贵阳市“扫黄打非”工作情况调研报告

贵阳市“扫黄打非”工作情况调研报告

贵阳市文化局　胡　琳

“扫黄打非”是文明战胜腐朽、先进战胜落后、优秀战胜庸俗的美好事业，是净化社会文化环境、维护民族创新精神、保护知识产权的文化环保工程，是贵阳市“三创一办”工作的重要组成部分，其对于引领社会舆论、提升城市文明、保护知识产权、优化文化环境、保障市民基本文化权益、纵深推进生态文明城市建设等方面具有重大意义。

一、贵阳市“扫黄打非”工作取得的成绩及经验

(一)“扫黄打非”工作领导体制逐步健全和完善

1994年，贵阳市成立“扫黄打非”工作领导小组，下设办公室在市文化局，负责全市“扫黄打非”的组织协调工作。1996年市文化局加挂市新闻出版局、版权局牌子。1997年，市文化局分设新闻出版管理处和文化市场管理处，市“扫黄打非”工作领导小组办公室设在新闻出版管理处。2001年，市文化局新闻出版管理处(市“扫黄打非”工作领导小组办公室)与版权处合并，人员编制3人，增加版权管理职能，这一格局一直维持至今。各区(市、县)比照市“扫黄打非”工作领导体制，也相应成立了“扫黄打非”工作领导小组，下设办公室在文体广电(新闻出版、版权)局，大部分区(市、县)是文化市场稽查队和“扫黄打非”工作领导小组办公室合署办公，人员2～5名不等，其中南明、白云、修文、开阳等区(县)还与文化市场管理科合署办公，俗称“三合一”。近年来，随着逐级将“扫黄打非”工作纳入年度党政工作目标考核，我市一些乡镇也成立了“扫黄打非”工作领导小组，但工作基本没有开展起来。基本形成了“党委领导、政府主管、部门具体负责、社会各界参与”的“扫黄打非”工作格局。

(二)“扫黄打非”力度逐年加大，成效明显

20多年来，我市“扫黄打非”工作，从无到有，从小到大，从阶段性的开展专项行动到加大日常监管与大规模的专项行动相结合，其力度随着国际国内形势的发展变化逐年加大，成效也越来越显著。据不完全统计，自1987年开展“扫黄打非”工作以来，我市共出动执法人员10多万人次，检查文化市场各类经营户10多万个次，收缴和销毁各类非法出版物1000多万件，取缔文化市场违法违规经营户1万多个次，立案查处文化市场各类违法违规行为近千件，移交犯罪嫌疑人近百人。“扫黄打非”工作已成为净化社会文化环境的有力利器，为全社会营造了一个和谐美好、健康向上的社会文化环境，促进了物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明的全面协调发展。

(三)逐步探索出了一系列“扫黄打非”长效工作机制

在“扫黄打非”长效机制的探索建立方面，我市作了很多有益的探索。1999年试行了《贵阳市“扫黄打非”重大线索举报奖励制度和破获大案奖励制度》，至今已兑现奖励30多万元。2003年试行《贵阳市“扫黄打非”工作责任追究制度》、《贵阳市“扫黄打非”联席会议制度》、《贵阳市“扫黄打非”督办制度》。2007年1月实施《贵阳市出版物市场红牌警示制度》和《贵阳市出版物市场情况通报制度》。《贵阳市出版物市场红牌警示制度》针对行政管理和行政执法不作为的六个方面，实施“红牌”警示，凡受到两次以上红牌警示的单位，一律取消“扫黄打非”年度先进集体或个人评选资格。2007年10月，市“扫黄打非”工作领导小组办公室会同市文化局、市公安局等联合发布了《贵阳市“严打‘两抢一盗’，保卫百姓平安”治理文化市场，打击非法出版物公告》，向社会公布了销售非法出版物的举报方式、获奖条件、奖励金额等。同月，由市“扫黄打非”工作领导小组办公室牵头，市公安局和市文化局参加，成立了市“反盗版，端窝点，追根打源”专案组。2008年3月份，实施了《贵阳市“扫黄打非”工作联动制度》，形成了上下联动、左右协调的“扫黄打非”工作联动体系。2009年3月，实施了《贵阳市“扫黄打非”联合办案制度》，建立了“扫黄打非”行政执法与司法有效衔接的工作机制。2010年2月，进一步健全和完善了“扫黄打非”暗访和督查制度，使全市“扫黄打非”工作向纵深推进。

(四)“扫黄打非”工作得到肯定，赢得了一系列荣誉

1998年，市“扫黄打非”工作领导小组办公室被评为省“扫黄打非”先进集体。1999年，市新闻出版局荣获全国“扫黄”办等中央七部委办颁发的“全国‘扫黄打非’工作先进集体”。2001年，市文化稽查队被评为全国“扫黄打非”先进集体。2002年，市新闻出版局在2001年度整顿和规范印刷市场秩序工作中成绩显著，受到省整顿和规范印刷市场工作领导小组和省新闻出版局表彰。同年，市“扫黄打非”工作领导小组办公室、市文化市场稽查支队被评为1999年至2001年度省“扫黄打非”工作先进集体。2005年，市“扫黄打非”工作领导小组办公室荣获全国“扫黄打非”有功集体称号。同年市版权局荣获2005年度全国版权保护工作先进集体。2006年，市新闻出版(版权)局获“全国‘反盗版百日行动’先进集体”和“全国新闻出版系统‘四五’普法先进集体”荣誉称号。2007年，市“扫黄打非”工作领导小组办公室荣获“全国‘扫黄打非’有功集体”荣誉称号。2008年，市“反盗版，端窝点，追根打源”专案组荣获2006至2007年度查处侵权盗版案件有功集体、2008年“扫黄打非”工作有功集体荣誉称号。2009年，市文化市场稽查支队荣获全国查处侵权盗版案件有功集体荣誉称号。

二、当前贵阳市“扫黄打非”面临的严峻形势和存在的突出问题

(一)面临的严峻形势

当前，全国经济发展、政治稳定、社会和谐、文化市场繁荣健康有序。但是由于意识形态领域的斗争尖锐复杂，境外敌对势力对我西化分化的图谋没有停止，“西强我弱”的国际舆论格局仍未根本改变。当经济全球化深入发展，各种文化交流交融交锋加剧，敌对势力也在不断变换渗透破坏方式。利用经济手段和利益诱惑，通过出版环节和文化市场输入价值观，成为西方反华势力常用的一种手段。在国内，随着改革进入攻坚阶段、发展进入关键时期，各种社会思潮多元多样多变，各种社会矛盾容易叠加，意识形态领域的斗争不可避免地会在文化传播渠道有所反映，突出表现为:敌对势力在境外炮制传播政治性非法出版物的活动并未终止，宣扬邪教和民族分裂的非法出版物有所增加，淫秽色情等有害文化产品屡查不绝，侵权盗版活动仍然猖獗，非法报刊时常出现，利用互联网、移动通讯工具散布政治谣言等有害信息的问题日趋严重，非法出版和传播活动网络化、专业化、高技术化的特点更加明显。在应对国际金融危机严重冲击、确保经济平稳较快发展的同时，也要做好应对境外敌对势力通过文化传播渠道制造事端的准备。我们同敌对势力在意识形态领域的斗争，本质上是社会主义价值体系和资本主义价值体系的较量。

(二)存在的突出问题

1.“扫黄打非”工作机构不健全，人员编制不到位。贵阳市从1994年成立“扫黄打非”工作领导小组开始至今，逐步健全和完善了“扫黄打非”工作领导体制，但是其下设的办公室仍是临时性办事机构，无专职机构、无专职编制、无专职人员，其工作均由其他人员兼职承担。如自2001年以来，市“扫黄打非”工作领导小组办公室就设在人员编制只有3人的市文化局新闻出版管理处、版权管理处，既需要负责新闻出版、版权的日常管理和农家书屋工程建设与管理工作，又要承担大量的“扫黄打非”组织、协调、监督、检查、指导工作。2008年，为适应全市建设服务型机关的需要，其中1人被派到市政务服务大厅负责行政许可受理工作，实际工作人员只有2人。随着国家对新闻出版工作的重视和新闻出版体制改革的加快，新闻出版工作任务越来越重，“扫黄打非”工作的重要性、长期性、艰巨性和突发性，给目前的兼职机构带来更大更多的工作压力。

2.文化行政执法队伍弱、人员少、装备差。1991年10月，我市成立第一支文化市场行政执法队伍——市文化稽查队，负责全市文化市场行政执法工作。2004年更名为市文化市场稽查支队，现有编制20人，属市文化局下属参照公务员管理的事业单位，受市文化局委托负责全市文化市场行政执法工作。此后，各成建制区(市、县)陆续建立了隶属于文体广电局的文化市场稽查大队，执法人员2～5人不等，有科队合一(文化市场管理科与文化市场稽查队合并在一起)或独立建制两种形式，人员多是文化系统内各部门抽调或借用组成，没有严格地定编、定员、定岗，离岗、缺岗、顶岗等现象较为突出。据统计，全市目前有专兼职文化市场执法人员110多名，其中在岗专职执法人员只有47名，兼文化、新闻出版、版权、广电、体育等执法于一身，既要对全市近3000户文化市场经营户进行执法监管，又要对街头“游击式”的众多贩卖非法出版物的游商地摊进行打击，还要暗查可能潜在的地下非法出版物制售窝点，加上由于信息化的发展，软件、背景音乐、互联网络等已成为企事业单位日常工作不可分割的一部分，侵权事件时有发生，使执法更加具有不确定性、高技术性、时空无限性。文化市场真可谓项目多、范围广、战线长、发展变化快，相较如此众多的执法领域和范围而言，全市文化市场执法力量明显不足。从执法装备来看，尽管我市目前正在实施“网吧技术监管系统”，对网吧的经营情况进行远程实时监控，但由于经费等原因该项目进展缓慢，其他如书报刊市场、音像制品市场、电子出版物市场、印刷市场、歌舞娱乐市场、文物市场、网络文化市场以及著作权领域的执法装备仍处于传统水平，执法效率低下，监管能力不足，监管水平有限。

3.社区(乡镇)一级政府机构没有行政执法权。根据国家法律规定，社区(乡镇)一级政府机构没有行政执法权，不能参与对文化市场的行政执法活动，导致社区(乡镇)一级政府在文化市场管理中严重缺位。

4.“扫黄打非”工作专项经费少，与目前“扫黄打非”繁重任务不相适应。专项经费偏少，现有的办案经费与繁重的工作量不相适应。目前，“扫黄打非”面临着严峻的形势:随着高科技的不断进步，互联网的飞速发展，文化市场领域的违法犯罪分子作案技术更加先进，作案手法更加多样，作案手段更加隐蔽，传统的“扫黄打非”方法、设备、手段已远远适应不了现代“扫黄打非”工作的需要。基于这样的形势，全国“扫黄”办经费每年以200万元递增。而近5年来，市级“扫黄打非”工作专项经费每年只有40万元，由于举报、破获大案每年都要进行奖励，全国和省督办的跨地区的大案要案越来越多，更新执法装备、设备，开展专项行动，大型宣传活动、销毁行动，购买执法人员意外伤害保险等都需要经费的保障。

5.弱势群体参与经营盗版及低俗媚俗出版物的现象较普遍。受世界性经济形势的影响，弱势群体工作难找、生活难熬。下岗工人、无业人员、残疾人员加入到了销售盗版及低俗媚俗出版物的游商地摊行业。部分不法游商地摊还打着下岗工人、残疾人、特困户的“招牌”在大街上明目张胆地销售盗版及低俗媚俗出版物。此外，部分刑释人员也参与到这一销售行列之中。

三、纵深推进贵阳市“扫黄打非”行动的对策建议

按照市委“三创一办”工作要求，针对我市文化生态建设中的问题，我们认为在今后的“扫黄打非”行动中，应采取以下对策:

(一)建立“扫黄打非”专门机构，落实人员编制

建立“扫黄打非”专门机构，这是《全国文明城市测评体系》中的硬指标。中央和省委多次提出，“扫黄打非”工作只能加强、不能削弱，要坚持党委领导下的“扫黄打非”工作领导小组体制不变，确保各级“扫黄打非”工作领导小组办公室编制到位。建议在市文化局内设贵阳市“扫黄打非”工作领导小组办公室，设专职人员3人，在市“扫黄打非”工作领导小组和市文化局的双重领导下，具体负责全市“扫黄打非”工作的部署、协调、指导、监督、检查等工作。各区(市、县)参照上述方式健全“扫黄打非”工作机构，落实专门的人员编制。乡镇一级应成立“扫黄打非”工作领导小组，由文化服务中心代行办公室职责。

(二)在文化体制改革中，成立文化市场综合执法机构

针对文化市场行政执法人员少、队伍弱的情况，虽然可以通过“扫黄打非”办公室组织协调工商、公安、城管等多部门参与，但是“扫黄打非”办公室终归是一个协调机构，在开展工作中明显缺少法律依据，从根本上来说，这都不利于“扫黄打非”长效管理机制的建立，而仅仅是文化市场行政执法力量不足的一种临时补充。根据法规赋予的职责和权限，文化市场行政执法最终还是需要文化市场行政执法队伍来解决。按照《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》和《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》精神，在文化体制改革中，应尽快成立文化市场综合执法机构，扩充、壮大执法队伍力量，保证市场监管到位。要按照市、区(市、县)政府的编制数额，配足、配齐执法队伍的人员。对在编不在岗的要想办法使他们尽快归岗;对身份不符，顶岗借用的要实行分流;对缺编的要及时招考录用。同时实行严进宽出的用人制度，对不符要求、不适应岗位、不胜任工作的人员要坚持分流出去，始终保持队伍的高素质，高效力，打造出一支一流的执法队伍，以适应文化市场行政执法新形势、新情况的需要。

(三)加大经费投入力度，为“扫黄打非”工作提供有力保障

鉴于目前全市“扫黄打非”工作形势极其严峻、任务极为繁重的情况，各级政府应逐年加大对“扫黄打非”工作经费的投入力度，建议市财政今后每年递增“扫黄打非”专项经费10万元;同时，各区(市、县)财政每年要确保“扫黄打非”工作经费的落实到位。市、区(市、县)文化市场行政执法机构的人员经费，按核定的编制数全额纳入同级财政预算，其业务费、办案费、装备费等，由同级财政根据实际需要核拨。

(四)依法赋予乡镇一级政府机构相应的文化市场监管权限

目前文化市场分布广泛、情况复杂，中央和省针对该情况明确提出了“扫黄打非”工作“重心下移”的要求。一是请市政府法制办与省政府法制办对接，为贵阳市44个社区和77个乡镇文化服务中心的同志办理《贵州省行政执法证》，使乡镇一级政府机构及人员取得文化市场合法的监管身份;二是通过市政府出台行政规章，确定乡镇一级政府机构在文化市场管理中的身份和职责，制作并发放以单纯的检查行为为内容的证件，以便乡镇一级政府机构及人员能够合法有效地开展工作。通过实施上述两种方式中的一种方式，切实落实中央和省的有关指示，将“加强文化市场的监管，加大‘扫黄打非’工作力度”落到实处，从而有效地提高全市“扫黄打非”工作水平。

(五)加大对弱势群体的教育、引导和帮助力度

非法出版物游商地摊屡禁不止，一定程度上影响了社会文化环境和“三创一办”工作。全国和省“扫黄打非”领导小组提出:将“扫黄打非”工作延伸到社区，其主要工作之一，就是要按照“属地管理”的原则，清除销售非法出版物的游商地摊。因此，社区(乡镇)及有关部门应从“既管好城市‘面子’，又解决好摊贩‘肚子’”方面，解决好弱势群体、困难职工以及残疾人的就业问题;劳动保障部门应加强对弱势群体的技能培训、促进其充分就业;社区和民政部门在审核发放“低保”时需将遵纪守法和“不能销售非法出版物”纳入审核内容。同时，要教育和引导这些人群远离非法出版物，去做其他工作和从事其他买卖。

总而言之，“扫黄打非”是一项长期的工作，需要人民群众的积极参与和支持。人民群众是文化市场的受众，他们对文化产品的认知、识别和接受程度直接影响“扫黄打非”工作的进程。在“扫黄打非”工作中，我们应积极创新“扫黄打非”工作宣传方式、宣传载体、宣传手段，广泛开展宣传教育，使“扫黄打非”进社区、进农村、进机关、进企业、进学校，深入动员人民群众广泛参与“扫黄打非”斗争，自觉参与、支持“扫黄打非”工作，从而构筑“扫黄打非”全方位防控体系，为“三创一办”工作和纵深推进生态文明城市建设奠定良好的社会文化基础。