瓯海区外来人口服务与管理工作情况的调研报告

瓯海区外来人口服务与管理工作情况的调研报告

瓯海区政协

为了改善民生，加强外来人口服务管理，促进我区和谐社会发展，从2008年8月下旬开始，区政协组成以虞文成主席为组长的区政协常委会专题调研组，由五位副主席分别带队对全区各镇（街道）、经济开发区，及与外来人口服务管理关系密切的12个区属部门进行深入调查，还就有关问题到外地进行了进一步的交流研讨。现将有关情况汇报如下。

一、外来人口基本情况及主要特点

全区2007年底有户籍人口为40.7万人。2007年7月1日至2008年6月30日全区共登记外来人口65.6282万人，其中男性占58.56%，女性占41.44%，此外还有不少未登记在册和申领暂住证的外来人口。2008年外来人口登记数比上年同期增长5.14%，全区外来人口流入继续呈上升趋势。从暂住时间来看，居住1年以上的占5.6%，居住1个月至1年的占87.16%，居住1个月以下的占7.24%。从来自地区分析，省内的占17.12%，省外的占82.21%（包括港澳台11人），国外的占0.67%。从居住处所分析，居住在出租房的占59.32%，居住在单位内部的占23.74%，居住在工地现场、旅馆、居民家中的占16.94%。从行业结构分析，务工人员占94.94%，比上年增加5.14%，以加工业、建筑业、餐饮业、运输业、服务业等劳动强度大、收入报酬低、本地人不愿干的“脏、累、苦、差、险”的工种和行业为主。同时，我区外来人口具有如下特点。

（一）文化水平低

外来人口多数来自经济发展水平低、文化教育基础薄弱的欠发达地区和农村，受教育程度以小学、初中居多。据2007年底调查显示，我区16周岁以上外来人口中，小学文化占46%，初中占37%，高中以上仅占11%左右。文化素质明显偏低。

（二）社会保障低

由于社会保障机制问题，外来人口尽管大多长期工作、生活在城市，但一般都无法享受到普通城市市民的福利待遇。据调查显示，外来人口在较稳定企业务工，参加失业保险、养老保险和基本医疗保险的比例分别仅为3.5%、8.5%和9.3%，大大低于户籍人口的保障水平。

（三）居住条件差

据调查，全区现有50人以上外来人口的用工单位约2500家，雇用外来务工人员约17万人，但居住在“安心公寓”或用工单位集体宿舍的不到6万人，约60万～70万外口分布在全区农户出租房和其他各类工棚中。根据梧田、新桥、丽岙等地反映，过去的猪栏、违章棚如今都改为工棚出租给外来人口，行情十分火热，疫情、火灾隐患很大。

（四）就业状况差

目前，在全区规模以上企业就业的外来人口不足8万人，只占外来人口10%不到，绝大多数的外来人口在“低、小、散”企业和个体工商户打工，劳动合同签订率低，劳动报酬低，还有拖欠工资等情况。同时，由于受教育程度、技能水平影响，还极易失业。全区大约有4%左右外来人口属无业闲散人员，由于没有稳定的经济来源，极易成为社会安定、甚至引发群体性事件的高危人群。

（五）社会隐患多

一是外来人口违法犯罪率高。2008年1—6月份全区刑事作案成员总数777人，其中外来人口737人，占总数的94.59%。自2006年以来，外来人口占犯罪总数都在80%以上。2008年列管的高危人群外来人口有9973人，占登记总数的1.5%，与上年同期相比上升154.6%。二是“亚社会”逐渐出现。外来人口在我区滞留后，有的以地缘、血缘为纽带，有的以工业区为依托，形成了一个外来人口高度密集的“村中村”和“亚社会”等比较封闭的生活圈。如梧田街道北村，外来人口数量是当地户籍人口的10倍。这些“村中村”、“亚社会”，有的已成为社会边缘人的聚居区、社会管理的薄弱区，以及黄赌毒等各类案件多发区，给社会管理和稳定带来极大挑战。

（六）遇到困难多

一是外来人口子女上学困难。我区在外来人口子女义务教育阶段学生实行“应读尽读”目标。但是，随着新的工业区建成、新的企业不断进场，外来人口及子女不断增多，配套学校建设没有同步规划，现有镇（街道）学校办学容量已趋饱和，难以满足日益增长的外来人口子女的入学需求。同时，外来人口子女入学难的情况也较突出，上公办学校承受不了高额的借读费、捐资费，上民办的民工子弟学校又遇到师资力量弱、教学质量低、管理不规范等问题的困扰。二是外来人口“看病难”问题突出。卫生服务工作现在的管理体制是规划、编制、经费预算等按照户籍人口来编制，而工作任务和服务对象按照现居住地所有人口（包括外来人口）来要求，所以工作人员编制、医务人员数量、医疗服务网点等都明显不足，难以适应新形势新任务的要求。三是外来员工维权困难。新《劳动合同法》实施后，企业劳动合同签订率只有51%，特别是规模较小的企业签订率更低。另外，劳动合同的内容普遍不完整、不规范，甚至不合法。2008年上半年，发生劳资纠纷案件1682件，其中属于拖欠工资的案件有1325件，目前仍有不少企业没有按时足额发放工资，企业超时加班现象严重。

二、外来人口服务与管理工作存在困难和问题

虽然，我区的外来人口管理起步较早，并做了大量工作。但是，跟形势的发展，人民群众的需求，存在着明显的滞后现象。具体表现在以下几方面。

（一）认识观念存在“人为排斥”现象

（1）在理念上存在“重管理轻服务”和“边缘化处理”的偏见。长期以来，带有“重管理、轻服务”的防范式特征和“边缘化处理”的偏见，在许多问题上外来人口与管理者情绪对立。外来人口在登记、办证、就业等过程中与本地人有明显的不同，这种带有计划经济思维观念的种种措施，忽视了外来人口参与和服务引导，使大量外来人口游离在社会保障、教育宣传、政治参与等边缘。新闻媒体和舆论氛围对外来人口的宣传也多为防范式的宣传。

（2）在工作中采取“经济上吸纳”和“社会上排斥”的双重态度。虽然对外来人口为我区经济和社会发展创造了财富、注入了活力是认可的，但是对解决外来人口突出问题却视为包袱和额外负担，解决问题的主动性不够，也舍不得投入资金。

（3）在现实生活中不乏“歧视多于尊重”和“戒备多于信任”的现象。在一些人眼里，一讲到外来人口就联系到违法犯罪，一有风吹草动，就把外来人口当作怀疑对象。在调研中就有企业主反映，前几年少数新疆外口多打架、江西修水县外口多偷盗，他们在招工时就拒招这两地外口。由于外来人口在情感上产生抵触情绪，导致在服务管理工作中阻力不断，困难重重。

（二）资源配置存在“僧多粥少”现象

（1）公共资源不足。我区现有公共资源是按户籍人口40.7万人配置的，而外来人口达65多万人，资源配置根本无法满足数量如此庞大的外来人口服务需求。这种“僧多粥少”的现状，在管理上所承受的压力巨大，使得以服务为主的管理，在实际工作中难以到位，工作力不从心，导致部分群众看不到服务管理所带来的好处。同时，还有不少工作在鹿城和龙湾、居住在瓯海的外来人口，无形中占用了瓯海的公共资源。

（2）经费投入不足。经费是制约外来人口服务管理的一大“瓶颈”。主要有三个方面问题：一是经费紧缺，如地方财政在预算安排中，并没有把所有服务人口纳入预算计划，虽逐年有所增加，但远远赶不上外来人口增长的实际需要。二是经费浪费，部门之间缺乏协调，各自为政，产生很多重复劳动，造成了许多人力、物力、财力的浪费。三是税收征管漏洞，房屋、摊位出租户，以及外来人口中的部分经营户税收大量流失，如果加强征管力度，讲究征管方法，可以增加大量的财政来源，外来人口管理服务经费完全可以得到保障。

（三）管理体制存在“各自为政”现象

（1）统筹协调机构有名无实。我区于2003年在全市率先提出了“党政负责、综合协调、各方参与、齐抓共管”的综合服务管理新思路，实行了公安、计生、劳动“三位一体”的服务管理机制。经过几年的探索，2006年我区又重组为公安、计生、劳动、消防安全的“四位一体”综合服务管理机制。因为这种服务管理体制在全市尚属首次，省市及上级部门均未实施，受公安、计生、消防安全、劳动等省市级线上硬性考核影响很大，导致相关部门思想认识难以统一，工作难以深入。实际运行中出现了：观念滞后，导致重治安轻服务；管理不顺，导致情况不明、条块矛盾（主要是公安、计生、镇和街道之间）、部门各自为政；经费不足，导致队伍稳定性差和素质低下；外口办综合协调能力弱，只管发钱却管不了事。造成“管理多头”与“服务缺失”。

（2）服务管理队伍没有充分发挥作用。为了解决外来人口服务管理队伍问题，2003年就组建了一支520人的由公安派出所负责日常管理的外口协管员队伍。2007年按照500∶1的要求，确定公开向社会招聘1350名外口协管员。协管员队伍实行分块运作，据外口办统计：公安723名，镇（街道）445名，交警四大队20名，工会专职调解员31名，其余还未到位。分块运作因公安和镇（街道）工作强度和福利待遇不尽相同，也影响了部分协管员工作积极性。协管员队伍管理各自为政，没有统一模式。在协管员待遇方面，市区两级财政按人头每年各自拨付1万元，在扣除保险、制服、办公费用以后，协管员每月工资一般在1000～1200元左右。由于待遇低，吸引力差，自身整体素质参差不齐，一些协管员还存在态度粗暴和工作方式简单等问题，绝大多数协管员把此职业作为走入职场的过渡和实习基地。日常工作中侧重于治安管理，协助计生、消防安全、劳动等综合治理服务不多，被挪用到与外口不相干的工作不少，“服务”色彩缺乏，“一职多能”作用不明显，与组建时的初衷相差甚远。

（3）“各自为政”造成资源不能共享。尽管各部门对外来人口的管理都投入了大量的人力、物力，然而，由于管理多头，隶属多家，对外来人口的工作和信息处理难免从各自利益出发。其后果：一是缺乏共建共享信息平台。由于外来人口服务管理工作涉及很多部门，每个部门按各自工作需要采集数据，往往造成信息分散、交叉、重复，而对一些事关瓯海发展大局的重要数据却无处查询。二是信息不能共享造成漏管失控。在实际工作中，各部门间的信息尚未得到有效整合，有效信息利用率低、传递不及时，对外来人口无法做到实时、动态管理。出租房屋、旅馆业、网吧、建筑工地等流动人口密集场所底数不清、情况不明、漏管失控问题也比较突出，以致相当一部分高危流动人员未能及时纳入工作视线，时常出现“登记的不作案，作案的没登记”问题。三是增加了管理成本。各自为政造成资源和工作重复配置、重复开发、重复管理，增加了管理成本。如《外来人口情况登记表》，有就业、计生、居住、消防安全等各方面综合信息，公安、计生、劳动、消防安全等各自登记，造成相关信息采集不及时、不全面。而且，有时还有轮番“轰炸”，今天有人去登记外来人口，明天有人去搞计划生育，后天有人去检查消防安全，既浪费管理资源，又增加行政成本，还严重干扰了外来人口的正常生活。

（四）管理机制缺乏“服务深度”现象

（1）服务管理体系落后。目前对外来人口的服务管理，还没有构筑起一个真正与市场经济发展相适应的新的组织体系，特别是服务体系。有些部门虽初步建立起自己的服务工作网络（如计生部门），但全社会的服务组织体系尚未构建完成，现有的服务组织体系亟待完善。各部门职责不清，责任得不到真正落实。

（2）服务管理方法简单。外来人口的权益和义务不对称，规定的义务多，给予的权力少。采取“防范式管理”，致使重行政管理轻利益导向问题突出，往往造成管理者与外来人口意愿有一定差距，致使外来人员本人、房东、用人单位甚至村干部普遍不配合，服务管理工作困难重重。管理手段落后，基本上以手工操作为主，纸型文本为主，思想简单，方法简单，管理部门机械地为登记而登记，为发证而发证，外来人口信息系统和婚育信息系统没有实现计算机联网，其他人口信息系统、治安管理系统、旅馆住宿登记系统等也没有实现接口兼容，社会资源不能共享。

（3）服务管理效率低下。外来人口的管理效率不高，外来人口管理越完善的地方，管理手续越多，工作任务越重，效率越低，越是给外来人口造成很多的麻烦。你管的恰是你的放心对象，你管不到的正是你不放心对象；你管的是本来就服从你管的，不服你管的你依然管不了；谁管得多，管得到位，谁的工作就越做越多、越做越累，并且还得贴钱赔本；管得负责、管得好的地方，各类问题显性化，工作业绩反而差，对外来人口问题睁一只眼闭一只眼或一走了之，许多问题不明不白，工作业绩反而好。

三、外来人口服务与管理工作中的几点建议

外来人口作为财富的创造者，他们有分享财富的权利；外来人口作为城市的既成事实的一分子，他们的快速融合事关城市的和谐发展。因此，我们要用开放、包容、平等的理念善待外来人口，从观念和制度上接纳外来人口，实现外来人口市民化、本地化服务和管理。为此建议如下。

（一）调整经济结构，设置准入“门槛”

（1）继续推进经济结构调整。我区现有企业6954家，个体户27706户，2007年实现生产总值192.85亿元，工业总产值530.56亿元，财政总收入22.12亿元，经济总量虽然不错，但企业个体质量普遍不高，全区规模以上企业仅679家。传统支柱产业鞋革、服装、烟具等行业，绝大多数为劳动密集型企业，其对员工不仅需求量极大，且对素质要求相对较低，造成大量素质低下的外来人口涌入我区。从某种意义上来说，我区企业的“低、小、散”决定了我区外来人口的庞大数量和低下素质。因此，从长远来看，优化调整我区经济结构是改善外来人口素质结构的决定因素，也是做好我区外来人口管理服务工作的关键所在。近期，要加大打击无证无照企业力度，通过打击和政策限制，促成“低、小、散”企业关停并转，引导其做大做强。同时，我区要加快科技轻工区建设，切实抓好“一区六园”建设管理和改造扩容工作，推动块状经济向现代产业集群转变，努力把开发区建成为传统产业提升区和高新技术产业集聚区；扎实推进“强龙计划”，扶持一批大企业集团，培育一批成长型企业和“专精特新”中小企业，逐步减少纯体力劳动就业岗位；深入实施“高新技术发展计划”，培育和引进一批高新技术企业，吸引更多的高素质白领阶层来瓯务工创业。

（2）加快推进城市化。我们可采取两种办法加快城市化进程。一是城市拉动。以中心区建设为龙头，以沿海高速铁路枢纽建设为重点，以文教事业推进为形象，以工业区六园规范建设为抓手，彻底改变城郊结合部“脏、乱、差”和违章出租现象。二是农村推动。主要通过加快农业科技化、农村工业化和农民知识化建设和强力推进新农村建设来改变面貌。

（3）继续深化户籍改革。我们在考虑外来人口享受“同城同待遇”的同时，也要把区情、财政承受能力、外来人口对区域经济和社会发展影响情况等综合起来考虑。为此要设置准入“门槛”，逐步推进户籍制度改革，统一启用“居住证”制度。我区在“居住证”方面可先行一步，根据实际情况分类分步进行，可以附加一些前置条件作为其享受市民待遇的前提，如本人的文化程度和技能水平、居住年限、税金贡献率、有特殊贡献者、各类社会保险金的交纳情况、住房情况等符合一定条件的外来人员，准予优先入户。在目前实施居住证管理条件还不成熟的情况下，建议先对我区的外来人口统一做好登记、核发、管理暂住证工作，改变外来人口因居住地址变动就需重新登记的现象，将暂住证的有效期与劳动合同的期限统一起来，以劳动合同的期限来确定暂住证的有效期，由企业统一办理登记、变更等手续。

（二）调整资源配置，纳入发展规划

（1）资源配置要纳入发展规划。制定区域性公正、公平的保障外来人口合法权益和具体利益的规定或配套政策，将外来人口的服务管理列入全区经济社会发展规划。加大财政投入，建立社保体系、卫生医疗体系、子女上学教育体系、权益保障体系、计划生育体系和参与政治文化建设体系等。

（2）资源配置要突出重点。目前的公共资源和经费保障与我区40.7万户籍人口大致相适应，而要在短期内确保100多万人资源配置是有困难的。因此，要按照轻重缓急，教育、社保、卫生医疗先行，并在外来人口比较集中的工业园区等要留足教育用地、规划卫生医疗网点等。在此基础，根据逐步推进的方式解决资源配置不足问题。

（3）理顺经费保障机制。要以确保外来人口服务管理事业发展、队伍稳定、素质提高为目标，多渠道筹集经费。一是政府继续加大财政投入力度。要按照经济发展水平，特别是与外来群体创造GDP相匹配的水平，逐年加大财政投入力度。区政府应保障外来人口服务管理工作经费和工作条件，适当提高协管员福利待遇。二是镇（街道）加大筹资力度。各镇（街道）要采取措施，适当补助经费，确保外来人口服务管理所必需的经费。引导企业主动捐助，按照“谁受益，谁出资”的原则，鼓励外来员工较多企业捐助部分经费。三是鼓励村居（社区）加大投入。要鼓励我区各镇（街道）经济较发达、治安形势较复杂的村居（社区）加大群防经费投入。四是向上级建议出租房征税返作管理费。目前外来人口行政事业收费基本被取消，逐级向上级政府建议出台新规，将个人出租房应征税收全部返还用于外来人口服务管理开支，以填补不向外口收费后出现的服务管理经费空缺。此外，还要积极探索其他筹资渠道。经费筹措后实行专户管理，专款专用。

（三）创新管理体制，强化专门机构职能

（1）强化专门机构职能。如何理顺管理体制，在调研中有两种意见：一种是协管员全部由公安管理，一种是强化外口办综合协调职能，我们倾向于后一种。要解决部门各自为政和外口办没有管理职能问题，就要开始从现在“以条为主、部门沟通”向“以块为主、条块结合”的方向发展，对有关外来人口的公共事务进行综合管理，其基层机构合署办公，为外来人口提供综合化服务和管理。为此，要完善并强化外口办“统筹谋划、综合协调、检查指导、考核评价”等职能。当前，外口办要进一步强化领导力量，进一步强化工作职能，充分发挥综合协调作用。在条件成熟时，成立区外来人口综合管理局，实行综合管理。各镇（街道）特别是外来人员较多的镇（街道），应将对本辖区外来人口的服务管理工作作为重要职责。外来人员较多的镇（街道）的干部配置应视情增加职数，设置专职或兼职的负责外来人口服务管理工作的领导。

（2）强化队伍建设。要充分发挥专职协管员队伍作用，完善“一支队伍，两块运作，各有侧重”的管理模式。公安协管员除抓治安外，兼抓外口，切实改变“单打一”现象；镇（街道）协管员一律配备到村（居）、社区，实现一线工作制，专职从事外来人口服务管理工作，包括综合信息的采集，协助职能部门对出租房、公安、计生、维权及对外来人口进行普法、社会公德、卫生安全等宣传教育工作。专职协管员队伍的聘任管理在区相应机构的指导、监督下，由镇（街道）负责。经费按财政体制分级给予保证。

（3）实现工作重心下移。一是推行社区化服务。外来人口服务管理的重心应放在基层社区（包括城市社区和农村社区），实行服务、管理、教育、维权“四位一体”的全程服务、综合治理，即属地管理模式。强化村委会、居委会对外来人口的服务管理职能。完善村（居）、社区警务室的工作平台，做到以村（居）为阵地，夯实基础，抓好服务。建议区外口办抓好镇（街道）、村（居）、社区不同类型外来人口服务管理工作试点，不断总结经验，指导工作。二是推行网格式管理。外来人口服务管理要参照安全生产网格管理的办法，实行“定人、定位、定责”的三定网格式责任管理，制定并落实考核机制。同时，在外来人口集聚的村居要特别注重加强沟通联系，吸引优秀外来人员参与管理，减少隔阂，增进和谐。三是推行“五员合一”制度。建立由外来人口代表、社区干部、派出所民警、镇（街道）综治办、司法所、行政执法中队、社保所和规模企业相关负责人组成的社区和谐促进联谊会。创新社会服务管理模式，探索建立以信息员、宣传员、调解员、服务员、监督员“五员合一”为特征的社区和谐促进员队伍，力争在较短时间内每个村（居）、社区都有一定数量的社区和谐促进员，提高信息收集率，大力化解社会矛盾。

（四）创新管理机制，创建服务平台

（1）实现资源共享。要将外来人口信息化管理纳入实有人口信息工作，建议区外口办筹建统一网络信息平台，统一开发软件，建立融采集、统计、分析、查询、交换等多种功能为一体的综合性信息网。为了解决有关信息保密问题，可分设内外信息平台，内部信息属于个人保密档案，外部信息为社会共享系统。借助区、镇（街道）、村三级信息网络，要求达到：上下联动自如。纵向要实现国家、省、市、镇（街道）、村（居）五级联网；左右互通畅达。横向要实现公安、计生、民政、劳动、消防等部门资源共享；来往管控有效。为保证数据来源及时全面准确，应该实行“以房管人，以静制动，人来登记，人去注销”制度。专职协管员在外口登记或入户调查时，要对有关信息数据集中采集、统一录入、实时更新。有关部门要加强分析比对。

（2）实行分类管理。为了更好地体现权利和义务对等原则，合理利用有限的社会资源，应建立多层次的外来人口服务管理体系。为此，要实行分类管理：一是相对固定对象管理。即指那些有长期固定住址，有固定职业，生活稳定，能及时办理各种证件的人员。特别是对于那些在流入地的发展有显见贡献的知识型人才、技能型人才和资本型人才，要打开“城门”欢迎，为他们提供全方位的服务。对于那些一般打工者，只要他们遵纪守法，按要求进行了异地居住登记，就要将他们纳入政府的“怀抱”，在政治、经济、法律上一视同仁。相对固定对象的管理与常住居民同管理。二是流动性较强对象管理。即指人员复杂，进出频繁，无固定职业，生活无着落的、不稳定的人员。流动性较强对象作为关注对象，给予较多关注。三是重点控制对象管理。即无固定住址，生活反常，有犯罪嫌疑的外来人员。重点控制对象由公安部门列为重点人口强化管理。通过分类管理，使管理工作做到目的明确、有的放矢、控制有效。

（3）实行社会保障新政策。2008年新实施的《劳动合同法》规定，社会保险是签订合同的必备条件。但是我区、我市现行的社保政策，不利于调动企业和员工的投保积极性。建议以“广覆盖、低费率、可选择、能转移”为原则，向上建议为我区、我市外来人口量身设定专门的社保政策。可借鉴广州、宁波等地对外来人口专门设定的融养老、医疗、失业、工伤和生育“五险合一”的社保政策，创新保险机制，以“低标准、低享受”为原则，合理确定我区外来员工社保费率。

（4）实行计划生育“市民化服务、属地化管理”新举措。在“安心公寓”和外来人口集中地方，成立外来人口计划生育协会，实行“以外管外”。实行“暂住证、就业证、计划生育证”三证合一。采取“五同、五联、五免费”（同宣传、同管理、同考核、同参与、同服务；宣传联动、服务联同、维权联合、整治联手、信息联享；宣传咨询免费、领取避孕药具免费、落实计划生育四项手术免费、查孕查环免费、办理婚育证明免费）的方式。针对外来育龄妇女在瓯海生育的问题，实施人性化、关爱性扶助措施。

（5）多措并举改善居住条件。要采取多种措施，加紧构建适应外来人口需求的多层次住房保障体系。一是加快“安心公寓”建设。目前已规划了八个组团的外来人口“安心公寓”占地300亩，前期已建10.89万平方米，现有两个组团1.5万名外来员工入住。据说，近期有两大问题困扰“安心公寓”建设：一种说法是资金困难要暂停建设，另一种说法是出租价格低建设积极性不高。为此，要千方百计筹措资金加快“安心公寓”建设，有条件的地方，政府可以出台政策，让有二、三产返回地村建设“安心公寓”。二是用工单位自主解决。用工单位是外来员工住房问题的责任主体，可采取政府支持企业特别是规模企业自建、原拆原建、改扩建的方式，扩大职工集体宿舍居住容量。三是建造活动板房。在城郊结合部及外来人口集聚处，利用三角地、边角地、二三产返回地，政府出台政策，允许有条件的村委会、企业搭建一批活动板房，让不同需求的外来人口有安心之居。四是加大违章棚屋的拆除力度。严惩棚屋出租者，对租住者进行疏导，从而杜绝违章棚屋居住现象。

（6）强化企业社会责任。企业是外来员工的社保、计生、住宿、文体娱乐等责任主体，政府不应大包大揽，要督促企业按照法律（法规）和政策的有关规定，鼓励企业积极改善员工的生产、生活条件，推进企业文化建设，为外来员工创造一个温馨的家，强化企业社会责任。