对我国成人教育制度构建的启示与借鉴

第三节　对我国成人教育制度构建的启示与借鉴

一、两部地方性法规成功的亮点

用制度并且用制度的标准化和极端化的形式——法律来规范和推动成人教育的实践，在《深圳经济特区成人教育管理条例》和《福建省终身教育促进条例》这两部地方性法规颁布之前，就连能够“睁眼看世界”的国人出于无奈也仅有想象的份儿。它们的横空出世在中国成人教育史乃至整个教育史、法制史上都会留下浓墨重彩的一笔，因为它所实现的是零的突破。就像美国宇航员初次登上月球小心翼翼地迈了一步之后所说的那样“我本人迈出的是一小步，但人类迈出的却是一大步。”同样，我国成人教育制度以法规形式的出现，所历经的就是这样一次从无到有的跨越与飞跃，它证明了中国的成人教育界不按法理出牌的行为模式已经被打破。这两部地方法规的颁布也是一次成功的转换，在我国第一次实现和验证了成人教育从思想观念转化为现实存在的过程，对于我国今后成人教育规范化的发展将具有重大的现实意义和深远的历史意义。

用充满着“利维坦”暴力的极端形式，巧妙地包容与应用了充满着民主和文明意味的软法形态，使法的外延得到了前所未有的扩展，使法与制度的本质达到了统一和契合，充分体现和扩充了法的引导性功能。从法律制度所能达到的刚性程度来衡量，可以说《福建省终身教育促进条例》是一部典型的软法，按照划分软法和硬法的标准，“以法规能否运用国家强制力保证实施作为分水岭，我们可以将整个法规范体系一分为二：一是能够运用国家强制力保证实施的法规范，它们共同构成硬法，其余的都是不能运用国家强制力保证实施的法规范，它们共同构成软法”。 ⁽¹⁴⁾这种软法的形式往往集中地出现在与公法、国家法和强制法相对应的私法、社会法和任意法的领域里。《福建条例》用这种划分就正好属于社会法的范畴，因为这个条例所促进的终身教育事业的最深层的原因，即受教育者学习的意向、动力和兴趣等还真不好用国家的强制力去规定和要求。现实中除了义务教育之外，就是理想中的终身教育和成人教育也是在受教育者在有学习的要求和行为之后，才能将其行为进行规定，在正式参与学习的“前行为”阶段最好也只能是引导和鼓励，而引导和鼓励的功能在传统意义上非但不是制度和法的强项，反而是其致命的短板。所以，在自身并不占优势的手段选择中，努力去做对社会发展有“促进”作用的事业，这一点就应该充分地肯定。尽管“软”了些，甚至有点像西西弗斯般地力不从心，但《福建条例》还是在实践的道路上做出了积极的尝试，为成人教育的法制化树立了标杆和样板。

两个条例都在中国成人教育领域创立了第一的地位——《深圳条例》是在副省级城市率先采用立法的形式来管理成人教育事业；《福建条例》则是在更大的一个省的广大区域里成功地实现了依法促教的尝试。这在客观上，为我国成人教育事业法制化建设提供了一个可行的先例，为全国以及其他的省、市、自治区依法治教、依法促教树立起了一个榜样，为国人也树立起了可以理直气壮地干成人教育的信心。

二、两部地方性法规不足的缺憾

《深圳条例》和《福建条例》先行性的特点，在客观上决定了它们远非完善的现状，亮点中隐含了缺憾与不足。为了更准确地认识我国的这两部地方成人教育法规的文本，找出它们各自成功之处和相对不足，对我们今后进一步采用制度化的方式框范和促进成人教育事业都具有立竿见影的功效。通过对这两部法规的解读，大家可以看出它们的不足主要表现在：

（1）《深圳条例》从指导思想到具体措施都过于传统，使得行政法过去所存在的种种问题在该条例中均有体现。所谓的过于传统，也就是说它尚未走出法律就是画地为牢的思维定势，并且对所管之事物在经济发展的簇拥之下所经历的变化视而不见，所作所为颇具“文革”之风。对那些管不了、搞不好的问题也舍不得放手，本应在经济社会中由正常的竞争行为即可自动调节的问题，仍试图拉到自己的势力范围内而恋恋不舍，如第六条、第七条等。这些问题虽然不是《深圳条例》所独有的，如上所述行政法存在的问题势必以各种形式在《深圳条例》上得到反映，囿于身在其中该条例也无法“洁身自好”，如行政审批的问题。“一讲行政管理，就要审批；实行行政审批环节过多、手续繁琐、时限过长、暗箱操作；重审批、轻监管、或者只审批、不监管的现象比较普遍，市场进入艰难，而一旦进入却又缺乏监管；有些行政机关把行政审批作为权力寻租的一个手段，助长了腐败现象的蔓延；行政机关实施行政审批，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。” ⁽¹⁵⁾各国的行政法实践表明“只要存在行政审批，腐败行为就难以避免；行政审批项目越多，腐败就越多越严重，腐败问题越难以解决。因此，要想有效治理、遏制行政审批过程中腐败行为，最大限度地减少行政审批项目，压缩权力寻租的空间几乎是唯一有效的措施。” ⁽¹⁶⁾如此，基于过去的那种传统的制度设计，也应在与社会发展的同时实时地改变与革新。

（2）《福建条例》从指导思想到具体措施都过于超前，致使法的作用无法得到正常的发挥。本来，这部条例不一定非得搞成现在这个样子，即好像大家都具有极高的学习热情和劲头，法律一公布整个社会就会蜂拥而至地参加学习，为了终身教育而愿意贡献自己的一切似的。其实不然，在社会发展的现阶段，当人们还没有将学习作为生存的第一需要、作为人生活的首选方式的今天，人们接受和参与成人教育的动力普遍应该还是来自职业的需要（自觉地坚持和参与终身学习的行为在现实中还是一种奢侈），而一旦职业的需要得到了满足，人们继续学习的劲头就会相应地减弱，加上国家现有的制度对成人教育、终身学习引导的激励性明显不足，人们看不到学习与努力之后会有什么值得追求的预期，人们投身于“健身麻将”和“偷菜”等娱乐方式的热情必然就会升腾为燎原之势。可以说，如果国家不设身处地地为成人教育和终身学习者设定合适出口的话，聪明的国人是不会有多少人还傻傻地去做那费力不讨好的事。在遭遇了现实的无奈之后，《福建条例》出现的目前这种尴尬境遇应该是意料之中的结果，也是“制度乌托邦”的最后归宿。

（3）两个条例均未能走上切合实际的、紧扣时代发展，用引导和禁止的两手规范成人教育事业发展的进路。对于法治社会来说，法律那种“一出即刚”的观念和做法在实践中已经证明了并不能包治百病，所以制度性文明的触角又开始从另外的途径寻找出路，软法的出现似乎成了解决法律和其他刚性制度不足的一大法宝。从上述对两个条例的解构不难看出，这两部地方法规都程度不同地具备软法的特点，甚至说它们就是软法。大家知道，任何存在包括社会存在，它的发达形态都在一定的程度上包含了它前身合理的特征，法律和其他制度也一样，哪怕是主要起协调作用的软法也毕竟还是法，既然是法，它势必就会保留着它的强势，它可以将它暴力的范围缩小，但不能也不可能使之消失，若用“硬”与“软”这两个特征是一个硬币的两个方面来相容倒还较为贴切。光靠说理，其效果往往一出报告厅和课堂就恰似刮过一阵轻风那样立马会了无踪迹。况且，社会是复杂的，不用强制手段，法律和制度的功能将会退化。因此，现实当中法律和制度渐渐趋向了“软硬并举”的方式，以上两个条例那样仅用软的方式是难以达到立法“管理到位”和“促进发展”的初衷的。

三、两部地方性法规的启示

在涵盖全国的成人教育制度远非完善的情况下，各省、市、自治区以及其他具有立法权的地方完全可以运用法律的形式，促进成人教育的规范化。《深圳条例》和《福建条例》已经做出了尝试和表率，为其他地方更便捷地应用法律之治探索了一条通达的道路。虽然这两个条例并不完善，甚至有太多的遗憾，但它们的先行之功具有非常重大的意义，如果其他的地方也能对成人教育有更高一些认识的话，其后发优势定能弥补先行文件的不足。 ⁽¹⁷⁾

成人教育的制度建设若出现这种百花齐放的局面，全国性的成人教育法律制度就一定会在它们的烘托之下水涨船高。

制度和规则的运用必须遵循内在发展的规律，顺应发展的大趋势，实施手段的软硬搭配要适度不能失衡。只硬不软不行，只软不硬也不行。“由于国家法自身的缺陷，由于国家法供给的不足、路径不畅、成本太大、预期不明等客观原因，很多制定出来的法律只是看上去（像是一种）漂亮的间架结构” ⁽¹⁸⁾而已。这种法律和制度的中看不中用的情况非常普遍，据《软法亦法》在“八个领域的软/硬法规范统计总况”显示，教科文体领域，软法在规范性文件中所占比例为87.8%，在排序上还低于农业的96%和财政税务金融的87.9%。经前述解构，我们知道教育方面的法律、法规等规范性文件虽有一定比例的硬法条款和因素，但如果深究就会发现那些所谓的硬条款也不过是借用“别人”的，只不过是将别的法律、法规的类似于硬性的条款拿来凑凑数而已，并不是自身的东西，起不了什么实际性的作用。至于财政税务金融和农业领域软法的高比例虽不是本研究的内容，但据此也可以推断出它们都是用“漂亮的间架结构”的文件，去糊弄老百姓而已；特别是农业的超高比例，更能知道它们对农民的态度了。用漂亮的言辞、漂亮的形式表达着无法兑现的内容，这就是制度体系中特别是教育领域规范性文件软硬条款失衡的真实写照。照说软法和硬法的比例恰当不仅是整个制度体系的适当，而且体现在每一部具体的法律制度当中也得适当。一部法律哪怕它属于软法，但它也必须有它自身的硬性条款。照一般的惯例推算，教育法领域软、硬条款的比例应保持在30∶70的水平上，成人教育软、硬条款的比例可适度放宽在40∶60的水平上。因为本研究积极提倡制度文明的发展应体现在大幅度提高制度的激励性措施上，激励性也是硬的，给人的好处和利益必须明确，所以惩罚性和激励性都应该是实实在在的硬东西，不是那种似是而非的套话。这样，在惩罚性和激励性两者都呈现出“硬道理”的情况下，有一定比例的具有宣示性、协商性的柔性条款也在情理之中。关键是，制度须得具备一定的刚性，硬法条款应占如此的比例才有可能立得起来，如果制度本身缺乏“自立”的意识和能力，社会还能指望其推动和规范着教育朝特定的方向前进吗？

制度是现实的，法律和制度的设计从理念上要把住时代的脉搏，既不能落后于时代也不能过于超前。一方面，制度的滞后势必拖累社会现实的进步。我们的社会饱受制度滞后之苦，改革开放虽然已经持续了三十多年，社会还时时可以感受到过去那些落后制度的影响。改革——从某种意义上讲，也就是解除、突破落后的制度给予人们思想和行为的束缚与影响。制度对思想和行为的影响是具有巨大惯性的，这从发生学的角度考察也可以看出，制度是当时人们思想和行为凝聚的产物，它们已经在当时的历史条件下得到了充分的融会贯通，在经过长期的延续之后，这种制度的社会预期还会得到不断地强化。然而，一旦社会的现实发生了重大变化，过去制度赖以存续的时空已不存在的情况下，如果仍旧坚持过去的那一套，人们从思想和行为上就可能会出现与制度的紧张和冲突，这种紧张和冲突对社会的存在和发展势必带来负面的影响，制度的刷新和与时俱进就成了制度需要根据变化了的现实不断更新改进的必然。而这种更新和变化是全方位的，它必须包括理念、创制技术、运行模式、监督和保障体制等各个方面的全面推进；不变化、不跟上形势的变化，哪怕过去曾经是设计先进的制度也会阻碍社会的进步和发展。另一方面，制度的过于超前也会使其努力不着边际。必须充分地认识到我们当今所处的时代还是社会主义的初级阶段，工作仍然是人们的一种谋生的手段。成人教育也是如此。参与成人学习的学习者如此，成人教育的执教者如此，成人教育的管理者也如此。他们都不是神仙，都不是不食人间烟火者，他们都是在用自己的聪明才智谋取生存而已，他们都必须通过这些具体的活动获得利益和好处。制度如果不建立在如此实在的基础上，仅用制度的规范形式超越现实去空唱高调、超越现实的历史条件去建立“制度的乌托邦”，不但是没有任何现实意义、也是起不到任何实质性的作用的。

一部法律的颁布、一个制度的实行，不能、也不会是一劳永逸的，要根据现实情况和时间的推移实时地给予修改、补正和更新。这个问题不难理解也不难做到，但现实中有些制度一经订立而长达几十年不变的情况不难遇见。这在社会发生了剧烈变化的当下，与社会对制度引导的需求严重脱节。有鉴于此，立法机构的工作也同样地应该置于社会的监督之下，用制度来制约制度的更新，每一个任期都应该对产生于自身的制度性文件做出与现实相应的清理、修改、补充和完善。不得以任何理由进行拖延和搪塞，彻底免除对制度所涉领域因领导人重视程度不同而做出的不同反应，从源头上保障整个制度体系以及这个制度体系与社会现实的平衡发展。

【注释】

(1) 因为法律就是一种制度，并且是制度的标准和规范形式；法律渊源在法学中有时也被称之为规范性文件或法律文本。所以本研究在行文时，在某些特定的情况下会出现将法律与制度、法律与规范性文件并列或相互替代的用法。在本研究中，研究者是基于这样的一种假设之上来行文的：读此文的人对法学理论有一定程度的了解与把握能力。特此说明。

(2)LONGMAN.朗文高阶英汉双解词典[M].北京:外语教学与研究出版社,2006:1073.

(3)柯武刚,史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].北京:商务印书馆,2003:117.

(4)闻俊光.行政法——行政管理的权威定在[J].行政与法制.1991.（4）：20.

(5)吴思.血酬定律：中国历史中的生存游戏[M].北京:中国工人出版社,2003:269.

(6) 这种表述现在已有变化，但在“法律制度生成的规范性阶段”，它还是权威的。法律规范的逻辑结构问题，本书将会不时地涉及，目的是使其在读者心目中得以强化。除一般所说的三要素外，也有人认为应包含四要素，即假定条件，适用主体，行为模式和法律后果。

(7)这一段话的出处，由于操作原因丢失。深表遗憾。

(8) 该丛书由汪开国、杨朝仁主编，海天出版社出版，另有《深圳经济变革大事》《深圳党的建设大事》《深圳文化变革大事》《深圳社会变革大事》《深圳行政变革大事》《深圳观念变革大事》等共7卷。

(9)汪堂家.汪堂家讲德里达[M].北京:北京大学出版社,2008:33.

(10)筑波大学教育学研究会.现代教育学基础[M].上海:上海教育出版社,1986:175.

(11)筑波大学教育学研究会.现代教育学基础[M].上海:上海教育出版社,1986:174.

(12)靳玉乐,李森.现代教育学[M].成都:四川教育出版社,2005:312.

(13) 当前某些地方和单位有一种奇怪的选人用人方式且颇为风行：即除了具备博士或硕士学位以外，还要回溯既往，即反观候选人在大学本科阶段是否“出自名门”的所谓“初始学历”的做法。

(14)罗豪才,宋功德.软法亦法：公共治理呼唤软法之治[M].北京:法律出版社,2009:292.

(15)马怀德.共和国六十年法学论争实录:行政法卷[M].厦门:厦门大学出版社,2009:128。

(16)马怀德.共和国六十年法学论争实录:行政法卷[M].厦门:厦门大学出版社,2009:128。

(17) 本书即将杀青之际，欣闻上海市出台了《终身教育促进条例》。有介绍认为，“该条例作为上海的创制性立法，明确规定了终身教育的统筹协调部门、终身教育学分转换机制、专职教师职务评聘通道、相关培训机构的设立程序及监管要求等，以期对满足市民终身学习需求、建设学习型社会、促进人的全面发展具有重要意义”。在目前成人教育仍处边缘化的背景下，这是一个令人振奋的事情。可是研读之后，心情仍觉不爽，前述两部“地方性成人教育法规”存在的问题该条例依然存在。不过，好在有学者心与我同。例如，黄欣、吴遵民、池晨颖在《终身教育立法的制订与完善——关于〈上海市终身教育促进条例〉的思考》中，对上海条例存在的不足给予了剖析，问题主要有（一）作为权利的终身教育意识的缺失；（二）作为“资源整合”的终身教育内涵的狭隘化；（三）以学校模式翻版终身教育的思维定式；（四）立法资金保障的不明确性；（五）学分积累与转换制度建设的不足；（六）从事终身教育专业工作者职称的单列问题；（七）其他若干问题，如社区教育工作的定位不清，对参与终身教育、终身学习的市民如何予以物质奖励的规定不明，重点放在了“培训活动”的层面，以“终身教育”之名，立“职业培训”法之实等。问题是明显的。好在大家仍在努力探索，好在中国成人教育制度的进步虽缓慢却毕竟在前行！前面提到的《终身教育立法的制订与完善——关于〈上海市终身教育促进条例〉的思考》一文，只是对《上海条例》所规定的实质内容作了分析，而没有对其运用的立法技术进行探讨，为作者的研究留下了一定的空间。为使今后的地方性抑或全国性的立法更全面、更完善些，本人或许会另择时机对《上海条例》这个成人教育视域的新标本来一番技术性的解构。

(18)罗豪才，等.软法与协商民主[M].北京:北京大学出版社,2007:350.