欧盟与美国的农业补贴制度及其对我国的启示

欧盟与美国的农业补贴制度及其对我国的启示⁽¹⁾

◎高玉强　沈坤荣

摘　要：农业补贴是当今世界大多数国家支持农业发展、增进农民福利的政策工具。欧盟与美国的农业补贴制度颇具代表性。本文在介绍欧盟与美国的农业补贴制度的基础上，总结了农业补贴制度在法律法规建设，补贴目标的清晰度、多元化及适时调整，农业补贴的水平与结构，农业补贴方式的多样性及转变，农业补贴政策工具间衔接配套及财政补贴政策与其他政策的协同配合等方面存在的共同规律，为我国农业补贴的制度创新提供了有益参考。

关键词：农业补贴；补贴水平；补贴结构；补贴方式

农业补贴是大多数国家支持和保护农业发展的最直接、最灵活有效的政策工具。我国总体上已进入以工促农、以城带乡的协调发展阶段，不断加大对农业的补贴支持是保持经济与社会可持续发展的客观需要（程国强，朱满德，2012）。自2002年起，我国相继出台粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直接补贴等一系列政策，促进了粮食增产与农民增收。然而，我国农业补贴政策实施较晚，在政策体系设计、目标定位、补贴方式、补贴工具间协调配合、补贴水平、补贴结构以及补贴资金的发放与监管等方面存在诸多问题。而发达国家农业补贴的历史悠久，形成了既遵守WTO规则又契合各自国情的农业补贴政策体系，积累了许多可资借鉴的经验。其中欧盟模式和美国模式因其典型性而备受关注。“它山之石，可以攻玉。”比较、总结进而借鉴欧盟与美国农业补贴的成功做法与先进经验，对中国农业补贴制度的完善不无裨益。

一、欧盟的农业补贴制度

欧盟是当今世界经济实力最强、一体化程度最高的国家联合体。欧盟在财力不断增强的背景下于1962年开始推行农业补贴，目前欧盟农业现代化水平已位居世界前列，由农产品净进口国转变为世界最大的农产品出口国家集团。推动农业现代化的共同农业政策（Common Agricultural Policy，CAP），是欧盟农业补贴制度形成的基石。值得注意的是，排除国家结构模式差异的因素，中国改革开放以来呈现的区域及城乡经济发展差距不断扩大的“二元”特征，与欧盟一体化初期的区域经济差距和工农业发展表现的“二元”经济特点惊人地相似，农业补贴在化解欧盟“二元”经济矛盾的进程中功不可没。因此，研究欧盟农业补贴制度，对缩小我国不断扩大的城乡收入差距颇具借鉴意义与参考价值。欧盟CAP自1962年正式实施以来，大约每隔10年重大调整一次，最终形成了运行良好的农业补贴政策体系。

（一）价格补贴

价格干预是1962年至20世纪90年代初CAP运行的核心，实施高于市场价格的内部农产品价格支持的主要工具是干预价格、门槛价格及目标价格：其一，干预价格（intervention price）。即保证农业生产者获得微利的欧盟内部市场农产品最低保证价，是农民最低的收入保障。欧盟的干预价格根据最大产粮区法国奥尔姆的粮食生产成本与市场状况制定，一般比目标价格低6%～9%。当农产品市场价格低于干预价格时，欧盟按两者的差价给予农户差价补贴（程国强，朱满德，2012）。其二，门槛价格（threshold price）。即进口农产品的控制价格，加上进口农产品在欧盟内部的运费和装卸费大致等于目标价格。门槛价格主要是针对谷物交易，而对欧盟与他国之间的牛羊肉和禽类产品的交易设置了闸门价格，即为了稳定禽肉、猪肉与蛋类的内部价格而对外制定最低入境价格，低于闸门价格的农产品不能进入欧盟内部市场。若进口农产品到岸价格低于门槛价格，欧盟将按两者差额征收差价税（宋波，2003）。其三，目标价格（target price）。目标价格是农产品价格支持体系的中心。即欧盟制定的指导价格，是生产者价格浮动的最高上限，根据农产品在欧盟内部供求缺口最大地区的市场价格确定，包含贮藏和运输费用。欧盟部长理事会每年确定一次，并公布14类统管的农产品目标价格。当欧盟内部农产品市场价格低于目标价格并达到一定水平时，欧盟将以事先制定的干预价格收购农产品，维持价格稳定。三者内在联系密切，干预价格是欧盟内部农产品的最低保护价；门槛价格是对进口农产品的控制价格；在门槛价格的基础上计入进口农产品在欧盟内部的运费和装卸费基本等于目标价格。其大小关系可表达为干预价格＜门槛价格＜目标价格。

（二）直接收入补贴

1992年价格补贴改为直接收入补贴，对干预价格降低造成的农民收入损失以历史为鉴分行业分种类予以补偿。2000年议程改革主要是降低农产品价格支持水平，增加对农民直接收入补贴，和产量脱钩而与面积挂钩。面积补贴分为作物面积补贴和休耕面积补贴。前者的计算公式为：每公顷面积补贴额＝每吨补贴额×生产区平均单产，粮食单产根据1989—1991年欧盟平均产量确定。后者的补贴依据是休耕面积，包括强制性休耕和自愿休耕。强制性休耕面积至少要达到申请作物补贴面积的10%，自愿休耕面积无下限，但有33%的上限（侯明利，2009）。欧盟内部，不同国家和不同地区的休耕补贴有所不同，每公顷的休耕补贴额与当地谷物产量的作物面积补贴额相当。

（三）结构调整补贴

从1972年开始，欧盟采取了一系列旨在调整农业结构的财政补贴政策。①运用补贴激励年轻农民从事农业生产和老年农民提前退休，以优化农业劳动力年龄结构。②为促进区域农业经济的协调发展，对边远山区等恶劣条件下从事生产的农民实施补贴，补贴率一般为所需投资的25%，必要时高达65%。③为青年农民提供创业补贴，对农业土地给予投资补贴。此外，欧盟还实施了环境保护补贴、信贷补贴、基础设施建设补贴以及农业保险补贴。

二、美国的农业补贴制度

美国是最大的农产品出口国，农业竞争力居世界前列。农业补贴政策在促进农业发展、提高农民收入方面的作用不可替代。美国产业化农民收入的1/3源于农业补贴，正因为如此，Schultz（1977）认为农业产量的决定性因素不是技术进步，而是政府对农业的保护和支持。在WTO自由贸易体制下，他国农民的竞争对手不是美国农民，而是美国财政部。近70年来实施农业补贴政策的主要依据是农业法案（王维芳，2008）。美国自1933年第一个《农业调整法》出台到2008年《食物、环境保育与能源法》，共实施法案16个，调整36次（黄季焜，2009）。根据农业自身发展的要求、国内国际市场供求、政治因素的变动，美国政府采取了灵活多变、协同性良好的补贴工具，形成了一套完整、系统并极具特色的农业补贴政策体系，主要有价格补贴、收入补贴、自然资源与环境补贴、农产品出口补贴、食品与消费补贴等。

（一）价格补贴

（1）无追索权贷款（Non-recourse Assistance Loans）。无追索权贷款由农业部下属的农产品信贷公司具体负责实施，农场主自愿参加。凡参加该项目的农场主可以按照“贷款率”将符合条件的谷物抵押给农产品信贷公司，并获得“贷款率×谷物抵押量”数额的贷款。农产品信贷公司对贷款无追索权，是否偿还取决于贷款期限内未来市场的价格走势。贷款到期前，如果谷物价格提高并超过贷款率，农场主可以将谷物自行出售并偿还贷款本息；若谷物价格低于贷款率，农场主可以放弃对抵押谷物的赎回权而不偿还贷款。

（2）营销贷款补贴。1996年以前，“营销贷款补贴”是美国主要的农业补贴工具，之后被直接补贴取代，2002年农业法案重新将其引入价格支持体系。农民在播种前将未来的农作物产量抵押给美国农业部的商品信贷公司，依据“贷款率”获得贷款从事农业生产（“贷款率”是容易引起误解的政策术语，实际上是政府预先设定的最低保护价，各种农作物销售贷款率见表1）。作物收获后，市场价格高于“贷款率”则按市场价格销售农产品并按照贷款率偿还贷款；市场价格低于“贷款率”则按市场价格销售农产品以后再按照低于“贷款率”的市场价格偿还贷款，而“贷款率”与市场价格之间的差额相当于农民获得的直接补贴。

表1　各种农作物国家平均贷款率

续表

资料来源：http://www.ers.usda.gov.

（3）反周期补贴（Counter-cyclical Payment）。反周期补贴是2002年农业法案提出的全新补贴工具，是贷款差额补贴与直接收入补贴相结合的产物。补贴额由过去的耕地面积和单产确定，与当期的产量无关。一个农场主在符合农业法规定的农产品上所得到的反周期补贴总额等于单位产品反周期支付额、支付面积⁽²⁾及单产的乘积。反周期补贴是“基于价格的反周期支付”，即基于目标价格与市场价格和直接支付之间的差额确定。全国平均市场价格与直接支付之和等于或大于目标价格时，不启动反周期补贴；相反则用反周期补贴补偿两者之间的差额（侯明利，2009）。各种农作物的目标价格由农业部事先确定，2008年农业法又调整大部分作物的目标价格（见表2），包括小麦、玉米、大米、棉花和油料作物。从2009年起，扩大反周期补贴范围，将干燥豌豆、小扁豆、埃及大豆（大）、埃及大豆（小）四种豆类产品纳入反周期补贴范围。除了将陆地棉的目标价格下调1%外，2010年起，小麦、大麦、高粱、燕麦、其他油籽种子、大豆等目标价格的上调幅度分别为6.3%、17.4%、2.3%、24.3%、25.5%和3.4%。

表2　各种农作物目标价格

资料来源：http://www.ers.usda.gov.

（二）收入补贴

美国的收入补贴包括固定直接补贴、农作物平均收益选择项目（Average Crop Revenue Election，ACRE）和农业保险与灾害补贴，其中农作物平均收益选择项目独具特色。营销贷款补贴和反周期补贴等以价格为基础的农业支持政策不无瑕疵：一是当农产品产量较低时，营销贷款补贴和反周期补贴提供的农业保护程度极其有限，营销贷款补贴是以农产品产量为依据的，产量普遍下降使农产品价格上升，从而减少甚至取消了营销贷款补贴和反周期补贴；二是产量增加幅度超过价格下降的幅度从而使农户收入增加，甚至高于平均收入，农户仍可获得营销贷款补贴和反周期补贴（Zulauf et al.，2008）。通过加强对农户一年内种植农作物所获收益减少的系统风险管理为农户提供补贴，正是农作物平均收益选择项目的政策目标。为此，2008年农业法设立了农作物平均收益选择项目。2009年起，农业生产者可以自愿选择是否加入各州农作物平均收益选择项目。由此产生了两种农业补贴组合模式：一是传统组合模式，即“固定直接补贴＋营销贷款补贴＋反周期补贴”；二是ACRE组合模式，即“80%的固定直接补贴＋70%的营销贷款补贴＋农作物平均收益补贴”。也就是说，参加该项目的农民必须同时减少20%的固定直接补贴和30%的营销贷款补贴（USDA，2008）。加入该项目的农作物年实际收益低于ACRE项目的基准收益（revenue guarantee）时，该生产者即可获得补贴。在ACRE项目下，各州每年每种作物每英亩的基准收益被预先确定，等于全国农产品两年移动价格平均值乘以该州每英亩种植土地产出的奥林匹克移动平均值（去掉最高值和最低值后过去五年的平均值）再乘以0.9。如果全国农产品价格乘以某州每英亩产量得到的结果小于基准收益（两者之间的差额就是补贴率），则该生产者可以获得ACRE补贴。任意一种农作物的补贴率均不得超过州基准收益的25%。州基准收益上升或下降的幅度不得超过上一年度的10%。2009—2011年种植面积的83.3%可获得补贴，2012年种植面积的85%均可获得ACRE补贴。

（三）自然资源与环境保护补贴

为了应对生态环境恶化和自然资源枯竭的风险，美国政府设立了专门的农业补贴项目。农业部通过下属的自然资源保护中心（Natural Resources Conservation Service）和农业服务局（Farm Service Agency），对农民自愿参与的农业环境恢复与改善行动进行资助，不仅补贴规模持续增长，而且补贴范围也逐渐扩大。通过实施土地休耕、水土保持、湿地保护、草地保育、野生生物栖息地保护、农田与牧场环境质量激励等生态保护补贴计划，以现金补贴和技术援助的方式，将这些资金分发到农民手中，使农民直接受益。2008年《食品、环境保护和能源法》继续扩大补贴资金规模，新增“农业用水提升计划”，扩大农村环境保护领域。2008年新农业法投入486.98亿美元，用于土地休耕计划、农田水土保持、湿地保护、草地保育、农田与牧场环境激励等15个农业资源保育分项目。此外，还实施了土地休耕补贴。

三、经验总结

欧盟与美国的农业补贴政策，虽然各有特点，但它们所体现的共同特征与一般规律，值得我国农业补贴制度改革虚心借鉴（高玉强，2011）。

（一）在WTO农业补贴规则框架下，根据国情变化适时调整和优化农业补贴政策，并使之法律化和制度化

1995年1月1日，WTO“农业协定”生效前后，为积极应对该规则对本国农产品价格补贴、出口补贴等农业补贴政策的限制，克服实际农产品价格的高额补贴所带来的市场价格与贸易扭曲、补贴效率低下等弊端，美国、欧盟多次调整农业补贴政策。共同点是减少农产品价格补贴与出口补贴，适度增加收入补贴和农业结构调整补贴，改革主旋律越来越呈现市场化的取向。农业补贴范围广泛，仅凭一部单独的法律对其作全面的规定几乎是不可能的。因此，各国均建立了与农业补贴基本法规和专业法规相配套的完整法律制度体系，明确规定农业补贴的目标、具体项目、补贴范围、补贴标准等要素，借此保障和提高农业补贴政策实施的有效性和权威性。

（二）农业补贴目标的定位准确清晰，表现出多元化与阶段性调整的特征

在农业补贴政策实施的初期阶段多根据具体的政策目标采取相应措施，要求各项补贴措施目标清晰、指向明确、分工合理，避免各类补贴措施整合一体或边际效应下降（程国强，2009）。多元化的农业补贴目标，大致可归纳为保障粮食安全、稳定农产品价格、提高农民收入水平、保护资源与环境等，但补贴目标的侧重点随着基础农产品供求状况、农业生产条件、经济发展水平、产业结构变动和政府财政实力的不断变化而及时调整。农业生产率较低、农产品无法实现自给时，提高粮食产量是补贴重点；粮食实现自给甚至过剩、城乡收入差距较大时，稳定农产品价格与提高农民收入水平是补贴重点；随着经济发展水平和农民收入水平的进一步提升，保护自然资源和生态环境、实现农业经济的可持续发展便成为补贴重点。因此，在不同经济发展阶段，补贴目标的侧重点根据经济发展状况和与之适应的要求的变化相应做出动态调整，农业补贴目标呈现阶段性调整的特征。

（三）与各国经济发展水平和财政能力适应和匹配，农业补贴的总体水平依然较高

农业补贴政策的顺利实施必须以充裕的财政收入作为支撑和后盾，在财政收入分配制度既定的情况下，财政收入主要取决于经济发展水平。实践中，发达国家均在实现了工业化才开始全面实施农业补贴政策。发达国家较高的经济发展水平与较大的财政收入规模，为有效实施高强度农业补贴提供了坚强的资金保障，发达国家农业补贴规模和水平普遍高于发展中国家。从农业补贴的总体水平看，日本最高，欧盟次之，美国最低（见图1）。这也进一步验证了Gulati和Sharma（1992）的研究结论。受国内政治、社会等因素影响，发达国家农业补贴具有典型的“刚性”特征，增加易、削减难。近年来，各国迫于WTO减让压力而被迫改革农业补贴政策，削减受WTO约束的价格补贴、出口补贴等“黄箱”政策，但削减的相当一部分又以收入补贴的方式转移到“绿箱”政策。所以，发达国家改变的仅仅是农业补贴方式，而农业补贴的总体水平依然较高。这些国家农业补贴绝对规模非但没有减少，反而呈现增加的趋势。尽管近年来发达国家农业补贴在其经济总量中的比重和人均补贴水平有所下降，但补贴规模依然较大。

图1　美国、欧盟与日本PSEP变化趋势：1986—2010年

（四）迫于WTO减让压力而不得不逐步调整和优化农业补贴结构，但农业补贴水平并未实质性削减

较大幅度调整了农业补贴结构，适当减少需要削减且生产及贸易扭曲效应较高的“黄箱”补贴政策，又大幅增加无需削减且生产及贸易扭曲效应较小的“绿箱”补贴政策。欧盟市场价格支持占比从20世纪80年代的75%～85%骤降为2009年的24.06%，减少了近2/3。从2005年起，基于非当前耕地面积、牲畜数量、收入且无产出要求的支付快速增长，从1989年的0.44%提高到2009年的39.58%。美国的价格补贴同样有所下降，尤其是在2008年，其占生产支持的比重降为2.89%。⁽³⁾

（五）农业补贴方式灵活多样

补贴方式集中表现为两大类：价格和收入补贴是发达国家在控制农产品价格、稳定农产品供给、影响农产品需求和保障农业生产者收入等农业政策目标的常用政策工具，包括市场干预类补贴方式和收入支持类补贴方式，政策目标是支持和提高农业生产者收入以弥补自由市场制度在收入分配方面的不足，具体包括对生产者提供农产品给予差价补贴、针对耕种面积和饲养的牲畜数量的补贴（不按照农民提供的农产品数量，而是根据政府确定的农业投入规模核发补贴）和针对农场和农场主的补贴（根据农场规模和市场收入的多少而核发补贴）；绿色补贴方式，例如自然资源和环境保护补贴，WTO“农业协定”的要求及发达国家所作的农业补贴削减承诺，是基于“黄箱”补贴的价格与贸易扭曲效应，绿色补贴方式符合“绿箱”措施要求而无需承担削减承诺的考虑。20世纪70年代以来，可持续发展的理念深入人心，农业可持续发展和资源保护成为农业政策的重要目标，绿色农业补贴方式不仅有助于增加农民收入，而且有利于促进本国农业的可持续发展。

（六）在农业补贴方式上，循序渐进地实现从价格补贴（间接补贴）向收入补贴（直接补贴）转变

价格补贴的生产与贸易扭曲效应最大且效率最低，但因其促进农业生产提高粮食产量的效果显著，在粮食未能实现自给或自给率较低的严峻形势下是合理选择。与价格补贴相比，直接补贴流通环节少，补贴效率较高而使农民得到真正的实惠。为了减少农产品过剩，缓解居高不下的财政补贴支出压力并适应WTO规则，发达国家逐步减少价格支持而转向收入直接补贴。

（七）注重各种农业补贴政策工具间衔接配套及财政补贴政策与其他政策的协同配合

例如，欧盟设计的干预价格、门槛价格及目标价格，三位一体，相辅相成，缺一不可，形成了严密、精致、灵活的农产品价格支持机制。美国建立的由营销贷款补贴、固定直接补贴和反周期补贴组成的“三级收入安全网”，具有价格支持与直接补贴相互配套的政策合力（程国强，2009）。与此同时，注重协调国内补贴与边境保护措施之间的关系。

四、对我国的启示

结合中国国情，运用上述规律指导我国农业补贴的实践。概括而言，农业补贴制度完善的总体思路为：以保障国家粮食安全、增加农民收入和实现农业经济可持续发展为核心目标，建立健全法律法规体系；适度提高农业补贴水平；调整与优化农业补贴结构；增强农业补贴政策工具的多样化与灵活性，更好地发挥协同效应；适当简化农业补贴资金的发放程序并强化农业补贴资金的监管；妥善处理好财政补贴与市场调节、直接补贴与间接补贴以及提高效率与保护积极性三大平衡点，着力构建科学合理、稳定持续、前瞻性强⁽⁴⁾、联动运行的动态调整机制（方松海，王为农，2009）。构建目标清晰、市场导向、受益直接、协调高效、操作简便、符合WTO要求并契合我国国情的农业补贴体系。

（一）建立健全农业补贴法律体系

作为WTO成员方，我国农业补贴立法必须遵守WTO的相关规则与要求（蓝海涛，2004），充分体现WTO有关农业补贴规则的核心精神并兑现我国入世的相关承诺（李长健，2009）。通过制定与完善立法意旨清晰的农业补贴法律法规，明确细致地规定农业补贴目标、采用的具体政策工具、各补贴项目的补贴对象、补贴范围、补贴依据、补贴标准、发放程序、补贴资金来源、资金监管，实现农业补贴的法制化管理，以法律法规的形式扩大农业补贴的规模、提高农业补贴水平，确保政府依法保护农民的利益。

（二）适度提高农业补贴水平（Du et al.，2011）

农业补贴的水平和规模受多种经济因素影响，并有一定的规律性。Swinnen（1994）的理论研究与Inhwan（2008）的经验分析发现，伴随经济发展水平的提高、政府财力的丰裕、农业占GDP比重的下降、农业比较优势的逐渐丧失以及农产品对工业品的国际贸易条件的恶化，农业补贴水平将有所提高。粮食直补的效率测度实证结果表明，我国部分省份粮食直补是规模无效率的（高玉强，贺伊琦，2010），因此，适当扩大这些地区的粮食直补总规模，使粮食直补的规模达到最优，进而使补贴规模与其农业生产规模配置状态达到最佳，进而显著提高粮食直补的效率。我国制定并实施了“统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活”的发展战略，密切结合当前经济形势，重新审视了工农业关系。中国经济创造了持续快速发展的奇迹，财政收入年年创新高，农业在GDP中所占比重有所下降，产业结构不断优化，农村剩余劳动力不断向城市转移，城镇化进程呈现良好势头，所以，适度提高农业补贴水平既是适应经济发展形势变化的客观要求，也是实现农业增产、农民增收和农业可持续发展等目标的理性选择（高玉强，经庭如，余红艳，2011）。

（三）优化农业补贴结构

第一，选择性地启用闲置未用的“绿箱”政策。目前我国只使用了WTO所允许的12项“绿箱”政策中的6项。未使用的“绿箱”政策是对农民的直接支付措施，按政策目标可分为两大类：一是保证农民收入的直接支付措施，包括不挂钩的收入补贴、收入保险和收入安全网计划中的政府资金投入两项。2004年以来，中国实施了粮食直接补贴并开始着力推行政策性农业保险补贴，但粮食直接补贴在粮食主产区部分省份所采用的补贴方式并非是完全脱钩的，因此尚不能完全纳入“绿箱”范畴，有待深入改革和完善。二是为实现特定的农业结构调整目标而对农民所造成的损失给予补贴，包括生产者退休援助、资源休耕援助及投资援助（马述忠，冯冠胜，2010）。第二，充分利用“黄箱”政策。我国“黄箱”政策仍有较大剩余空间，特定产品支持的剩余率和非特定产品支持的剩余率分别为49.6%和35.9%。目前我国运用的“黄箱”补贴措施主要有良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直接补贴、最低收购价等，而目前发达国家普遍采用的特定产品价格支持、营销贷款补贴、商品贷款利息补贴等“黄箱”补贴，中国几乎均未使用。从我国“黄箱”政策补贴的对象和受益者来看，相当长一段时间内，大量农业补贴主要补给了消费者和粮食企业，并未直接补给农业生产者。最后，伴随经济发展水平的逐渐提高及政府财政实力的不断壮大，择机启用“蓝箱”补贴（朱行，李全根，2005）。

（四）增强农业补贴政策工具的多样化与灵活性，使协同效应最大化

各种农业补贴政策工具的补贴对象、传导机制、政策效果、所需的财力支撑等差异较大，而农业补贴的政策目标通常呈现多元化、阶段性调整的特征，所以客观上需要灵活多样、协同性强的多种政策工具。为改善我国农业补贴政策多样性、灵活性不足及协同配合性欠佳的现状，必须开发和创新符合WTO农业补贴规则、适合我国国情的补贴政策工具，并不断加强工具间的协同配合度。此外，在运用农业补贴政策的同时，综合运用金融政策、边境保护措施等，协调农业补贴政策与其他措施之间的关系，使政策合力和综合效能发挥到极致。

（五）适当简化农业补贴资金的发放程序

农业补贴发放程序繁琐，工作量大、操作成本较高。农业补贴资金的核算与发放需要财政、农业、外贸、民政、银行等多家机构共同完成，所以必须明确界定各部门的职责分工，加强协调，密切配合，齐心协力，精心组织，推动各项农业补贴项目的顺利实施。为确保农业补贴资金的及时足额发放并降低农业补贴资金发放的执行成本，可以考虑在精确核算各农户所获得的农业补贴资金数额的前提下，适当简化农业补贴的发放程序。

（六）加强农业补贴资金监管，确保农业补贴资金落实到位

农业补贴作为政府转移性支出的重要组成部分，各级相关部门必须强化对农业补贴的科学化、精细化管理，有条件的地方通过“一卡通”或“一折通”发放。各项农业补贴资金必须“专款专用”。积极改革“条块”分割的资金管理模式，实行公开透明的管理机制，在补贴资金的管理和发放过程中，尽量体现“公开、公平、公正”，实行规范化、制度化、法制化管理。同时，建立健全全程化监督约束机制，加大对违法违纪行为的惩罚力度。财政部、农业部应开展不定期专项检查和重点抽查。各省区市将督导检查情况和违规违纪案件查处情况及时上报财政部和农业部。在监督管理环节上，应由现行的事后监管为主转变为事前审核、事中监督和事后稽查的全过程监管模式，防止农业补贴资金的“跑、冒、滴、漏”，确保农业补贴资金及时足额地发放到农民手中。

主要参考文献

1.程国强.发达国家农业补贴政策的启示及借鉴.红旗文稿，2009（15）：22—24.

2.程国强、朱满德.中国工业化中期阶段的农业补贴制度与政策选择.管理世界，2012（1）：9—20.

3.方松海、王为农.成本快速上升背景下的农业补贴政策研究.管理世界，2009（9）：91—108.

4.高玉强.农业补贴制度优化研究.东北财经大学博士学位论文，2011.

5.高玉强、贺伊琦.我国粮食主产区粮食直补效率研究.中南财经政法大学学报，2010（4）：118—123.

6.高玉强、经庭如、余红艳.国内农业补贴制度：一个文献综述.兰州商学院学报，2011（6）：109—113.

7.侯明利.中国粮食补贴政策理论与实证研究.江南大学博士论文，2009.

8.黄季焜.增加收入、市场化：美国农业补贴政策的历史演变.中国社会科学报，2009-08-13（6）.

9.蓝海涛.美国《2003年农业援助法案》及农业补贴新动态.农业经济问题，2004（2）：75—77.

10.李长健.中国农业补贴的法律制度研究——以生存权与发展权平等为中心.北京：法律出版社，2009.

11.马述忠、冯冠胜.健全农业补贴制度.北京：人民出版社，2010.

12.宋波.欧盟共同农业政策的改革及其特点.国际经济合作，2003（5）：20—23.

13.王维芳.多边体制下美国农业补贴政策的审视.农业经济问题，2008（9）：106—109.

14.朱行、李全根.欧盟共同农业政策改革及启示.世界经济与政治论坛，2005（1）：16—19.

15.Ashok Gulati and A.N.Sharma.Subsidizing Agriculture：a Cross Country View.Economic and Political Weekly，1992，27（39）：A106-A116.

16.Carl R.Zulauf，Michael R.Dicks and Jeffrey D.Vitale.Average Crop Revenue Election Farm Program：Provisions，Policy Background，and Farm Decision Analysis.Choices，2008，23（3）：29-35.

17.Jin Inhwan.Determinants ofAgriculturalProtection inIndustrial Countries：An Empirical Investigation.Economics Bulletin，2008，17（1）：1-11.

18.Johan F.M.Swinnen.A Positive Theory of Agricultural Protection. American Journal of A gricultural Economics，1994，Vol.76，No.1（Feb.）：1-14.

19.Schultz，T.W.On Economics，Agriculture and the Political Economy. Decision-Making in A griculture，ed.T.Dams and K.E.Hunt.Lincoln：University of Ne-braska Press，1977.

20.U.S.Department of Agriculture.Direct and Counter-cyclical Program and Average Crop Revenue Election Program，43 Federal Register 79284-79306，2008，December 29.

21.Yuneng Du，Bo Sun，Bing Fang.The Review and Reflection of Chinese New Agricultural Subsidy System，Journal of Politics and Law，2011，Vol.4，No.1，March，132-137.

【注释】

(1)本文为国家社科基金重大招标项目“贯彻落实科学发展观与加快转变经济发展方式研究”（编号：07&ZD009）、国家社科基金项目“完善农业补贴制度研究”（编号：09CJY063）和安徽省社科规划项目“税费改革后农村公共财政体制建设问题研究”（编号：AHSK05-06D40）阶段性研究成果。
　高玉强，南京大学经济学院理论经济学，E-mail：gaoyuqiang209＠163.com；沈坤荣，南京大学经济学院，E-mail：shenkr＠nju.edu.cn。

(2)支付面积为基础面积的85%。

(3)根据OECD官方网站数据计算。

(4)根据农业生产成本变化现状与趋势，预见性地测度政府需要提供的财政专项补贴规模、结构和方向。