各成员在共同利益的引导下，通过对部分权利的分享，在某些部门或者领域建立起对成员有一定指导性和约束性作用的中心机构，以促使一体化进程更深入的展开。笔者认为，两省一市的25个城市可以按人口规模选举一定比例的政界、企业界和学者代表组成长三角地区议事委员会，在各成员代表充分协商的基础上，共同商讨和决策涉及区域内成员利益的重大事件，并制订具有一定权威性和可操作性的协议。这样的举措，则既符合市场经济规律，又顺应地方自主自愿治理区域事务的意愿，并避免了区域组织由于过强的行政色彩而压缩市场发挥作用的空间的现象产生，应该被倡导和尝试去创建。当然，为了确保长三角议事委员会的权威性和执行力，该议事委员会应该首先得到中央政府的认可。长三角议事委员会作为长三角区域一体化发展的中心机构，有权制定并实施促进一体化发展的指导性或约束性的规则，并有效执行，这其中需要设计科学的奖惩机制。奖惩机制是区域合作制度有效运作的条件。区域合作制度的主要功能是通过激励和约束机制来增进合作，但如果人们的不合作或反合作行为以及合作中的机会主义行为不能得到有效遏制，区域合作制度的稳定性和权威性就会受到极大伤害，制度形同虚设，人们的制度外行为便会越演越烈，其结果可能比没有制度更糟。为使制度的权威得以尊重，制度绩效得以实现，有必要加大制度的“违约成本”。法国的“里尔城市共同体”在这方面提供了良好借鉴。该共同体约定，86个城市成员中，若任何一个成员单独行动从区域外吸引投资，则因此而增加的税收的25%必须上交共同体。议事委员会的建立有助于规范区域内成员的行为符合单一市场规则，从而真正推动长三角区域发展朝着一体化方向迈进。

此外，还要建立并完善长三角两省一市之间以及各城市间经常性协商的机制。在没有建立上述超省级的权利协调机构之前，建立并完善长三角两省一市之间以及各城市间经常性协商的机制是极端重要的。没有经常性协商的机制，长三角一体化进展必然缓慢。在超省级的权利协调机构建立之后，相关磋商活动主要在该平台之上进行，但是也不排除在平台之外并行相关的一体化协调，并且协调平台本身也需要不断的改进，而这无疑也需要建立并不断完善基础性的协调机制。

5.4.2.4　建立长三角区域一体化发展的组织架构，保障区域一体化发展

为使区域合作有效开展，必须建立多层次、立体化的制度结构，而制度结构实际上是由相互关联、相互作用、相互支持的诸多单项制度组成的一个系统，整个系统所产生的效果绝不是各单项制度单独发生作用时效果的简单叠加。反之，只要整个制度系统中有一个子项发生了“缺位”或“错位”，就会使一个理应成功的制度机制功亏一篑。因此不仅必须重视各种制度的建设，而且更应重视制度体系整体性作用和整体性建设。图5.3揭示了长三角议事委员会、长三角区域协会以及长三角区域共同基金会与中央政府和苏浙沪两省一市地方政府之间的制度关系。由长三角两省一市25个城市共同筹建长三角区域协会、长三角区域共同基金会以及长三角区域议事委员会等制度机构中，长三角区域议事委员会是处于中心的、最高层次的制度机构，得到中央政府认可，对长三角区域协会和共同基金会有着指导和监督职责，对于涉及区域内所有成员重大利益的基础设施、生态环境、区域规划等事务有权出台规章制度，并要求各成员执行。为确保长三角区域议事委员会、长三角区域协会和长三角共同基金会等制度的相对独立运行，其运行经费可由中央政府财政和25个城市政府按相应比例给予支持，当然，具体的操作办法还需要进一步细化研究。

图5.3　长三角区域组织制度建设构想

制度建设是区域一体化发展的保障。长三角地区若能在区域层面的协会组织、共同基金会以及议事委员会等区域组织制度的创建与发展方面做出突破性的探索，对于长三角地区的区域一体化发展和提升区域整体实力与竞争力而言大有裨益。

5.4.3 建立长三角城市群综合交通体系协调机制

5.4.3.1　建立大都市通勤交通圈，引导城市群拓展

以英国东南地区为例，它是世界上最早建设城市轨道的大都市区，采用轨道方式进入中心区通勤出行的比例相当高。伦敦大都市交通圈最大辐射半径100公里左右面积2.7万平方公里，人口1 800万。该地区拥有世界上网络密度很高的轨道和公路网络轨道线路总长3 500公里，其中外围区铁路2 300公里，主要呈放射状，各种方式相互补充，每天有大量客流自都市圈外围地区到市中心上班。2001年，工作日上午7点至10点，从英国东南地区进入大伦敦的通勤人数达到65万，其中进入中央伦敦市的人数达25万人，占全日的60%以上铁路日运送16万乘客进入中央伦敦，其他时间运送7万。

不难预计，随着两省一市快速交通联系的不断加强，一日往返的客流将有较快的增加，尤其是工作和商务目的的通勤出行将大幅的增加，大都市通勤交通圈的出行特征将越来越明显。2006年5月，沪宁方向正式开通了动车组，开行初期客流到发量比较集中的是10：00至11：00和14：00至15：00，仍以商务出行的居多。从6：00至9：00上班高峰小时客流比较平均，占据全日的30%，每小时到发客流占全日的10%，已初步显现了通勤特征。

5.4.3.2　发展集约化交通模式，引导城市群发展

以东京大都市交通圈为例，它是世界上最典型的采用高速铁路为主导的交通发展模式，交通圈内的客运交通以铁路运输为主，高速公路和地铁为辅。东京大都市交通圈面积3.6万平方公里，人口4千万，分为两个层次，第一个层次以东京站为中心，50公里范围，称为东京交通圈，是主要通勤圈，面积1万平方公里，人口3千万；第二个层次是距东京150公里的范围，包括东京周边七个县的首都圈地区。其轨道网络由地铁、私营铁路及国铁三大系统组成。圈内共拥有轨道交通3 100公里，其中郊区铁路2 500公里。轨道交通占整个机动化交通出行方式的客运量比重为73%，在全天24小时进入东京中心区的客运出行中，轨道交通占86%。同时，在各条铁路沿线的站点，都建设了相当数量的停车场，停车换乘系统得到了大规模的发展。由于发达的轨道交通网和配套设施，公共交通在都市圈的交通出行方式中占绝对比重。

上海大都市交通圈和东京有着非常相似的地方，即人口规模大、密度高，而土地和空间资源紧缺，同时，中心地区岗位商业集中，具有很强的向心吸引力。因此，发展大容量集约化的交通方式是一种必然选择。2008—2009年，杭州湾跨海大桥正式通车，江苏苏通大桥、崇海大桥、舟山群岛连岛工程、长江隧桥等也先后投入运营。沪浙高速公路规划中的4条高速公路已全部完成，上海对外干线公路已达18条，其中到江苏12条通道、到浙江6条通道。规划中的上海与江苏之间的6条高速公路已建成宁杭、申苏浙皖和乍嘉苏3条。^[2]经大桥的连接与贯通，改变了长三角地区东西为主的交通走向，使整个长三角地区形成一个贯通南北、连接东西的网状交通结构。2010年，沪宁、沪杭城际高速铁路相继开通运营，在上海、浙江、江苏之间形成了一条便利、快捷的铁路运输通道，与京沪高速铁路、宁杭城际铁路以及沪杭客运专线等一起，在长三角地区构建了一个现代化的快速客运网。2010年上海与长三角客流交往仍以公路为主，占七成左右。到2020年，将形成由高速铁、城际轨道和普铁共同承担，比重将提高40%。高速铁路适宜辐射长三角以外区域的客流，采用站点集中客流，通道集中发送的运输方式；城际轨道路适宜运输长三角范围内中心城市的联系客流，具有量大、面宽的特点，吸引区域内通勤为主客流。

5.4.3.3　强化海空集成的国际航运中心地位，形成“铁、航、港——多式联运体系”

长三角港口对长三角地区、长江流域乃至全国经济贸易的运输保障能力处于核心地位。在国际航运中心建设方面，以洋山港为依托，加强多式联运实现海空枢纽战略，增强航运和航空的国际辐射能力，协调上海港与南北两翼港口群的功能关系，强化集装箱运输功能散货资源逐步向周边分流，形成以上海、宁波和连云港为主，形成以上海港、宁波-舟山港为集装箱干线港，连云港、苏州、南京、南通、镇江、温州等港口为支线港，其他港口为喂给港的集装箱运输格局，提高国际客货运和集装箱中转比例。

加强内河航道建设，发展内河集装箱运输，加快推进长江口航道治理三期工程，逐步推进深水航道向上游延伸；加快洋山港集装箱泊位及通往主要集装箱港区的内河通道建设；整治京杭运河江南段、苏北段建设，苏申外港线、长湖申线、沪嘉申线、杭申等航道提升等级，增强运力，力争将水水中转比例从30%提高到45%；通过政策扶持、经济补贴等手段提高海铁联运的竞争力，争取中转比例提高3个百分点。

初步建成上海亚太地区航空枢纽。形成由大型国际枢纽机场-区域枢纽机场-国内小型机场的机场布局，浦东侧重国际运输，虹桥侧重国内并恢复国际货运功能；加强机场与其他城市通道建设，推进上海两机场间快速交通联系和配套地面交通基础设施建设。

5.4.3.4　打造公铁复合的区域交通运输网络，优化交通方式结构

以虹桥枢纽为抓手实现公铁均衡战略，快速提升铁路规模，建设五个方向公铁复合通道。着力优化交通方式结构，提高铁路运输比重，沪宁和沪杭通道以既有铁路和高速公路为基础，合理并线，促进土地集约利用和环境保护；新建京沪高速铁路、沪杭客运专线、沪宁城际轨道以及沪杭磁悬浮、沪通铁路、沪镇铁路；改造沪杭高速公路。

沿江通道要新建上海至镇江铁路，强化与长江上游的联系。沿海通道要加快建设沪崇、崇启高速公路、沪通铁路、过江通道和跨杭州湾的宁波、绍兴甬台温高速公路复线通道；加快建设沿海沪甬台温铁路，建立沿海南北向运输联系。

5.4.3.5　形成区域协调管理机制，统筹区域交通基础设施

建立长三角一体化协调管理机制，统筹协调两省一市交通基础设施。其中，建立国家层面的协调管理机制，推进区域合作促，进区域一体化；而完善和强化省市层面协调管理机制，以协调解决一体化进程中的具体问题。

5.4.4　加强长三角城市群产业协调发展及保障机制建设

产业协调发展既包括产业转移与产业结构的调整升级，也包括产业的地域分布与合理布局。长三角区域内部通过产业转移与分布合作，实现产业协调发展的目标，即围绕优势地区和优势产业形成一个合理分工与互补的结构紧密、相互协调而又具有较高经济效益的区域产业体系。既要注意区域内外二、三次产业发展速度和比例的相对协调，同时又要注意推进产业结构的高度化。尤其关注长三角城市区域在过去产业垂直分工的基础上进一步发展产业的水平分工，构建具有产业互补又具特色的优势产业结构和主导产业集群，实现跨越式发展。“十二五”期间，区域内的产业应按照各自的比较优势和产业价值链高低进行分工。大城市具有较好的商务、资金、人才、科技优势，应聚焦发展产业链上的高端环节，走产业高端化发展的道路，实现产业体系的高端化、服务化和知识化；中小城市具有土地、劳动力成本优势，更有利于从事产业价值链的中低端环节，如加工、制造等部分。上海、杭州、南京等大城市要积极推动产业转移，并为周边城市提供更好的技术支持和专业服务；中小城市则要以产业配套协作为重点，积极承接产业转移项目，努力形成分工合理、各具特色的产业发展格局。^[3]为此，一要解决长三角区域的不同区域产业的专业化与综合化的协调问题；二要制定合理的产业政策和区域政策，并对其政策效应进行评估，注意发挥不同类型政策的合力作用，协调产业和区域发展；三要构建促进产业协调发展的保障机制，包括基础设施保障机制和市场制度保障机制的构建。基础设施保障机制涉及区域交通运输网络的建设、区域人才与信息共享平台建设、环保产业领域的技术合作等；市场制度保障机制，需要建立统一的市场运作规则机制，通过市场制度协调与整合，为长三角产业转移与分工合作提供市场制度保证，构筑竞争有序、调控适度、统一开放的、一体化的共同市场，实现在区域内人流、物流、资金流和信息流畅通无阻。

第一，在长三角地区努力创造良好的产业一体化协调发展的舆论氛围，树立“共荣共赢”的基本理念。消除一地一城一镇的片面本位利益观念和自身利益的过分强劲冲动，显得尤为重要。应该充分认识到，核心城市的功能提升、中心城市的极化发展效应、众多中小城市发展的集聚效应、产业及企业发展的集群效应、产业链的扩展延伸效应等，都是城市发展规律和区域经济发展规律的客观要求，“环境共同体”是区域自然规律的要求，“大交通网络”、“文化教育发展的层次性集聚和结构式发展”等，是区域经济社会和文化发展的自身内在规律。

第二，努力通过政府的引导和协调，在重大基础设施、主要产业和市场领域建立健全一体化协调机制。例如，在重大产业、高速公路、铁路、港口航运、机场航空、物流运输、大型商贸、旅游、大型会展等领域，创设对应的一体化协调机制。大力推进区域市场的一体化和对外开放，包括要素市场的一体化和对外开放，推进产业的有序竞争和地方政府行政管理的规范，努力消除地方政府的“土政策”，通过法律法规的规范和制度保障，实行区域的统筹协调。实际上，城市群在发展文化、艺术、教育、科技和医疗等方面，也应该有层次有协调的一体化发展。

第三，在重要产业和行业的微观层面上创建一体化协调发展机制。例如，建立健全跨省市的长三角区域性的企业联合会、行业协会、产业联合会以及商会等产业和行业的自我协调组织，有效地推进产业经济与行业经济领域的横向协调、行业内的自律监督；同时，也增加区域中行业同政府当局的有效沟通渠道，这既可避免地方之间恶性竞争、市场分割和市场垄断，又可以避免政府行政的越界干预，也可以避免由地方政府在其所辖行政区域范围内面对单个企业或者行业进行协调的效率低且副作用大的问题。

【注释】

[1]杨建华，张秀梅.长三角建设世界级城市群评估与分析.林吕建主编.2011走向世界级城市群的长三角.北京：社会科学文献出版社，2011：16.

[2]沈开艳.上海经济发展报告（2011）.北京：社会科学文献出版社，2011：136.

[3]杨建华，张秀梅.长三角建设世界级城市群评估与分析.林吕建主编.2011走向世界级城市群的长三角.北京：社会科学文献出版社，2011：15.