产业政策的新发展

第三节　产业政策的新发展

一、产业政策的趋同化^[24][25]

产业政策同一切经济政策一样，政策目标具有时效性，经济条件、发展阶段不同，产业政策的政策目标也就不同，其政策的导向、实施力度、实现机制和手段也不同。但西方发达国家和新兴工业化国家与地区产业政策的实践及20世纪90年代以来的政策取向，却使产业政策表现出趋同的趋势。

（1）产业政策的实现机制的趋同。平等交换、等价交换的市场经济原则和优胜劣汰的市场竞争规律，将超越各国的具体经济制度条件，政府“有所不为”的经济政策开始成为市场经济国家的基本准则。在此前提下，各国产业政策的实现机制将趋于一致——以“市场机制”为主导、政府宏观调控相结合。根据产业政策的实现机制标准来划分的产业政策模式将变得模糊起来，产业政策模式将日益趋同。

（2）产业政策的功能的趋同。长期以来，如何认识产业政策的必要性和必然性，一直众说纷纭，莫衷一是。主要有“市场失灵说”、“后发优势说”和“产业国际竞争力说”等，基于政府“有所为”是政策，“有所不为”也是政策的经济含义，产业政策的功能将会趋同，主要表现在:资源配置的导向功能、经济运行态势的协调功能以及经济运行机制的整合功能。

（3）产业政策的政策目标与手段的趋同。主要表现在发达国家的产业政策都在不约而同地以维护本国的经济利益、促进资源配置的优化、实现产业结构的高度化以及增强本国产业在国际市场上的竞争力为基本目标。为了实现这些目标，发达国家会纷纷采取大致相同的经济、法律乃至行政手段。随着经济全球化进程的展开，产业政策与手段的趋同程度将进一步加深。

（4）产业政策对象的趋同。从20世纪80年代中期开始，发达国家劳动密集型产业向发展中国家转移速度加快，产业结构经过不断升级后，结构日渐趋同。现在，虽然日本和欧盟发达国家在以IT产业为核心的高新技术产业方面落后于美国，但正在努力追赶，可以预期在不远的将来，高新技术产业将成为发达国家的主导产业。加之发达国家的主流企业，无论其所有制基础如何，都是具有“两权分离”特征的现代企业制度，企业的行为规范彼此接近，相同的政策干预可能引起大致相同的反应。因此，产业政策的对象——资源配置的结构（产业结构和部门结构）——将趋同。

（5）产业政策内容重点的趋同。过去，发达国家产业政策的重点并不相同。例如，长期以来，日本、德国产业政策的重点依次为产业结构政策—产业组织政策—产业技术政策，法国为产业组织政策—产业结构政策—产业技术政策，而美国则为产业技术政策—产业组织政策—产业结构政策。随着经济的日益信息化和高科技的冲击，产业技术政策将成为各发达国家产业政策的重点或核心内容。另一方面，随着经济全球化进程的加快，那些在地缘、语言和文化传统等方面彼此相近和利害关系彼此一致的发达国家，会在产业政策方面制定符合参与方共同利益的政策。

需要说明的是，产业政策的趋同趋势只是表明各国产业政策中共同因素有扩大的趋势，并不意味着将来各国的产业政策完全一致。只要各国的主权性质不变，行政疆界存在，国情和国家利益的差异没有消失，世界各国的产业政策就会永远带有民族差异性的特征。例如，在21世纪世界经济日益全球化，国际竞争日益激烈的条件下，产业政策仍将是保护国家安全、维护民族利益的基本工具，与民族和国家利益相脱节的产业政策是不存在的。即使是全新的世界性贸易规则，也都只有当它符合所有成员国的利益时，才可能转变为各国的自觉行动。另外，各国决策者的偏好、利益集团的力量对比关系等国情因素都会对产业政策的制定和执行产生影响。产业政策的民族差异性就要求各国产业政策的目标和手段必须同自身的经济发展阶段相适应，产业政策的内容和效果也总受到各国具体国情的制约。

二、产业政策与竞争政策

关于竞争政策的内涵，国内学术界也同样存在广义和狭义之分。广义的竞争政策指一切有利于竞争的政策，包括反垄断政策、政府对国有企业的私有化政策、放松规制、政府削减对企业的补贴、减少不利于外国产品和外国生产者的政策等。^[26]而狭义的竞争政策仅指鼓励竞争、限制垄断的反垄断政策，它作为对竞争结果的“事后调节”措施，通常以法律形式出现。^[27]竞争政策实施的目标是消除或减少企业的经济垄断行为、企业的不正当竞争行为以及政府的行政垄断行为。

应该说，产业政策与竞争政策是一国的两大基本经济政策。市场经济条件下，很多战略和政策都是以此为基点而展开的。虽然产业政策和竞争政策目标一致，都是为推动本国经济发展，但是产业政策与竞争政策的实施方式和侧重点却不相同。产业政策注重产业结构的合理化，其实际是通过对产业或企业采取鼓励或限制的方式，集中配置资源，以提高其竞争力，达到拉动经济发展的目的。而竞争政策则注重监视市场结构，通过打击不正当竞争和限制竞争行为，维护公平、合理、有序的竞争环境，以优化资源配置，推动经济发展。

专栏14－1　日本产业政策与竞争政策角色的演变

第二次世界大战以后，得益于国内外有利条件，日本经济迅速发展。其中，产业政策和竞争政策分别发挥了各自的功能和作用。但在经济发展的不同阶段，产业政策和竞争政策的搭配作用不同。

第一阶段（第二次世界大战以后至1975年）:产业政策为主，竞争政策为辅。1947年3月和4月，日本分别审议并通过了《私的独占禁止及关于确保公正交易的法律》和《独占禁止法》。然而，在竞争政策的具体实施过程中，与产业政策的矛盾和冲突逐渐显现。竞争政策制定不久就由于日本制定了“经济赶超战略”而被放到了次于产业政策的地位上。20世纪60年代，日本经济逐步从封闭走向开放，为提高企业的竞争力，日本政府开始推行“新产业体制”，通过财政、金融等经济杠杆向一些特定产业集中配置资源，进一步削弱了《独占禁止法》的作用。

第二阶段（1975～20世纪90年代初）:复兴竞争政策。1972年、1973年的“石油冲击”，使日本开始反思产业政策的功效，其产业政策目标和措施开始发生转变。政策目标从过去追求增长型转变为利用增长型；政策措施从过去政府过多干预转变为尽量利用市场机制。同时，1972年石油危机以后，卡特尔严重损害了消费者的利益，这使得公众对大企业不正当竞争的不满达到了高潮，因此人们开始重视《独占禁止法》。1975年、1977年日本先后两次修订《独占禁止法》，加大了对通过卡特尔获取不正当利润的课税，提高对违反《独占禁止法》行为的处罚。

第三阶段（20世纪90年代初至今）:强化竞争执法，降低产业政策的主导性地位。20世纪90年代以后，日本长期实施产业政策的弊端逐渐显露，特别是20世纪90年代后期的金融危机以后，日本企业的竞争力明显减弱，竞争政策、市场机制被摆到前所未有的高度。1997年、1998年、1999年和2000年日本数次修订《反垄断法》，不断加强公平交易委员会的权限，试图通过减少政府干预促进竞争，最后将整个经济运营机制从“官主导”变为“民自律”。在这种情况下，经过与产业政策的多次交锋，竞争政策日趋成熟。

资料来源:刘劲松、舒玲敏:“论产业政策与竞争政策的战略搭配”，《当代财经》，2006年第7期，第75～ 76页。

随着经济的进一步发展、经济体制改革的不断深化，以及全球化和一体化趋势的不断加强，产业政策与竞争政策的冲突和矛盾日益凸显。因此，如何搭配竞争政策与产业政策，制定合理的战略框架将是各国政策制定的重点和难点。

三、产业政策的国际化

自20世纪90年代以来，经济全球化进程显著加快，国际直接投资迅猛发展，促使国与国之间经济联系与相互依存空前加强。在普遍存在政策外部性溢出的客观环境下，只有通过国际协调才能实现互利和获得预期政策效果，这越来越成为世界各国的共识。为了继续赢得在国际竞争中的主动权，获取最大的国家战略利益，以西方发达国家为主的有关各国已立足全球视角来重新审视当代产业政策的目标及其政策体系等，力求从全球范围来解决资源在部门间和部门内配置的效率问题。正是在这样一个新的时代背景下，当代产业政策出现了转型，由原来仅局限于本国产业范围的传统产业政策，转向以全球为视角的国际产业政策。

尽管“国际产业政策”这一概念目前在先进工业化国家已被广泛接受，但对其含义目前国内外学者有不同的解释。其中，日本学者深尾京司和细谷佑二（1999）的观点较有代表性，他们从传统单一国家视角和全球视角两个角度来考察国际产业政策，认为“国际产业政策”包含两方面的含义:从传统方面看，指一国国际经济政策中相当于产业政策的那一部分内容，如基于战略贸易理论而制定的国际经济政策等，这样的国际产业政策事实上已存在了很久；从经济全球化方面理解，指基于单一国家视角的产业政策及其作用，在空间外延上超越国界之后形成的“新”产业政策。^[28]

政策溢出效应是形成国际产业政策的一个重要原因。McDonald等人（1999）以欧盟产业政策为例证，认为产业政策外部性引起的溢出效应是欧盟产业政策存在的最重要原因。溢出效应的存在说明，各国可以通过产业政策协调来分享合作体系带来的福利增进。^[29]Johan等人（1999）在分析欧洲共同产业政策的必要性时指出，如果没有欧盟范围内对各国产业政策的协调，各国产业政策之间可能会相互阻碍，结果弊大于利。虽然一国产业政策对其国内产业发展有益，但却会在欧盟内部市场造成新的市场扭曲。^[30]因此，有必要引入全球性思维，在欧盟产业政策的框架下协调各成员国的产业政策。

Flockton和Heidi等人从另外两个角度提供了国际产业政策转向的解释:^[31]①市场失灵具有跨国传播的先天特性。随着经济全球化的发展，市场在全球范围配置资源的同时也将市场的外部性、信息不充分等缺陷跨国传递。因此，产业政策功能必须突破一国国界，在多国间纠正市场失灵。②产业的最小最佳规模超越国界。如果某国一企业或产业的最小最佳规模尚大于该国的总需求，该市场必将超越一国国界，继而产生对国际产业政策的需求。Flockton和Heidi的观点在解释国际产业政策形成的合理性方面更具有普遍性意义。因为即使不存在欧盟这样一体化程度较高的区域组织，在全球范围或其他区域，国与国之间的政策协调也是普遍存在和必需的，而且客观上在经济全球化条件下资源配置已超越国界，就必然产生对国际产业政策的需求，也必然要求原有传统产业政策转型。

深尾京司等人（1999）从国际分工角度，总结了国际产业政策形成的必然性。他们认为，随着国际间资本流动的加快，国际区域内的分工结构日益复杂化和精细化，各国间相互依存关系不断加深，以一国范围为对象的“封闭型产业政策”，必然转型为以更广阔地域空间范围为对象的、外延扩大了的国际产业政策。

尽管，学者们对国际产业政策存在的合理性进行了一定的探讨，但其他相关问题（内容和手段等）的研究还处于起步阶段，这与现实经济中资源配置跨越国界、产业运行全球化要求还存在一定的落差。因此，如何依据当代世界产业发展的新趋势，对国际产业政策进行深入研究；如何把握国际产业政策独特的内容体系和实施方式，包括国别产业政策间相互作用机制和协调过程等，是摆在研究工作者面前的一项重要任务。