叫板中国产业发展政策

二、叫板中国产业发展政策

（一）中国产业发展政策的兴起

我国摆脱国际分工不利低端地位的努力遭到西方发达国家狙击，旨在发展新兴产业和向产业链高端延伸的产业发展政策也不例外。作为第二次世界战之后最成功的新兴发达大国，作为与我国具有近似文化传统的国家，日本经济发展的成功经验受到了我国的高度重视，其中产业发展政策早在改革开放之初就成为我国国内讨论和学习的热点，我国在许多领域推行了内容广泛的产业发展政策。20世纪80年代以降，旨在选择主导产业、推进产业结构升级的产业发展政策成为产业政策的主旋律。作为一个发展中国家，除了少数旨在争夺世界科技前沿的领域之外，我国制定实施的大多数产业发展政策都带有浓郁的“进口替代”色彩，即使其所针对的产业属于典型的出口导向产业，产品出口比例甚高，我国相关产业发展政策的重心也是提高该产业投入品的国内增值率，实现该产品经济意义上的国产化。鉴于实施大约十年之久的“以市场换技术”方针实践结果与期望相差甚远，在21世纪前十年，我国产业发展政策获得了新的强劲发展动力。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（2005年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过）第11条指出：“发展先进制造业、提高服务业比重和加强基础产业基础设施建设，是产业结构调整的重要任务，关键是全面增强自主创新能力，努力掌握核心技术和关键技术，增强科技成果转化能力，提升产业整体技术水平。”第12条比较详细地阐明了发展先进制造业的要点。第27条“加快转变对外贸易增长方式”进一步提出，要“扩大具有自主知识产权、自主品牌的商品出口……继续发展加工贸易，着重提高产业层次和加工深度，增强国内配套能力，促进国内产业升级”。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》再次强调：要“立足增强自主创新能力推动发展，把增强自主创新能力作为国家战略”（第二章）；要“加快促进高技术产业从加工装配为主向自主研发制造延伸，推进自主创新成果产业化，引导形成一批具有核心竞争力的先导产业，一批集聚效应突出的产业基地，一批跨国高技术企业和一批具有自主知识产权的知名品牌”（第十章）；对汽车工业要“增强汽车工业自主创新能力，加快发展拥有自主知识产权的汽车发动机、汽车电子、关键总成及零部件”（第十一章）。

从“十一五”开始，围绕发展先进制造业主题，我国有选择地扶持具备潜在国际竞争优势并符合新型工业化方向的重点出口产业，从各方面加大了实施产业发展政策的力度。次贷危机——美欧主权债务危机爆发以来相继出台的一系列战略新兴产业发展规划，就是与上述产业发展政策一脉相承的新发展。

（二）中国产业发展政策与西方发达国家的矛盾冲突

应该说，中国产业政策宗旨并不违背世贸规则，因为自由化并非关贸总协定／世贸组织体系的基本目标，而是实现其基本目标的手段，促使发展中国家经济社会发展才是其基本目标之一，关贸总协定／世贸组织体系也为此赋予有关成员国一系列可以使用的政策工具。

《关税及贸易总协定》开头就开宗明义地声明：“……认识到在处理它们在贸易和经济领域的关系时，应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长、实现世界资源的充分利用以及扩大货物的生产和交换为目的，期望通过达成互惠互利安排，实质性削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易中的歧视待遇，从而为实现这些目标作出贡献”；其第十八条“政府对经济发展的援助”进一步明确，“各缔约方进一步认识到，为实施旨在提高人民总体生活水平的经济发展计划和政策，这些缔约方可能有必要采取影响进口的保护措施或其他措施，只要此类措施能够便利本协定目标的实现，即为合理的”。

《马拉喀什建立世界贸易组织协定》开头也重申了发展中国家享受优惠待遇的原则：“……需要作出积极努力，以保证发展中国家、特别是其中的最不发达国家，在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额……”

由于20世纪90年代以来的经济全球化潮流中收益和负担分配严重失衡，发展中国家分享的全球化收益太少，而承担的调整负担太多，强调发展中国家的发展权利更有其现实意义。多哈回合之所以又称“发展回合”，原因就在于此。也正因为如此，在2005年12月18日世贸组织第六次部长级会议通过的《“多哈工作计划”部长宣言》前言中，第二段就是：“我们强调发展问题在多哈工作计划各方面的核心重要性，并再次承诺在下列市场准入和规则制定的谈判结果中以及与发展有关的具体议题的谈判结果中，使之变为有意义的现实，以一种有意义的方式予以落实”；“待遇和差别待遇”一节也强调：“我们重申特殊和差别待遇条款是《WTO协定》的不可分割的部分。”尽管北京、上海等少数一线城市人均GDP已经达到中等发达国家水平，但由于区域发展落差巨大，就全国总体而言，在可预见的未来，中国仍将是一个发展中国家，这一事实决定了中国有权利享受发展中国家待遇，运用特定政策工具实现经济发展目标。

然而，在世界经济一体化的今日，商品、资本、技术、信息和人员的洪流正将昔日彼此分割的各国市场日益紧密地联结成统一的世界市场，各国国内经济政策与其对外经贸的互动作用日益突出，更不用说那些本来就带有浓郁进口替代或出口导向的产业发展政策了。贸易伙伴的反应常常在很大程度上决定了一国国内经济政策的可行性，日本最大贸易伙伴——美国对其经济政策的影响就是一个突出范例。因此，各国在制订任何一项产业发展政策时，都不能不顾及该政策对其贸易伙伴的影响及其可能作出的反应。

而且，我国重新开始高度关注自主创新和发展先进制造业之日，正值我国对外贸易争端形势趋向激化之时。近30年来，中国对外贸易始终处于外国对华贸易摩擦的阴影之下，以至于中国对外贸易的发展史在很大程度上也是外国对华贸易摩擦的发展史。时至今日，说中国已经是国际贸易保护主义最大的受害者决非张大其词。而且，中国面临的贸易摩擦无论是深度和广度都在持续发展，外国对华经贸摩擦正在从单纯的贸易领域上升到整个经济结构的层面。中国对外贸易争端也是长期的，其长期性首先源于中国经济由来已久且短期内难以显著扭转的“高储蓄＋低消费”特征，剩余国民储蓄必然要表现为对外贸易顺差；其次源于中国的对外贸易顺差又高度集中于美国、欧盟等对国际贸易体系和贸易规则影响最大的发达贸易伙伴，以至于中国业已成为全球经济失衡中的关键角色之一。对于我国产业发展政策而言，恰恰又是美国、欧盟等发达国家与我国产业发展政策的利害冲突最为显著，从而决定了我国产业发展政策有很高的几率成为美欧贸易政策攻击的目标。由于个人的学习和工作经历，我对汽车工业及其贸易给予了较多关注，在2001年发表的《中国汽车工业产业政策与美国贸易政策的摩擦》一文中，我比较详细地剖析了1994年版《汽车工业产业政策》与美国贸易政策在进口管理、出口管理、外资政策三个方面的相抵触之处。^[4]

除中国之外，在第二次世界大战之后的新兴工业大国中，日本和韩国产业发展政策成效最为显著，他们的产业发展政策得以成功，离不开在相当一段时期内实施的强硬保护措施，包括限制进口、限制外资、近乎强制性的技术转让要求、激励力度强大的出口鼓励政策……这些做法对于日本、韩国的产业升级发挥了不可替代的重要作用，但至迟从20世纪90年代起，我们就不能指望可以长期沿用这些做法了。因为这些措施与美欧国家经济利益相冲突，日、韩当年被视为远东反共前沿阵地而受到美国大力扶植，美欧因此能够长期容忍日、韩两国如此作为，直至他们的先进制造业养成气候。但20世纪90年代以来中国是硕果仅存的社会主义大国、加之近年综合国力迅速增强，已被西方某些抱有敌意的势力视为对其主宰的现行国际秩序的最大威胁。在涉及经济利害冲突之际，奢望西方大国，尤其是那些惯于以其国内法处理国际事务的国家自觉遵守顾及发展中国家利益的国际惯例注定要落空。经济和政治因素相互纠结，已经使中国承受的这种压力来得更快、更大，并将使之延续时间更长，我们对此不可没有清醒的认识。

正是在这一背景下，高度自由化导向的关贸总协定《乌拉圭回合最终文件》中有不少内容为守成霸权，狙击中国产业发展政策提供了一系列得心应手的武器，凭借规则本身的偏颇，凭借对自己主导制定的规则更加熟悉的先天优势，打着“世贸规则”之类旗号“替天行道”，成为西方国家狙击中国竞争对手的首选之道。这样，在选择产业发展政策工具、促进产业升级方面，我们面临与20世纪80年代至90年代中期大不相同的外部约束，即世贸组织规则的约束。在传统的产业政策模式下，对于重点发展的产业，我们采取的可以列入外经贸领域的常用政策工具包括关税壁垒、进出口许可证、差别外汇管理政策、出口补贴等，但《乌拉圭回合最终文件》投入执行且我国加入世贸组织、外汇管制日趋放松后，上述传统政策工具已经不合时宜，扶持方式需要革新。事实上，从20世纪80年代至今，我国产业发展政策所使用的政策工具已经发生了显著的变化和调整，许多昔日常用的政策工具（如禁止性关税、进口计划等）已经取消，或正在逐步取消过程之中；而这些调整又有不少是应贸易伙伴要求、经过艰巨复杂的博弈而最终决定实行的。回顾我国入世谈判过程和入世协议，比较1994年3月颁布的《汽车工业产业政策》与2004年颁布实施的新《汽车工业产业政策》，就可以发现这一点。

根据世贸组织规则，我们实施产业发展政策可供选择的主要政策工具有：研究开发投入政策、政府采购政策、财税政策、金融政策、技术标准和知识产权政策、产业组织政策（其目标是推动企业结构调整优化），等等。然而，这些政策工具尽管有其世贸组织规则依据，但在某些贸易伙伴无视国际法的单边主义行为方式下，他们仍然可能遭到这些贸易伙伴的攻击而触发争端。早在中国入世之前，其他国家、特别是发展中国家产业发展政策就已经不止一次遭遇发达国家狙击和在关贸总协定/世贸组织起诉，也正是在贸易伙伴的狙击下，近年我国已有多项产业发展政策被迫推迟实施，如宽带无线局域网（WLAN）中国WAPI标准因为与美国IEEE 802.11i标准的争端而推迟实施、软件采购政策推迟实施，等等。